Нормотворческие полномочия органов местного самоуправления
На основании и во исполнение ВК РФ, других федеральных законов, иных нормативных правовых актов РФ, законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ органы местного самоуправления в пределах своих полномочий могут издавать нормативные правовые акты, регулирующие водные отношения.
К полномочиям органов местного самоуправления муниципального района и городского округа относится установление правил использования водных объектов общего пользования, расположенных на территории муниципального района, городского округа, для личных и бытовых нужд (ч. 4, 5 ст. 27 ВК РФ). Согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ) это является вопросом местного значения.
Полагаем, что по сфере регулирования такие правила могут быть установлены в отношении любых водных объектов общего пользования, не только находящихся в муниципальной собственности. Понятие водного объекта общего пользования связывается с публичной формой собственности на него: поверхностные водные объекты, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, являются водными объектами общего пользования, т.е. общедоступными водными объектами, если иное не предусмотрено Водным кодексом (ч. 1 ст. 6 ВК РФ). Таким образом, муниципальные правила, принимаемые органами местного самоуправления городов, обладающих согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ статусом городских округов, и муниципальных районов (это не распространяется на районы внутри городов), могут регулировать использование водных объектов общего пользования, находящихся в федеральной, региональной и муниципальной собственности, но не распространяются на водные объекты, находящиеся в частной собственности.
Муниципальные правила, регулирующие использование водных объектов общего пользования, принимаются в комплексной сфере водных отношений, в которой часть нормотворческой компетенции закреплена за субъектами РФ, часть - за муниципальными образованиями, и поэтому они должны быть согласованы с нормативными актами соответствующего субъекта РФ - правилами охраны жизни людей на водных объектах, правилами пользования водными объектами для плавания на маломерных судах, а также с муниципальными правилами благоустройства территорий.
Как показывает анализ муниципальных правил, в них содержатся цели общего водопользования, разрешения, запреты.
Цели использования водных объектов общего пользования: купание, отдых, туризм, занятия спортом, плавание на маломерных судах, водных мотоциклах и их причаливание, любительское и спортивное рыболовство, забор воды для полива садовых, огородных, дачных земельных участков, земельных участков для ведения личного подсобного хозяйства, водопой и проведение работ по уходу за сельскохозяйственными и домашними животными. Цели часто формулируются как разрешенные виды использования водных объектов общего пользования.
При установлении запретов органы местного самоуправления часто включают в правила требования к охране водных объектов, установленные федеральным водным и экологическим законодательством - перечисляются запреты загрязнения и засорения водных объектов, сброса сточных вод и (или) дренажных вод в водные объекты, содержащие природные лечебные ресурсы, отнесенные к особо охраняемым водным объектам, в водные объекты, расположенные в границах зон санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, первой, второй зон округов санитарной (горно-санитарной) охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов, рыбоохранных зон, рыбохозяйственных заповедных зон, сброса в водные объекты и захоронения в них отходов потребления, в том числе выведенных из эксплуатации судов и иных плавучих средств, их частей и механизмов. Тем самым муниципальные нормы входят в сферу компетенции органов государственной власти Российской Федерации, что в случае формулирования экологических требований иначе означало бы противоречие федеральному законодательству.
Иногда правила выходят за пределы предмета правового регулирования, например, запрещают: захоронение и складирование на территории водоохранных зон отходов производства и потребления, химических, взрывчатых, токсичных, отравляющих и ядовитых веществ, размещение кладбищ, скотомогильников и пунктов захоронения радиоактивных отходов; использование сточных вод для удобрения почв в водоохранных зонах; применение запрещенных орудий и способов добычи (вылова) объектов животного мира и водных биологических ресурсов; повреждение или уничтожение деревьев, кустарников и иных зеленых насаждений, за исключением рубок, производимых на основании специального разрешения. Подобные положения не относятся к использованию водных объектов. Кроме того, они повторяют нормы федерального законодательства.
Повторение федеральных норм в муниципальных актах является нарушением правил юридической техники, самостоятельного регулятивного значения такие нормы не имеют, однако могут иметь информационное значение для населения.
Запреты при осуществлении пользования водными объектами общего пользования включают следующие действия: мойку, заправку топливом и ремонт автотранспортных средств и механизмов в пределах береговой полосы; занятие береговой полосы, а также размещение в ее пределах устройств и сооружений, ограничивающих свободный доступ к водному объекту; выпас и купание сельскохозяйственных животных и организацию для них летних лагерей; размещение на водных объектах и в их водоохранных зонах, береговых полосах средств и оборудования, влекущих за собой загрязнение водных объектов, а также чрезвычайные ситуации; создание препятствий водопользователям, помех и опасностей для людей; размещение на береговой полосе свалок, отвалов размывных грунтов; организацию объектов размещения отходов; купание у пристаней, в пределах запретных и охраняемых зон водопроводных и иных сооружений, а также в других запрещенных местах, где выставлены информационные ограничительные знаки или предупредительные щиты; купание в необорудованных местах и местах, где качество воды не соответствует установленным нормативам; купание в местах, где выставлены щиты (аншлаги) с предупреждающими и запрещающими знаками и надписями; стирку белья и купание животных в местах, отведенных для купания людей (вариант - и выше их по течению до 500 м); движение и стоянку автотранспортных средств (кроме автомобилей специального назначения) в пределах береговой полосы водного объекта общего пользования, за исключением их движения по дорогам и стоянки на дорогах и в специально отведенных местах, имеющих твердое покрытие; забор водных ресурсов для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения в случаях установления ограничения пользования водным объектом; использование водных объектов, на которых водопользование ограничено, приостановлено или запрещено, для целей, на которые введены запреты, и др.*(4)
Указание на места, где пользование возможно и где запрещено, не всегда есть в правилах, что можно объяснить общеустановленностью свободы пользования водными объектами общего пользования для личных и бытовых нужд (ч. 2 ст. 6 ВК РФ). Это может быть закреплено, например, таким образом: места для массового отдыха, а также купания, туризма и спорта на водных объектах общего пользования, расположенных на территории городского округа город Воронеж, определяются администрацией городского округа город Воронеж по согласованию с Государственной инспекцией по маломерным судам в составе Главного управления МЧС России по Воронежской области и Управлением Федеральной службы по надзору в сфере прав потребителей и благополучия человека по Воронежской области с соблюдением Правил охраны жизни людей на водных объектах в Воронежской области*(5). Места купания могут определяться не только в общих правилах пользования водными объектами, но также специальными правовыми актами*(6).
В правилах часто приводятся определения понятий, которые даны в ВК РФ (водный объект, водный ресурс, водопользование, водный объект общего пользования, водоохранная зона и др.), воспроизводятся нормы ст. 6 ВК РФ (о доступе к водным объектам общего пользования и бесплатном их использовании для личных и бытовых нужд; о возможности пользования береговой полосой без использования механических транспортных средств для передвижения и пребывания около водоема).
Иногда в муниципальных правилах встречаются особые нормы. Например, "Требования безопасности на льду"*(7). В этих правилах для закрепления обязанностей граждан и запретов используются слова "следует", "необходимо", "должно быть", "рекомендуется", "разрешается", "нельзя", "запрещается". Социальная полезность подобных правовых актов выражается в информировании граждан о правилах поведения в интересах собственной безопасности.
Обязательный характер подобных правил следует из их утверждения органом местного самоуправления, гарантией соблюдения является установление административной ответственности за нарушение. Например, в соответствии с Законом Тверской области от 14 июля 2003 г. N 46-ЗО "Об административных правонарушениях" нарушение установленных правил использования водных объектов общего пользования, расположенных на территориях муниципальных образований, для личных и бытовых нужд влечет наложение административного штрафа.
Помимо правил пользования водными объектами общего пользования органы местного самоуправления, исходя из общей нормы (ч. 7 ст. 2 ВК РФ) в пределах своих полномочий могут принимать иные нормативные правовые акты, регулирующие водные отношения. "В пределах своих полномочий" применительно к полномочиям собственника означает возможность принятия нормативных правовых актов применительно к водным объектам муниципальной собственности, регулирующих различные отношения, возникающие при осуществлении полномочий владения, пользования, распоряжения такими водными объектами*(8), мер по их охране, мер по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий*(9).
Нормативными правовыми актами органов местного самоуправления устанавливаются ставки платы за пользование такими водными объектами, порядок расчета и взимания этой платы*(10).
Принимаются также нормативные акты комплексного характера, как, например, решение Совета депутатов Ступинского муниципального района Московской области от 28 июня 2007 г. N 350/25 "Об утверждении Положения о регулировании водных отношений на территории Ступинского муниципального района".
С учетом установленности собственного предмета правового регулирования органы местного самоуправления не должны принимать правовые акты в сферах, отнесенных к нормотворчеству субъектов РФ, между тем подобные муниципальные нормативные акты встречаются*(11).
Нормативные акты, регулирующие предоставление муниципальных водных объектов в пользование, принимаются в виде положений, правил, административных регламентов.
Если вы являетесь пользователем интернет-версии системы ГАРАНТ, вы можете открыть этот документ прямо сейчас или запросить по Горячей линии в системе.
