Участие в государственном управлении использованием и охраной водных объектов
Предусмотрено участие органов местного самоуправления в работе бассейновых советов. Бассейновые советы создаются как коллективные совещательные структуры, осуществляющие разработку рекомендаций в области использования и охраны водных объектов в границах бассейнового округа (ст. 29 ВК РФ). Рекомендации бассейновых советов учитываются при разработке схем комплексного использования и охраны водных объектов. В состав бассейновых советов входят в том числе представители органов местного самоуправления. По мнению Д.О. Сивакова, бассейновые советы становятся ключевым элементом управления водным хозяйством и проводником реализации новой водохозяйственной политики России*(15).
Органы местного самоуправления участвуют в реализации схем комплексного использования и охраны водных объектов. Схемы комплексного использования и охраны водных объектов являются обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления. Схемы реализуются органами государственной власти и органами местного самоуправления путем планирования на их основании и осуществления водохозяйственных мероприятий и мероприятий по охране водных объектов, направленных на удовлетворение фактической потребности и потребности в перспективе в водных ресурсах, планомерное сокращение антропогенного воздействия на водные объекты, обеспечение рационального использования и охраны водных объектов, а также предотвращение негативного воздействия вод*(16).
Органы местного самоуправления принимают участие в определении границ зон затопления, подтопления (ч. 4 ст. 67.1 ВК РФ). В новом Положении о государственном надзоре в области использования и охраны водных объектов (утверждено постановлением Правительства РФ от 5 июня 2013 г. N 476) нет пункта о взаимодействии органов местного самоуправления с органами Росприроднадзора и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации при осуществлении ими соответственно федерального и регионального государственного надзора за использованием и охраной водных объектов, который был в утратившем силу Положении об осуществлении государственного контроля и надзора за использованием и охраной водных объектов (утверждено постановлением Правительства РФ от 25 декабря 2006 г. N 801).
Юридически неопределенной является сфера участия органов местного самоуправления в практической работе по охране водных объектов, состоящих в федеральной собственности. Заинтересованность органов местного самоуправления в охране рек, протекающих по территории муниципальных образований, предотвращении их загрязнения и засорения вполне объяснима, поскольку этот вопрос тесно связан с собственными полномочиями органов местного самоуправления по решению вопросов благоустройства, организации отдыха населения, водоотведения*(17).
Актуальным является определение форм взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти в осуществлении мероприятий по охране малых рек. Это подтверждается в федеральной целевой программе "Развитие водохозяйственного комплекса Российской Федерации в 2012-2020 годах" (утверждена постановлением Правительства РФ от 19 апреля 2012 г. N 350). В свете основных задач, определяющих направления развития водохозяйственного комплекса, совершенствование системы государственного управления связывается, в частности, с закреплением за органами местного самоуправления полномочий по охране водных объектов, находящихся в федеральной собственности (преимущественно малые реки) и расположенных на территориях муниципальных образований. Безусловно, проблема охраны малых рек является острой, в литературе отмечается, что работы по очистке дна, защите берега, борьбе с эрозией, восстановлению лесов в водоохранных зонах малых рек либо совершенно не проводятся, либо проводятся эпизодически*(18). Однако передача полномочий по охране малых рек на муниципальный уровень - это ответственный шаг, который, если и будет сделан, то должен быть обоснован соображениями большей эффективности органов местного самоуправления, что в настоящее время неочевидно.
Что касается наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, то согласно п. 6 ст. 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" законами субъекта РФ в порядке, определенном федеральным законом, устанавливающим общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями субъекта Российской Федерации с передачей органам местного самоуправления необходимых материальных и финансовых ресурсов.
К числу таких полномочий, которыми субъекты РФ могут наделить органы местного самоуправления, относится решение вопросов: осуществления регионального государственного экологического надзора, в том числе в части регионального государственного надзора в области использования и охраны водных объектов; осуществления государственного мониторинга водных объектов; резервирования источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения; нормативно-правового регулирования отдельных вопросов в сфере водных отношений; осуществления полномочий собственника водных объектов в пределах, установленных водным законодательством РФ; создания искусственного земельного участка.
Согласно ч. 1 ст. 17.1 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ органы местного самоуправления организуют и осуществляют муниципальный контроль за соблюдением требований, установленных муниципальными правовыми актами, принятыми по вопросам местного значения, а в случаях, если соответствующие виды контроля отнесены федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления, - также муниципальный контроль за соблюдением требований, установленных федеральными законами, законами субъектов РФ. Водный кодекс РФ не относит к полномочиям органов местного самоуправления муниципальный водный контроль. В связи с этим нелегитимно установление муниципального водного контроля на муниципальном же уровне. Например, Положение о порядке регулирования водных отношений на территории Орехово-Зуевского муниципального района наделяет администрацию района правом осуществления муниципального контроля за использованием и охраной водных объектов от загрязнения. Если есть такая целесообразность или необходимость, то решение вопроса о наделении органов местного самоуправления контрольно-надзорными полномочиями в области использования и охраны водных объектов возможно двумя путями: введением соответствующей нормы в ВК РФ либо посредством принятия федеральных и (или) региональных законов о наделении органов местного самоуправления надзорными полномочиями в соответствии со ст. 19 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ. При этом принципиальным условием эффективности местного самоуправления в сфере водных отношений является реальная способность муниципальных органов осуществлять регулятивные и управленческие функции*(19).
При участии органов местного самоуправлении в выполнении международных обязательств правовую основу деятельности местного самоуправления составляют также общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры РФ. Полагаем, что органы местного самоуправления вправе и обязаны участвовать в реализации международных соглашений в области охраны и использования трансграничных водных объектов, частично располагающихся на территории соответствующего муниципального образования. Впрочем, форма такого участия в водном законодательстве не определена, как и сама возможность участия.
Соглашение между Правительством РФ и Правительством Эстонской Республики о сотрудничестве в области охраны и рационального использования трансграничных вод от 20 августа 1997 г. содержит такое положение: "Стороны обеспечивают гласность рассмотрения вопросов в рамках настоящего Соглашения и привлекают к участию в их обсуждении представителей органов местного самоуправления. Стороны способствуют сотрудничеству соответствующих органов исполнительной власти и местного самоуправления" (ст. 12). Аналогичное положение содержится в Соглашении между Правительством РФ и Правительством Республики Белоруссия о сотрудничестве в области охраны и рационального использования трансграничных водных объектов от 24 мая 2002 г.: "Стороны обеспечивают право на участие органов местного самоуправления в решении вопросов, связанных с использованием и охраной трансграничных водных объектов" (ст. 9).
Таким образом, из отдельных международных соглашений прямо следует обязательность участия органов местного самоуправления в их реализации. Кроме того, "необходимо консультироваться с органами местного самоуправления, насколько это возможно, своевременно и надлежащим образом в процессе планирования и принятия любых решений, непосредственно их касающихся" (ст. 4 Европейской хартии местного самоуправления).
В целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов обладают полномочием на осуществление международных и внешнеэкономических связей в соответствии с федеральными законами (ст. 17 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ). Каких-либо норм, детализирующих данное полномочие в целях осуществления органами местного самоуправления полномочий в сфере использования и охраны водных объектов, законодательство не содержит.
Если вы являетесь пользователем интернет-версии системы ГАРАНТ, вы можете открыть этот документ прямо сейчас или запросить по Горячей линии в системе.
