Паспорт приоритетного проекта "Внедрение риск-ориентированного подхода при осуществлении контрольно-надзорной деятельности" (утв. протоколом заседания проектного комитета от 27 января 2017 г. N 5)

1. Основные положения

Наименование направления	Реформа контрольной и надзорной деятельности
Краткое наименование проекта	Система управления рисками	Срок начала и окончания проекта	27 января 2016 г. - 31 декабря 2025 г.
Куратор приоритетной программы	С.Э. Приходько, Заместитель Председателя Правительства Российской Федерации - Руководитель Аппарата Правительства Российской Федерации
Старшее должностное лицо (СДЛ)	М.А. Абызов, Министр Российской Федерации
Функциональный заказчик	Проектный комитет
Руководитель проекта	С.В. Шипов - заместитель Министра экономического развития Российской Федерации
Исполнители и соисполнители мероприятий проекта	Минэкономразвития России Минкомсвязь России Минтруд России Минюст России Федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие контрольно-надзорные функции, - участники реализации приоритетной программы (утвержденные протоколом заседания Президиума от 19 октября 2016 г. N 8): МЧС России, ФАС России, ФНС России, Россельхознадзор, Роспотребнадзор, Росздравнадзор, Росприроднадзор, Ространснадзор, Роструд, Ростехнадзор, ФТС России Министерства, осуществляющие нормативно-правовое регулирование в сфере осуществления контрольно-надзорных функций участниками реализации приоритетной программы: Минприроды России, Минсельхоз России, Минздрав России, Минпромторг России, Минтранс России, Минфин России, Минтруд России Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющие контрольно-надзорные функции Федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие нормативно-правовое регулирование в сферах осуществления контрольно-надзорных функций в части региональных видов контроля (надзора): Минприроды России, Минстрой России, Минсельхоз России, Минфин России Генеральная прокуратура Российской Федерации (по согласованию) Аналитический центр при Правительстве Российской Федерации Агентство стратегических инициатив по продвижению новых проектов (АСИ) Общественные объединения предпринимателей (ОПОРА России, Деловая Россия, РСПП, ТПП РФ, отраслевые объединения)
Разработчик паспорта проекта	Минэкономразвития России (С.В. Шипов)

2. Содержание приоритетного проекта

Цель проекта	Сформирована новая система контрольно-надзорной деятельности, основанная на концентрации ограниченных ресурсов государства в зонах наибольшего риска в целях предотвращения причинения вреда охраняемым законом ценностям при одновременном снижении административной нагрузки на добросовестных хозяйствующих субъектов, позволяющая, в том числе: - перейти к проведению плановых проверок на основании риск-ориентированного подхода в 2018 году*(1); - увеличить долю подконтрольных субъектов, по которым увеличилась периодичность проведения плановых проверок или которые были освобождены от проведения плановых проверок на 20% к 2018 году, на 50% в 2025 году.
Показатели проекта и их значения по годам	Показатель	Тип показателя	Базовое значение	Период, год
				2017	2018	2019	2020	2025
	1. Доля видов контроля (надзора), по которым: - сформированы исчерпывающие реестры подконтрольных объектов, - установлены категории риска (классы опасности) и критерии отнесения к ним объектов, - объекты в полном объеме разнесены по категориям риска (классам опасности), - внедрена модель поддержки перечней объектов в актуальном состоянии, - перечни объектов, их категории риска (классы опасности) и критерии отнесения к ним объектов публичны (1-й уровень Стандарта зрелости ведомственных систем управления рисками, далее - уровень зрелости)	основной	н/д*(2)	100%	100%	100%	100%	100%
	2. Доля видов контроля (надзора), по которым сформирована система сбора объективных данных, позволяющая вести учет причиненного вреда, определены индикаторы риска и показатели для внедрения "динамической модели" (2-й уровень зрелости)	основной	0%	10%	75%	100%	100%	100%
	3. Доля видов контроля (надзора), по которым на регулярной основе переоцениваются риски в зависимости от фактического распределения ущерба по категориям риска (классам опасности), в том числе с использованием массивов больших данных (Big Data) (3-й уровень зрелости)	основной	0%	0%	10%	75%	100%	100%
	4. Доля видов контроля (надзора), по которым внедрены межведомственные карты рисков, проводятся международные сопоставления эффективности систем управления рисками (4-й уровень зрелости)	основной	0%	0%	5%	10%	75%	100%
	5. Доля подконтрольных субъектов, по которым увеличилась периодичность проведения плановых проверок или которые были освобождены от проведения плановых проверок	основной	н/д	10%	20%	35%	40%	50%
	6. Доля ущерба, причиненного на объектах или субъектами контроля (надзора), отнесенных к категориям чрезвычайно высокого риска, высокого риска и значительного риска (по контролируемым видам риска)*(3)	аналитический	н/д	70%	80%	85%	87%	90%
	7. Доля плановых проверок, проведенных на объектах контроля (надзора), отнесенных к категориям чрезвычайно высокого риска, высокого риска и значительного риска	аналитический	0%	85%	90%	95%	99%	99%
	8. Доля плановых проверок, проведенных с использованием риск-ориентированного подхода (на основании планов проверок)	основной	0%	10%	90%	100%	100%	100%
	9. Доля контрольно-надзорных мероприятий, проведенных на основании риск-ориентированного подхода (показатель ФНС России и ФТС России выделен как по самым массовым мероприятиям)	аналитический	0%	10%	50%	75%	90%	100%
	Этап I (2017 год): Минэкономразвития России - Утверждена Базовая модель определения категории риска (класса опасности), основанная, в том числе, на реалистичной оценке вероятности причинения вреда, тяжести последствий, анализе фактического распределения ущерба. - Утвержден Стандарт зрелости ведомственных систем управления рисками. Федеральными органами исполнительной власти - участниками проекта - Сформированы исчерпывающие реестры подконтрольных объектов с использованием ведомственных информационных систем, реестры подконтрольных объектов поддерживаются в актуальном состоянии. - Установлены категории риска (классы опасности) и критерии отнесения к ним подконтрольных объектов, соответствующие Базовой модели определения категории риска (класса опасности) (приняты постановления Правительства Российской Федерации). - Подконтрольные объекты в полном объеме распределены по категориям риска (классам опасности) с использованием ведомственных информационных систем. - Обеспечена доступность и понятность информации о подконтрольных объектах и присвоенных им категориях риска (классах опасности), критериях отнесения к ним. - Планы проверок на 2018 год сформированы на основании риск-ориентированного подхода. - По 10% видов контроля (надзора)*(4) сформирована система сбора объективных данных, позволяющая учитывать при определении категории риска (класса опасности) причиненный вред и характеристики поведения подконтрольных субъектов, определены индикаторы риска и показатели для внедрения "динамической модели". Этап II (2018 год): Минэкономразвития России - Проведен аудит результатов реализации проекта за 2017 год. - Доработан Стандарт зрелости ведомственных систем управления рисками. Федеральными органами исполнительной власти - участниками проекта - Сформирована система сбора объективных данных, позволяющая автоматически собирать данные об индикаторах риска и показателях, в том числе отслеживать их изменение, учитывать при определении категории риска (класса опасности) причиненный вред и характеристики поведения подконтрольных субъектов, определены показатели для внедрения "динамической модели". - Внедрена "динамическая модель" управления категориями риска (классами опасности). - Утверждены индикаторы рисков (для внеплановых проверок). - По 10% видов контроля (надзора) внедрена система регулярной переоценки рисков в зависимости от фактического распределения ущерба по категориям риска (классам опасности), в том числе с использованием технологий работы с массивами больших данных (Big Data), с учетом рекомендаций ОЭСР. Этап III (2019-2025 годы): Федеральными органами исполнительной власти - участниками проекта - Сформирована система сбора объективных данных, позволяющая вести учет причиненного вреда в автоматическом режиме, внедрена модель актуализации индикаторов риска и показателей для "динамической модели" в зависимости от изменений профилей риска, внедрена "динамическая модель" управления рисками - Внедрена система регулярной переоценки рисков в зависимости от фактического распределения ущерба по категориям риска (классам опасности), в том числе с использованием технологий работы с массивами больших данных (Big Data), с учетом рекомендаций ОЭСР. - Внедрены межведомственные карты рисков и проводятся международные сопоставления эффективности систем управления рисками. - В отношении всех видов контроля (надзора), осуществляемых всеми контрольно-надзорными органами, последовательно внедряется 1-й, 2-й, 3-й и 4-й уровень зрелости ведомственных систем управления рисками*(5). - Работает система "умного" государственного регулирования*(6)
Описание модели функционирования результатов проекта	Существующая модель контрольно-надзорной деятельности обязывает контрольно-надзорные органы осуществлять с заданной периодичностью сплошную проверку подконтрольных объектов, что зачастую приводит к неэффективному расходованию ресурсов. Одновременно складывается ситуация, при которой количество подконтрольных объектов превышает потенциальные возможности контрольно-надзорного органа по их проверке, что, в свою очередь, приводит к отсутствию возможности обеспечить безопасность результатов деятельности подконтрольных субъектов путем государственного контроля. Мировая практика свидетельствует об активном использовании методов оценки риска в целях снижения общей административной нагрузки на субъекты хозяйственной деятельности с одновременным повышением уровня эффективности контрольно-надзорной деятельности органов власти. Переход от всеобъемлющего контроля (надзора) к дифференцированному планированию проверок в зависимости от уровня риска причинения вреда охраняемым законом ценностям, позволит увеличить охват потенциальных нарушителей обязательных требований, представляющих непосредственную угрозу причинения вреда охраняемым законом ценностям, и одновременно снизить нагрузку на подконтрольные субъекты, которые не представляют реальной угрозы причинения вреда таким ценностям. Внедрение риск-ориентированного контроля должно привести, согласно мировому опыту, к снижению числа проверок, а отдельные категории бизнеса и вовсе освободить от необходимости прохождения плановых мероприятий. При этом должно быть обеспечено сохранение или даже повышение уровня безопасности в подконтрольной сфере. Формирование нормативной правовой базы, позволяющей вести работу по переходу на риск-ориентированный подход является первостепенным шагом. Развитие ведомственных систем управления рисками в контрольно-надзорных органах будет происходить поэтапно в соответствии со Стандартом зрелости ведомственных систем управления рисками, включающим в себя 4 уровня зрелости. Достижение 1-го уровня зрелости означает, что: - сформированы исчерпывающие реестры подконтрольных объектов, - установлены категории риска (классы опасности) и критерии отнесения к ним объектов, - объекты в полном объеме разнесены по категориям риска (классам опасности), - внедрена модель поддержки перечней объектов в актуальном состоянии, - перечни объектов, их категории риска (классы опасности) и критерии отнесения к ним объектов публично доступны. Достижение 2-го уровня означает, что: - сформирована система сбора объективных данных, позволяющая вести учет причиненного вреда, - определены индикаторы риска и показатели для внедрения "динамической модели"; - внедрена модель актуализации индикаторов риска и показателей для "динамической модели" в зависимости от изменений профилей риска. Достижение 3-го уровня зрелости означает, что: - на регулярной основе переоцениваются риски в зависимости от фактического распределения ущерба по категориям риска (классам опасности), в том числе с использованием массивов "больших данных" (Big Data). Достижение 4-го уровня зрелости означает, что: - внедрены межведомственные карты рисков, - проводятся международные сопоставления эффективности систем управления рисками. Создание исчерпывающих реестров объектов контроля позволит создать единую базовую систему информации, связанную с существующими государственными информационными системами и реестрами, такими как Единый реестр проверок, Реестр субъектов малого и среднего предпринимательства, Единый государственный реестр юридических лиц, Единый государственный реестр индивидуальных предпринимателей и др. Данная система станет связывающей основой для внедрения оценки результативности и эффективности контрольно-надзорной деятельности, комплексной профилактики нарушений обязательных требований, предупреждения и профилактики коррупционных проявлений. На следующем этапе должно быть осуществлено полное распределение объектов контроля по категориям риска (классам опасности) при осуществлении плановых проверок, а также полная идентификация рисков при осуществлении внеплановых проверок. Данная работа должна проводиться с учетом имеющихся стандартов и рекомендаций ОЭСР. Это необходимо для создания комплексной системы учета и мониторинга случаев причинения вреда, определения критериев распределения объектов по категориям риска, профилей риска и использования динамической модели управления рисками. Распределение объектов контроля по категориям рисков будет также использовано в "Личном кабинете" подконтрольного субъекта и войдет в единую информационную систему контрольно-надзорной деятельности. В результате внедрения риск-ориентированного подхода проведение всех контрольно-надзорных мероприятий будет осуществляться на основе применении риск-ориентированного подхода (на основании плана проверок), уже начиная с 2018 года. Начиная с 2019-2020 годов, Стандарт зрелости начинает постепенно внедряться в отношении всех видов контроля (надзора), осуществляемых всеми контрольно-надзорными органами. По итогам реализации проекта в целом заработает система "умного" государственного регулирования, позволяющая на основе мониторинга и анализа результатов применения риск-ориентированного подхода: - формировать и корректировать показатели и мероприятия документов стратегического планирования, - осуществлять выбор форм государственного регулирования, - вносить изменения в нормативные правовые акты, устанавливающие обязательные требования, с целью их изменения или отмены, - принимать управленческие решения с учетом лучших международных практик (в том числе подходов "evidence-based policy").

______________________________

*(1) Риск-ориентированный подход внедряется в отношении видов контроля (надзора) согласно утвержденному Проектным комитетом перечню. Показатели доли видов контроля (надзора) рассчитываются от количества видов контроля (надзора) в соответствии с указанным перечнем (показатель, выраженный в процентном отношении от количества видов контроля (надзора), округляется до целого числа согласно правилам округления).

*(2) Оценка соответствия требованиям разрабатываемого Минэкономразвития России Стандарта зрелости ведомственных систем управления рисками для пилотных ФОИВов (МЧС России, Роспотребнадзор, ФМБА, Роскомнадзор) не проводилась.

*(3) В целях проверки корректности распределения подконтрольных объектов по категориям риска (классам опасности).

*(4) Здесь и далее виды контроля (надзора), осуществляемые федеральными органами исполнительной власти - участниками проекта.

*(5) Здесь и далее все контрольно-надзорные органы включают как федеральные органы исполнительной власти - участники проекта, так и иные органы, наделенные полномочиями по осуществлению федерального государственного контроля (надзора).

*(6) Требования к системе описаны в модели функционирования результатов проектов.

3. Этапы и контрольные точки

N п/п	Наименование	Тип (завершение этапа/контрольная точка результата/контрольная точка показателя)	Срок
	Паспорт проекта утвержден		27 января 2017 г.
	Подготовлен сводный план проекта		17 февраля 2017 г.
Этап I (2017 год):
1.	Утверждена Базовая модель определения категории риска (класса опасности): реалистичная оценка вероятности причинения вреда, тяжесть последствий, основная доля ущерба приходится на объекты с высокими категориями риска	контрольная точка результата	31 марта 2017 г.
2.	Обеспечено применение риск-ориентированного подхода (приняты постановления Правительства Российской Федерации)	контрольная точка результата	31 мая 2017 г.
3.	По всем видам контроля (надзора) на основании Базовой модели определения категории риска (класса опасности) контрольно-надзорными органами: - сформированы исчерпывающие реестры подконтрольных объектов, с использованием ведомственных информационных систем, внедрена модель поддержания указанных реестров в актуальном состоянии, - установлены категории риска (классы опасности) и критерии отнесения к ним объектов, - подконтрольные объекты в полном объеме распределены по категориям риска (классам опасности), - информация публичная и доступна (достигнут 1-й уровень зрелости)	контрольная точка показателя	31 июля 2017 г.
4.	По 10% видов контроля (надзора) сформирована система сбора объективных данных, позволяющая вести учет причиненного вреда и характеристик поведения подконтрольных субъектов, определены индикаторы риска (для внеплановых проверок) и показатели для внедрения "динамической модели"	контрольная точка показателя	31 сентября 2017 г.
5.	Утвержден Стандарт зрелости ведомственных систем управления рисками, предусматривающий четыре уровня зрелости (далее - уровень зрелости)	контрольная точка результата	30 ноября 2017 г.
6.	Планы проверок на 2018 год сформированы на основании риск-ориентированного подхода	контрольная точка показателя	31 декабря 2017 г.
Этап II (2018 год):
7.	Аудит результатов реализации проекта за 2017 год	контрольная точка результата	28 февраля 2018 г.
8.	Доработан Стандарт зрелости ведомственных систем управления рисками	контрольная точка результата	30 июня 2018 г.
9.	По всем видам контроля (надзора) утверждены индикаторы рисков (для внеплановых проверок) и показатели для внедрения "динамической модели"	контрольная точка результата	30 июня 2018 г.
10.	По 75% видам контроля (надзора): - сформирована система сбора объективных данных, позволяющая вести учет причиненного вреда в автоматическом режиме, - внедрена модель актуализации индикаторов риска и показателей для "динамической модели" в зависимости от изменений профилей риска (достигнут 2-й уровень зрелости)	контрольная точка результата	31 июля 2018 г.
11.	По 10% видов контроля (надзора) на регулярной основе переоцениваются риски в зависимости от фактического распределения ущерба по категориям риска (классам опасности), в том числе с использованием массивов больших данных (Big Data), с учетом рекомендаций ОЭСР (достигнут 3-й уровень зрелости)	контрольная точка результата	30 ноября 2018 г.
12.	По 5% видов контроля (надзора) внедрены межведомственные карты рисков, проводятся международные сопоставления эффективности систем управления рисками (достигнут 4-й уровень зрелости)	контрольная точка показателя	30 ноября 2018 г.
13.	Плановые проверки на 2019 год в отношении всех видов контроля (надзора) основаны на применении риск-ориентированного подхода (на основании плана проверок)	контрольная точка показателя	31 декабря 2018 г.
Этап III (2019-2025 годы):
14.	По 75% видов контроля (надзора) достигнут 3-й уровень зрелости	контрольная точка показателя	31 июля 2019 г.
15.	По всем видам контроля (надзора) достигнут 2-й уровень зрелости	контрольная точка результата	31 октября 2019 г.
16.	По 10% видов контроля (надзора) достигнут 4-й уровень зрелости	контрольная точка показателя	30 ноября 2019 г.
17.	По всем видам контроля (надзора) достигнут 3-й уровень зрелости	контрольная точка показателя	30 ноября 2020 г.
18.	По 75% видов контроля (надзора) достигнут 4-й уровень зрелости	контрольная точка показателя	30 ноября 2020 г.
19.	В отношении всех видов контроля (надзора) всех контрольно-надзорных органов достигнут 1-й уровень зрелости	контрольная точка результата	30 ноября 2020 г.
20.	В отношении 50% видов контроля (надзора) всех контрольно-надзорных органов достигнут 2-й уровень зрелости	контрольная точка результата	30 ноября 2021 г.
21.	В отношении всех видов контроля (надзора) всех контрольно-надзорных органов достигнут 2-й уровень зрелости	контрольная точка результата	30 ноября 2022 г.
22.	В отношении 50% видов контроля (надзора) всех контрольно-надзорных органов достигнут 3-й уровень зрелости	контрольная точка результата	30 ноября 2023 г.
23.	В отношении всех видов контроля (надзора) всех контрольно-надзорных органов достигнут 3-й уровень зрелости	контрольная точка результата	30 ноября 2024 г.
24.	В отношении всех видов контроля (надзора) достигнут 4-й уровень зрелости, в отношении 50% видов контроля (надзора) всех контрольно-надзорных органов достигнут 4-й уровень зрелости.	контрольная точка результата	30 сентября 2025 г.
25.	Работает система "умного" государственного регулирования, позволяющая на основе мониторинга и анализа результатов применения риск-ориентированного подхода формировать и корректировать показатели и мероприятия документов стратегического планирования, осуществлять выбор форм государственного регулирования, устанавливать обязательные требования, принимать управленческие решения	контрольная точка результата	30 сентября 2025 г.
26.	Завершение проекта		31 декабря 2025 г.

4. Бюджет приоритетного проекта

Источники финансирования		Год реализации				Всего
		2017	2018	2019	2020
Бюджетные источники, млн руб.	Федеральные	45	20	20	-*	85
	Субъектов Российской Федерации	-	-	-	-	-
	Местные	-	-	-	-	-
Внебюджетные источники, млн руб.		-	-	-	-	-
Итого		45	20	20	-	85

______________________________

* Будет дополнительно уточнено по результатам реализации проекта в 2017-2019 годах.

** Указывается год достижения показателей проекта.

5. Ключевые риски и возможности

N п/п	Наименование риска/возможности	Мероприятия по предупреждению риска/реализации возможности
1.	Недостоверная статистика (сознательное искажение результатов либо в силу ошибок при сборе данных, ведении учета)	Разработка мер, направленных на обеспечение достоверной статистики (независимый сбор данных, возможность их перепроверки, ориентация органов власти на демонстрацию реальной статистики и т.д.)
2.	Неполнота учета подконтрольных субъектов в силу сознательного уклонения ими от получения соответствующего статуса и, как следствие, невозможность внедрить систему управления рисками в отношении всех подконтрольных субъектов	Дополнительные меры, направленные на построение взаимодействия с правоохранительными органами.
3.	Отсутствие достаточного уровня научной базы и экспертизы для правильного анализа риска и, как следствие, неверная идентификация рисков	Разработка системы мер, направленных на дополнительное вовлечение представителей научных и экспертных организаций в анализ риска
4.	Высокая стоимость продвинутой (зрелой) системы управления рисками и, как следствие, невозможность в полном объеме реализовать информатизацию всех мероприятий в рамках системы управления рисками	Определение приоритетов при построении систем управления рисками (в том числе в части приоритизации охраняемых ценностей), выделение дополнительного финансирования федеральным органам исполнительной власти
5.	Недостатки координации и межведомственного взаимодействия, ведущие к "перетеканию" рисков в другие сферы общественных отношений (таким образом, не достигаются цели минимизации вреда охраняемым ценностям)	Создание межведомственного координационного органа с соответствующим статусом и полномочиями

6. Описание приоритетного проекта

Связь с государственными программами Российской Федерации	Государственная программа "Экономическое развитие и инновационная экономика", утвержденная постановлением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2014 г. N 316 Государственная программа "Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности", утвержденная постановлением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2014 г. N 328
Взаимосвязь с другими проектами и программами	Взаимосвязан с другими проектами данной программы, прежде всего: 1) Внедрение системы комплексной профилактики нарушений обязательных требований (в частности, по вопросу расширения числа лиц, характеризующихся устойчивым правомерным поведением, попадающих в низкую категорию риска); 2) Внедрение системы оценки результативности и эффективности контрольно-надзорной деятельности (в частности, по вопросу построения правильной мотивации персонала); 3) Систематизация, сокращение количества и актуализация обязательных требований (в частности, по вопросу разработки и принятия проверочных листов); 4) Внедрение эффективных механизмов кадровой политики в деятельности контрольно-надзорных органов (в частности, по вопросу обучения персонала); 5) Автоматизация контрольно-надзорной деятельности (в частности, по вопросу автоматизации системы управления рисками); 6) Повышение качества реализации контрольно-надзорных полномочий на региональном и муниципальном уровнях (в частности, по вопросу координации деятельности органов власти, в том числе в целях избегания "перетекания" рисков в иные сферы, в том числе подведомственные органам иных уровней публичной власти); 7) Автоматизация контрольно-надзорной деятельности (в частности, по вопросу исключения сугубо индивидуального подхода к разъяснению обязательных требований, обусловленного возможным коррупционным поведением).
Формальные основания для инициации	Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2018 года План мероприятий ("дорожная карта") по совершенствованию контрольно-надзорной деятельности в Российской Федерации на 2016-2017 годы (распоряжение Правительства Российской Федерации от 1 апреля 2016 г. N 559-р) Протокол заседания президиума Совета при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и приоритетным проектам от 19 октября 2016 г. N 8
Дополнительная информация	Расширение применения риск-ориентированного подхода с учетом положений Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" будет происходить в отношении всех видов контроля (надзора), в том числе осуществляемых органами контроля (надзора), не участвующими в проекте. Созданные в рамках проекта методические документы и выработанные подходы могут быть использованы иными органами контроля (надзора).