Акты органов государственной власти и их подзаконный характер (М.В. Пресняков, журнал "Гражданин и право", N 8, август 2017 г.)

Акты органов государственной власти и их подзаконный характер

М.В. Пресняков,

профессор кафедры служебного и трудового права

Поволжского института управления

им. П.А. Столыпина (г. Саратов),

доктор юридических наук

Журнал "Гражданин и право", N 8, август 2017 г.

После федеральных законов в системе источников конституционного права, ранжированной по юридической силе, можно выделить группу подзаконных актов, которые включают в себя акты палат Федерального Собрания РФ, указы и иные нормативные акты Президента РФ, акты Правительства РФ, а также нормативно-правовые акты федеральных органов исполнительной власти. Особенностью данного вида источников является их условно несамостоятельный, производный от федерального закона характер, поскольку, как правило, они принимаются (или должны приниматься) на основании и во исполнение закона. Так, согласно ст. 115 Конституции РФ, на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ Правительство РФ издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение. Характерно, что в отношении указов Президента РФ и актов палат Федерального Собрания РФ закон такого условия не устанавливает, что, как мы покажем ниже, на практике уже вызывало определенные проблемы и даже потребовало вмешательства Конституционного Суда РФ.

Подзаконные нормативно-правовые акты также образуют определенную упорядоченную по юридической силе структуру. Например, согласно ст. 90 (ч. 3) Конституции РФ, указы и распоряжения Президента РФ не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам. Конституция РФ не закрепляет взаимную "соподчиненность" актов Президента РФ и актов палат Федерального Собрания РФ, поскольку по смыслу Основного закона эти документы должны приниматься в соответствии с компетенцией конкретного органа и не должны "пересекаться" по предмету правового регулирования. Так, согласно ст. 102 Конституции РФ, Совет Федерации принимает постановления по вопросам, отнесенным к его ведению Конституцией РФ. Аналогичная норма закрепляется в ст. 103 в отношении актов Государственной Думы РФ.

Понятие и общая характеристика акта органа государственной власти

В юридической литературе акты различных органов государственной власти чаще характеризуются через обобщенный термин "подзаконные акты". Мы также будем широко использовать данную терминологию, во-первых, в стилистических целях, чтобы не перегружать текст одним и тем же наименованием данных источников права; во-вторых, потому, что термин "подзаконные акты" позволяет под одним понятием объединить весьма разнородные источники права. Однако в строго научном плане есть необходимость разграничить понятия "акты органов государственной власти" и "подзаконные акты".

Последнее по сути обозначает не наименование источника права, а его атрибутивную характеристику как акта, расположенного в иерархии источников права "под законом". "Подзаконный нормативно-правовой акт в иерархии НПА правовых актов находится "под законами", т.е. обладают меньшей юридической силой, что обусловлено тем, что подзаконные правовые акты принимаются на основании законов и являются своего рода актами, которые конкретизируют и расширяют нормы, закрепленные в законах"*(1). С этой точки зрения подзаконный правовой акт представляет собой нормативный акт, издаваемый в соответствии с законом, "на основе закона, для конкретизации законодательных предписаний и их трактовки или установления первичных норм"*(2).

Сущностная же характеристика указанных источников права выражается в том, что они принимаются конкретными органами государственной власти и от имени этих органов. Главным отличием закона от любых других нормативно-правовых актов является то, что он принимается не от имени органа государственной власти или должностного лица, а от имени политико-территориального образования (Российской Федерации или ее субъектов). Данная же подсистема нормативно-правовых актов носит исключительно "ведомственный" характер, т.е. формируется в порядке реализации органами государственной власти своих правотворческих полномочий, граница которых очерчена законом.

Поэтому и юридическая сила таких актов, их место в системе источников права "производны" от системы органов государственной власти, наделенных соответствующими правотворческими полномочиями. С этим тезисом, однако, соглашаются не все. Так, например, О.А. Зиборо пишет: "Иерархия нормативных правовых актов Российской Федерации построена зачастую не столько на иерархии органов, их издающих, сколько на нормативно закрепленном положении актов определенного органа по отношению к закону. В самом деле, в Конституции РФ не закреплено, к примеру, что Правительство подчинено Федеральному Собранию или Президенту РФ. Наоборот, в ст. 10 Конституции РФ установлена самостоятельность исполнительной власти, которую возглавляет Правительство. Тем не менее акты Правительства подчинены федеральным законам и нормативным указам Президента РФ"*(3). Пример, приведенный Олегом Алентиноичем, как представляется, не подтверждает в полной мере его тезис о том, что место подзаконного нормативно-правового акта в иерархии источников права "задается" прямым указанием закона, а не постулируется положением органа государственной власти. Исходя из ряда полномочий Президента РФ в отношении Правительства РФ (в части его формирования, возможности роспуска и т.д.), можно сделать вывод, что по факту Правительство пусть и неявно, но подчинено Президенту.

Кроме того, эта взаимосвязь системы подзаконных актов с иерархией государственных органов, их принимающих, становится очевидной при обращении к тем органам государственной власти, которые действительно не обнаруживают прямого подчинения вышестоящему органу или должностному лицу. Правовые акты таких органов власти зачастую оказываются внесистемными по отношению к иным нормативно-правовым актам. Например, в юридической литературе неоднократно отмечалась специфика актов Центральной избирательной комиссии или актов Центрального банка России, которые не включены в систему органов исполнительной власти. Соответственно нормативно-правовые акты данных органов не получают своего места в системе актов органов исполнительной власти, и вопрос об их юридической силе оказывается весьма неоднозначным. Например, должны ли данные правовые акты соответствовать постановлениям Правительства РФ, имеющим нормативный характер?

Таким образом, как представляется, юридическая сила правовых актов органов государственной власти, как и их место в системе источников права, производна не столько от положений закона (хотя и этот момент нельзя обойти вниманием, учитывая их характеристику именно как "подзаконных" актов), сколько от положения государственно-властного субъекта, который их принимает, в системе органов государственной власти.

Подзаконный характер правовых актов органов государственной власти

В юридической литературе приводится немало определений подзаконного акта как родового понятия, объединяющего различные нормативно-правовые акты органов государственной власти.

Так, например, А.В. Злобин предлагает понимать подзаконный нормативный правовой акт как "вид нормативного правового акта, обладающий особой, специфической юридической силой, производной от силы закона, принимаемый (или издаваемый) субъектом подзаконного регулирования в рамках своей компетенции, направленный на конкретизацию, детализацию и развитие закона или содержащий первичные нормативные предписания, впервые устанавливаемые им самостоятельно"*(4).

Очевидно, что существенными в данном определении являются следующие признаки подзаконного нормативно-правового акта:

- производная от положений закона юридическая сила;

- "компетентностная" характеристика как акта определенного органа государственной власти;

- конкретизирующий по отношению к закону характер правовых предписаний;

- способность осуществлять первичное правовое регулирование.

С.Н. Волкова, отмечая разнообразие научных позиций относительно признаков подзаконных актов, тем не менее выделяет признаки, которые "не оспариваются". По ее мнению, к таким "бесспорным" признакам относится "то, что, во-первых, подзаконные акты являются нормативными правовыми актами; во-вторых, они всегда принимаются в соответствии с законом; в-третьих, имеют подзаконный характер, т.е. подзаконные нормативные акты могут только развивать и детализировать закон и не должны ему противоречить"*(5).Остановимся на данной характеристике актов органов государственной власти именно как подзаконных нормативно-правовых актах более подробно.

Подзаконный характер актов органов государственной власти в нормативном плане может выражаться через различные законодательные формулировки: "в соответствии с законом", "на основании закона", "на основе закона", "на основании и во исполнении закона" и др. Все эти формулы не являются синонимичными, а выражают различные аспекты или варианты соотношения подзаконного акта и закона. Как отмечает в своей кандидатской диссертации С.А. Иванов, "нормативное соотношение закона и подзаконного нормативного правового акта может быть закреплено с помощью различных формулировок, таких как "на основании и во исполнение закона", "не должны противоречить закону", "должны соответствовать закону" и др. Каждая из них направлена на установление специфических вариантов соотношения подзаконных нормативных правовых актов с законом, однако, исходя из общего смысла всех этих формулировок, нормы подзаконных нормативных правовых актов должны быть последовательно согласованы с нормами законов, не должны содержать каких-либо расхождений с нормами актов вышестоящей юридической силы"*(6).

С.А. Иванов на основании отмеченных выше законодательных формул, выражающих различную степень "подзаконности" актов органов государственной власти выделяет три типа соотношений закона и подзаконного акта.

Наиболее жестко подзаконный характер актов государственной власти передает формула "на основании и во исполнение закона". Как отмечается в специальной литературе, "соотношение закона и определенного вида подзаконного нормативного правового акта в данном случае показывает не только подчиненное положение актов, издающихся в соответствии с данной формулировкой, по отношению к закону, но и определяет, что основанием издания подзаконного нормативного правового акта является закон"*(7). Заметим, что С.А. Иванов называет такую законодательную формулу "классической" и закрепляющей оптимальное нормативное соотношение подзаконного акта с законом.

Еще более категорично на этот счет высказывается С.Н. Волкова, которая утверждает, что "подзаконные акты всегда принимаются в соответствии с законом, на основании и во исполнение закона. Юридическая формула "на основании и во исполнение закона" означает подчиненность подзаконного акта закону, а также то, что основанием принятия (издания) подзаконного нормативного акта является именно закон"*(8). По ее мнению, любая трактовка данной законодательной формулы предполагает, что "закон уже существует, т.е. данный признак характеризует хронологическую сторону вопроса издания подзаконного акта, временную последовательность издания актов разнообразной юридической силы". Исключение автор делает только для указов президента, которые, как известно, с санкции Конституционного Суда могут приниматься в порядке опережающего нормотворчества и при отсутствии закона. В другой работе С.Н. Волкова прямо пишет, что "поскольку данная категория указов Президента принимается не на основании и не во исполнение закона, и, значит, отсутствует главный признак - "подзаконность" акта, следовательно, термин "подзаконный нормативный правовой акт" в этой ситуации неприемлем. Можно сказать, что данный акт принадлежит не к подзаконным актам, а к нормативным правовым актам, принятым в отсутствие закона"*(9).

Последнее утверждение представляется достаточно спорным. Во-первых, подзаконный акт никогда целиком не "вытекает" из положений закона, в том смысле, что между положениями закона и конкретизирующими их нормами подзаконного акта всегда существует своего рода "дискреционный зазор". Во-вторых, следует учитывать, что различные органы государственной власти наделены сферой собственной компетенции, в рамках которое они не только конкретизируют положения закона (вторичное нормотворчество), но и создают первичные нормы.

Более правильно рассматривать указанные варианты соотношения закона и подзаконного акта с позиции плюралистического характера их отношений. В ряде случаев целесообразно использовать жесткий вариант "привязки" подзаконного акта к закону, когда речь идет о "делегированном" нормотворчестве, параметры которого прямо сформулированы и заданы законодательными положениями.

В сфере же собственных полномочий органа государственной власти в отношении подзаконных актов данного органа более правильно использовать формулировку "не должны противоречить закону" или "должны соответствовать закону". С.А. Иванов проводит различие между этими двумя формулами как различными вариантами соотношения закона и подзаконного акта. Формулу "не должны противоречить закону" он рассматривает как указание на подчиненный, "подзаконный" характер таких нормативно-правовых актов в том смысле, что они не могут содержать правовых предписаний, расходящихся с положениями закона. Указание, что подзаконный акт должен соответствовать закону, С.А. Иванов рассматривает в качестве условия, что подзаконный нормативный правовой акт может быть издан лишь после введения в действие соответствующего закона.

Это представляется избыточным. Так, например, Конституционный Суд использует понятия "соответствует Конституции" и "не противоречит Конституции" как синонимичные. Кроме того, понятие "соответствие закону" не означает, что подзаконный нормативно-правовой акт должен соответствовать конкретному закону, а предполагает общее требование "непротиворечия" действующему законодательству.

Первичное и вторичное правовое регулирование

Таким образом, представляется правильным выделять два типа связи закона и подзаконного акта, в которых выражается основные модели подзаконного нормотворчества: а) конкретизация положений закона (чаще по его прямому указанию) и б) нормотворчество в пределах собственной компетенции, которое осуществляется "в рамках закона". В рамках первой модели создаются преимущественно "вторичные" правовые нормы, основанные на законодательных правоположениях. При реализации собственной правотворческой компетенции орган государственной власти может создавать "первичные" нормы при условии их "непротиворечия" или соответствия закону. "Первичные, или исходные, нормы устанавливают общие начала правового регулирования, его главные отправные основы, правила, первоначально регламентирующие определенные отношения, не обращаясь непосредственно к каким-либо иным правилам... Вторичные нормы являются производными от первичных, поскольку они развивают и конкретизируют первичные нормы"*(10).

На сегодняшний день многие ученые высказываются в пользу признания не только вторичного, но и первичного характера правовых норм, содержащихся в подзаконных правовых актах. Например, А.В. Злобин пишет: "Преимущественно в настоящее время подзаконные нормативные акты содержат вторичные нормы права. Однако нередко они могут (а иногда это просто необходимо) содержать первичные правовые нормы"*(11). При этом под первичными нормативно-правовыми предписаниями он понимает те нормы, которые впервые устанавливают режим правового регулирования в определенной сфере общественных отношений. Вторичные же нормы производны от первичных и призваны конкретизировать и детализировать первичные правовые установления.

С.Н. Волкова на этой основе предлагает разграничивать собственно "подзаконные" акты, которые принимаются на основании и во исполнение закона и содержат вторичные нормы права, и особую категорию актов органов государственной власти - регламентарные акты. Понятие регламентарного акта она вводит по аналогии с французской правовой системой, в рамках которой существует "обособленная группа нормативных правовых актов, которая характеризуется тем, что принимается в виде и форме подзаконных актов, но при отсутствии законодательной базы"*(12). В Российской Федерации к актам подобного рода С.Н. Волкова относит постановления палат Федерального Собрания, некоторые указы Президента, акты субъектов с особым статусом (например, акты Генеральной Прокуратуры, Банка России, Центральной избирательной комиссии). Данные акты хотя и принимаются в форме подзаконного акта, однако содержат первичные нормы. При этом особенностью регламентарных актов, по наблюдению автора, является то, что они являются равноправными по юридической силе, "поскольку принимаются они по разнородным вопросам и один государственный орган не имеет права вмешиваться в правотворческую сферу деятельности другого. Например, Генеральная прокуратура РФ не может принимать нормативные правовые акты по вопросам, отнесенным к компетенции Федерального Собрания РФ, и наоборот"*(13).

Понятие регламентарного акта представляется несколько избыточным, поскольку его введение в научный оборот фактически обусловлено убеждением автора, что подзаконный акт всегда принимается на основании и во исполнение закона. Те же акты, которые не вписываются в эту жесткую формулировку, относятся к категории "регламентарных". Между тем, как отмечает А.В. Мадьярова, грань между первичным и вторичным правовым регулированием весьма условна. "Одна и та же норма является первичной по отношению к вытекающим из нее правилам и вторичной по отношению к более общему предписанию. В конечном счете вторичны все отраслевые предписания, так как их положения, даже самые принципиальные, восходят к нормам Основного закона страны, источников международного права*(14). В этой "взаимосвязанности" правовых норм выражается качество принципиальной интертекстуальности писаного права как юридического текста.

Интертекстуальный характер писаных источников права

Право или, по крайней мере, его внешнее, объективированное выражение представляет собой определенный текст. Текст - на сегодняшний день единственная форма объективации правовых норм.

Если под данным углом зрения взглянуть на писаное позитивное право как на своего рода знаковую систему, можно сказать, что ей присущи определенные закономерности существования и развития глобальных текстовых и языковых структур, которые в значительной степени могут определять и само содержание правовых установлений. В частности, с позиции подобного анализа нам представляются важными выводы современной лингвистики о существовании феноменов интертекста и метатекста.

Это относительно новые для науки категории. Понятие интертекста было введено в 1967 г. теоретиком постструктурализма Юлией Кристевой и опирается на концепцию "полифонического романа" или "диалога текстов" М.М. Бахтина. Интертекстуальность обозначает общее свойство текстов, которое выражается в наличии между ними связей, благодаря которым тексты могут многими способами явно или неявно ссылаться друг на друга. "Каждый текст является интертекстом; другие тексты присутствуют в нем на разных уровнях в более или менее узнаваемых формах: тексты предшествующей культуры и тексты окружающей культуры. Каждый текст представляет собой новую ткань, сотканную из старых цитат"*(15).

Другими словами, интертекстуальность - это неотъемлемое качество любого текста, включая правовые или юридические тексты. Действительно, все юридические документы обнаруживают массу формализованных и неформализованных ссылок друг на друга. Классическим примером формализованной отсылки к другому юридическому тексту являются бланкетные нормы. Например, ст. 143 УК РФ, предусматривающая ответственность за нарушение требований охраны труда, не может применяться без обращения к иным юридическим документам, закрепляющим указанные требования. Неформализованные взаимные ссылки могут касаться семантического значения различных правовых терминов: например, привлечение к уголовной ответственности за искажение сведений государственного кадастра недвижимости, как минимум, требует разъяснения, что такое кадастр недвижимости и как он формируется.

Важный аспект интертекстуальности связан с необходимостью взаимной легитимации текстов. Так, например, обилие цитат в научных текстах выполняет функцию научного обоснования авторской точки зрения. Юридические тексты в этом отношении обладают несомненной спецификой: в отличие от художественного или даже научного произведения они лишены плюральности. Предполагается, что каждый юридический текст занимает четкое, только ему отведенное место в юридической иерархии либо в зависимости от своей юридической силы, либо по предметному критерию (общие и специальные нормы).

При этом одни тексты предписывают определенное правовое регулирование путем отсылки к другому тексту ("...устанавливается актом Правительства Российской Федерации"). Другие - обосновывают свое собственное существование путем ссылки на текст более высокого уровня ("В соответствии с федеральным законом..."). При этом юридическое семантическое поле производного интертекста не должно выходить за рамки, отведенные ему претекстом.

Таким образом, акт более высокого уровня образует контекстуальное пространство смыслов для производного юридического текста. Это в полной мере относится и к актам применения права или вторичным юридическим текстам (А.В. Поляков), которые выстраиваются в семантическом поле первичных, нормативно-правовых текстов. Здесь буквально бросается в глаза жесткий, линейный характер интертекстуальных связей, нехарактерный для художественного или научного текста. Безусловно, и здесь возможны определенные смысловые флуктуации, которые обусловлены правоприменительной практикой, тем или иным толкованием юридического текста, однако в конечном счете они либо получают нормативное разрешение, либо форматируются правоприменительной практикой.

Интерпретативный характер подзаконных актов

Вместе с тем нельзя не отметить, что первичные нормы как юридические предписания для формирования вторичных норм обладают различной степенью правовой определенности, а вторичные - соответственно разной степенью интерпретативности исходного юридического текста. Причем "разброс" указанных параметров зачастую настолько широк, что качества "первичности" и "вторичности" правовых норм стираются, становятся неразличимыми.

Кроме того, формула "на основании и во исполнение закона" может указывать не на конкретизацию какого-либо конкретного предписания в смысле детализации материальной нормы права, а на определенное полномочие по разработке особого перечня или порядка и т.п. В этом случае мы имеем дело с определенным видом "статутной" нормы, которая закрепляет нормотворческое полномочие органа государственной власти. Последний при реализации данного полномочия вполне свободен в создании в том числе первичных норм.

Например, "на основании и во исполнение" закона Правительством Российской Федерации должны быть разработаны перечни производств, работ и должностей с вредными и (или) опасными условиями труда, на которых ограничивается применение труда женщин. С одной стороны, есть конкретное указание закона на то, что именно и в каких целях должно быть урегулировано подзаконным актом Правительства РФ. А с другой - содержательный аспект такого регулирования совершенно не определен, и вопрос о том, какие именно виды работ будут "противопоказаны" женщинам, целиком относится к усмотрению Правительства РФ. При таком варианте соотношения закона и подзаконного акта грань между первичным и вторичным правовым регулированием в содержательном аспекте правовой нормы определить практически невозможно.

Иными словами, подзаконный характер нормотворчества органов государственной власти как в форме "делегированного правотворчества", так и при реализации собственной компетенции никогда не выражается в виде создания исключительно "вторичных" правовых предписаний. "Подзаконность" данных источников права имеет смысл рассматривать лишь как общее требование "непротиворечия" или "соответствия" закону.

Виды и формы актов органов государственной власти

Поскольку, как говорилось выше, система подзаконных актов "производна" от системы органов государственной власти, наделенных правотворческой компетенцией, имеет смысл классифицировать данные акты в зависимости от принимающих их органов. При этом некоторые ученые определяют подзаконные акты как акты органов исполнительной власти. Безусловно, это не так, поскольку "если исходить из этой точки зрения, невозможно определить место актов иных органов государственной власти (например, палат Федерального Собрания), нормативных правовых актов субъектов с особым статусом (Генеральной прокуратуры, Следственного комитета, Центральной избирательной комиссии, Банка России) и актов, принимаемых населением на местных референдумах и сельских сходах, в системе нормативных правовых актов"*(16).

Все это верно, и в строго юридическом смысле недопустимо отождествление понятий "подзаконный акт" и "акт органов исполнительной власти", поскольку последние представляют собой лишь один из видов актов органов государственной власти. Вместе с тем нельзя не отметить сущностную специфику данных видов источников права, которая заключается в том, что они носят выраженный "правоприменительный" характер (может быть, исключая лишь указы Президента, принимаемые в порядке "опережающего нормотворчества"). Нормотворчество органов государственной власти в этом смысле представляет собой применение права как особую форму его реализации. Не случайно одни и те же государственные органы издают принципиально отличные юридические акты: нормативно-правовые, которые содержат общеобязательные нормы права и индивидуальные правоприменительные акты.

В.А. Толстик выделяет несколько уровней иерархии подзаконных нормативно-правовых актов*(17). Прежде всего, это правовые акты Президента РФ, нормативные постановления Государственной Думы РФ, нормативные акты Центрального банка, инструкции Центральной избирательной комиссии. Ступенькой ниже находятся постановления Правительства РФ, поскольку по прямому указанию Конституции РФ они не только "подзаконны", но и "подуказны", т.е. должны соответствовать указам Президента РФ. Третий уровень данной иерархии представлен нормативными правовыми актами федеральных органов государственной власти, которые принимаются совместно и по согласованию. Далее, выделяются акты федеральных органов исполнительной власти, принятые в рамках надведомственных полномочий. Наконец, пятый уровень данной классификации занимают все иные акты органов исполнительной власти.

Очевидно, что, составляя данную таксономию, автор намеревался положить в ее основу прежде всего юридическую силу данных правовых актов, поскольку только с этой позиции можно выделить различные "уровни" подзаконных нормативно-правовых актов. Однако несколько непонятным представляется размещение на различных уровнях иерархии нормативных актов органов государственной власти совместных актов органов исполнительной власти, актов, принимаемых в рамках надведомственных полномочий, и иных актов органов исполнительной власти. Представляется, что разграничить данные источники права по юридической силе нельзя, поскольку в этом смысле они являются равноправными.

Помимо видов юридических актов органов государственной власти, которые фактически производны от системы самих властных органов, можно говорить о юридической форме таких актов. Нужно сказать, что в настоящий момент подзаконные акты издаются в различных и плохо увязанных между собой формах: указ, постановление, распоряжение и т.п. Проблема здесь заключается не в различных наименованиях актов органов государственной власти, а в отсутствии четкой взаимосвязи между формой и содержанием правового акта. "Важной является проблема обеспечения единства формы и содержания, которая состоит в необходимости принятия унифицированных требований к наименованию акта, с одной стороны, и к предмету правового регулирования - с другой. Решению этих вопросов должны способствовать единообразие и законность форм, запрет на множественность наименований одного и того же акта, единство процедурной и предметной сторон"*(18).

Так, например, Д.А. Тороков к дефектам формы актов органов государственной власти относит использование "запрещенных" законодательством форм нормативно-правовых актов наставлений, указаний, писем или телеграмм. Кроме того, "официальные наименования содержат неприемлемые и неправильные категории и термины, к примеру ... циркулярное письмо "О разъяснениях по применению правил пользования системами коммунального водоснабжения и канализации в Российской Федерации"*(19). В этой связи необходимо согласиться с теми авторами, которые полагают необходимым "проведение четкой классификации возможных нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти по их допускаемым формам (постановления, правила, инструкции, положения, приказы, распоряжения) с определением случаев и критериев их использования"*(20).

"Внесистемные" органы государственной власти

В тексте Конституции РФ, а также в реальной практике государственного строительства предусматривается формирование властных органов, ведомственная принадлежность которых не может быть однозначно определена в рамках предусмотренной Конституцией трехчастной системы государственной власти. К таким органам, например, относятся Центральная избирательная комиссия, Уполномоченный по правам человека, Счетная палата, Банк России и др.

Порядок формирования, подотчетность данных органов, круг их полномочий не позволяют отнести их к системе органов исполнительной власти, т.е. определить как федеральные органы исполнительной власти. С другой стороны, эти государственные органы, очевидно, также не могут относиться ни к законодательной, ни к судебной власти. Между тем, согласно ст. 10 Конституции Российской Федерации, государственная власть в России осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Каких-либо иных "ветвей и ответвлений" государственной власти Основной закон не предусматривает, хотя в доктрине трехчастное деление государственной власти зачастую рассматривают как некий анахронизм времен Локка и Монтескьё.

Выдающийся ученый-конституционалист В.Е. Чиркин отмечает, что традиционная триада ветвей власти была сформулирована в совершенно ином государстве и обществе, которое, во-первых, существовало более трехсот лет назад, а во-вторых, по своей сути было унитарным. "В связи с этим происходит пересмотр традиционной триады властей, впрочем, ее создатели и не говорили, что это единственно возможная схема (кстати, Локк и Монтескьё называли несколько неодинаковые ветви власти). Теперь появляются новые ветви государственной власти"*(21). В ряде "молодых" конституций, как отмечает Вениамин Евгеньевич, принцип разделения властей выражается в четырех-, пятичастной (и более) системе органов государственной власти. Так в некоторых конституциях государств Латинской Америки выделяется избирательная власть, а в Конституции Венесуэлы 1999 г. помимо избирательной выделяется еще и гражданская власть, возглавляемая Моральным комитетом. Сам В.Е. Чиркин склоняется к выделению в системе разделения властей особой ветви - контрольной власти, которая представлена, в частности, Конституционным Судом и прокуратурой как органами всестороннего контроля, а также некоторыми другими органами, которые реализуют контрольные полномочия в определенной сфере: Счетная палата, Центральный банк, Уполномоченный по правам человека и др.

Применительно к теме нашего обсуждения в связи с такой ситуацией возникает вопрос о подчиненности нормативно-правовых актов таких органов (разумеется, только тех из них, которые наделены нормотворческими полномочиями), а также об их месте в системе подзаконных актов российской правовой системы. Выше мы уже неоднократно говорили, что система источников конституционного права находится в прямой зависимости от системы органов, наделенных нормотворческой компетенцией. В связи с этим возникает системная проблема, связанная с наличием таких органов, которые прямо не отнесены ни к одной из названных Конституцией РФ трех ветвей власти.

Акты избирательных комиссий

Рассмотрим данную проблему на примере нормативно-правовых актов Центральной избирательной комиссии. Как отмечается в специальной литературе, особый статус Комиссии состоит в том, что этот орган, будучи федеральным государственным органом, неподконтролен и неподотчетен никакому другому органу государственной власти*(22), и вообще "система избирательных комиссий не входит ни в одну из ветвей государственной власти"*(23).

Если же говорить о системе избирательных комиссий в целом, то ситуация еще более усложняется. Так, в юридической литературе высказывается мнение, что Центральная избирательная комиссия РФ, избирательные комиссии субъектов Федерации, а также территориальные избирательные комиссии являются государственными органами. Избирательные комиссии муниципальных образований представляют собой муниципальные органы, осуществляющие свои полномочия на постоянной основе. А вот другие избирательные комиссии являются общественными формированиями, наделенными полномочиями по осуществлению государственных или местных (муниципальных) задач*(24). Г.З. Хафизова определяет избирательные комиссии как особую "разновидность специализированных коллегиальных государственно-общественных органов, не входящих в конституционное трехчленное разделение властей, а образующих самостоятельную подсистему в структуре органов публичной власти..."*(25).

Т.Т. Алиев и И.М. Аничкин, возражая против такого понимания правового статуса избирательных комиссий, отмечают, что понятие "общественный орган" чрезвычайно расплывчато и не имеет каких-либо законодательных дефиниций. "Конечно, говорить о том, что избирательные комиссии - это общественные органы, можно в том смысле, что они состоят из граждан, не являющихся государственными служащими, и не работают постоянно. Но некоторые государственные органы действительно могут не состоять из государственных служащих, а некоторые создаются на определенное время, до завершения решения каких-либо задач (например, временные правительственные комиссии)"*(26).

По всей видимости, с этим нужно согласиться: избирательные комиссии все-таки представляют собой орган государственной власти (хотя, по мнению некоторых ученых, здесь более подходит термин "государственный орган", мы не видим между ними кардинальных отличий), наделенный особым статусом. "Особый статус Центральной избирательной комиссии Российской Федерации состоит в том, что этот орган, будучи федеральным государственным органом, неподконтролен и неподотчетен никакому другому органу государственной власти, и, кроме того, система избирательных комиссий не входит ни в одну из ветвей государственной власти"*(27).

Особый статус избирательных комиссий, в частности, выражается в том, что, согласно ст. 20 Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"*(28), комиссии в пределах своей компетенции независимы от органов государственной власти и органов местного самоуправления. "Принимая во внимание, что в соответствии с тем же федеральным законом подзаконные акты всех других федеральных государственных органов выведены из правовой цепи нормативных актов, конкретизирующих и развивающих федеральные законы в сфере избирательных прав и права на участие в референдуме граждан России, в данном случае правовая цепь выстраивается от федеральных законов к инструкциям ЦИК и на этом замыкается"*(29).

Согласно Федеральному закону "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", Центральная избирательная комиссия РФ в пределах своей компетенции вправе издавать инструкции по вопросам единообразного применения настоящего Федерального закона, обязательные для исполнения. Некоторые авторы полагают, что указанные акты являются разновидностью правоприменительного акта, т.е. не могут иметь нормативный характер. "Акты, принимаемые ЦИК России, имеют различную правовую природу. Большая часть данных актов носит правоприменительный характер, поскольку избирательные комиссии - это в первую очередь правоприменительные органы. Их правоприменительная деятельность подчинена задаче наиболее полной реализации избирательных прав граждан. Среди правоприменительных актов ЦИК России следует выделить акты нормативного толкования (так называемые интерпретационные акты), которые не создают новых норм права. Их значение заключается в уточнении и разъяснении действующего права в целях его правильной и эффективной реализации*(30).

Тем не менее В.В. Красинский не отрицает полностью наличие нормативно-правовых актов избирательных комиссий, полагая, что "незначительную часть актов ЦИК РФ можно назвать нормативными правовыми актами". В качестве примера он приводит постановление ЦИК России от 23 июля 2003 г. N 19/137-4 (в ред. от 28 февраля 2007 г.) "О Положении об обеспечении безопасности информации в Государственной автоматизированной системе Российской Федерации "Выборы", Постановление ЦИК России от 5 октября 2011 г. N 41/353-6 "О Временном порядке голосования по почте при проведении выборов в органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, референдума субъекта Российской Федерации, местного референдума"*(31) и др.

Между тем необходимо отметить, что грань между "интепретационными актами" и нормативно-правовыми документами как источником права весьма тонка. В юридической литературе высказывается мнение, что инструкции ЦИК РФ имеют нормативно-правовой характер и относятся к источникам конституционного права. Так, С.А. Иванов отмечает: "Центральная избирательная комиссия достаточно широко использует предоставленные ей Федеральным законом правотворческие полномочия, принимая различные виды актов нормативного характера, в том числе инструкции. Поэтому данный орган является не столько "правоприменительным органом", сколько органом, сочетающим полномочия и правотворческого, и правоприменительного органа"*(32). О.Е. Артемова также считает, что "инструкции ЦИК России носят ярко выраженный нормативный характер, причем направленный на уяснение смысла федерального законодательства"*(33). Наконец, акты Центральной избирательной комиссии прямо относят к источникам конституционного права и в ряде учебников и учебных пособий*(34).

Однако какое место указанные нормативно-правовые акты занимают в системе источников права? В упомянутом выше Законе об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации содержится указание, что решения и иные акты комиссий, принятые в пределах их компетенции, обязательны для федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, государственных учреждений, органов местного самоуправления, кандидатов, избирательных объединений, общественных объединений, организаций, должностных лиц, избирателей и участников референдума.

Таким образом, с одной стороны, обязательность инструкций ЦИК для всех органов исполнительной власти (включая и Правительство РФ) свидетельствует, что по своей юридической силе они превосходят акты указанных органов. Однако, с другой стороны, речь идет только о тех нормативно-правовых актах, которые Центральная избирательная комиссия принимает в рамках своей компетенции. Компетенция же ЦИК предметно ограничена теми законодательными актами, по вопросам применения которых она вправе давать разъяснения. Аналогичные нормативные указания содержатся и в Федеральном законе от 22 февраля 2014 г. N 20-ФЗ "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации"*(35), Федеральном законе от 10 января 2003 г. N 19-ФЗ "О выборах Президента Российской Федерации"*(36) и др.

Как представляется, в силу своего особого статуса, а точнее, в результате того, что избирательные комиссии выведены за рамки традиционной системы организации власти в Российской Федерации, юридическая сила актов избирательных комиссий (в основном ЦИК) определяется на основе компетентностного принципа. В пределах своих полномочий указанные юридические документы в иерархии источников конституционного права следуют непосредственно "после закона".

Выше мы уже обращали внимание на необходимость разграничения понятий "акты органов государственной власти" и "подзаконные акты". Что касается указов Президента, постановлений Правительства РФ, актов федеральных органов исполнительной власти, то их место в системе источников права задается положением органа, принимающего указанные акты. Нормативные документы избирательных комиссий в этом смысле являются именно подзаконными, поскольку их статус определяется не положением соответствующего органа в структуре органов власти, а прямым указанием закона.

Акты Банка России

Аналогичным образом регламентирована и нормотворческая деятельность Центрального банка РФ (Банка России). Е.Н. Пастушенко отмечает, что Банк России является органом государственной власти особого рода, наделенным специальной компетенцией и не принадлежащим ни к одной из обозначенных Конституцией РФ ветвей власти. Согласно ст. 7 Федерального закона от 10 июля 2002 г. N 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)"*(37), Банк России по вопросам, отнесенным к его компетенции, издает нормативные акты, обязательные для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, всех юридических и физических лиц.

Согласно ст. 1 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)", статус, цели деятельности, функции и полномочия Центрального банка Российской Федерации (Банка России) определяются непосредственно Конституцией Российской Федерации и федеральными законами. При этом свои функции и полномочия Банк России осуществляет независимо от других федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Я, Элстер даже выдвигал идею, что правовое положение центральных банков по своей независимости можно приравнять к конституционным судам*(38).

Другими словами, Банк России, так же как и избирательные комиссии, обладает конституционно-правовым статусом и не входит ни в одну из трех систем власти.

В юридической литературе эта независимость Центрального банка РФ неоднократно была предметом научных дискуссий. Г.А. Тосунян и А.Ю. Викулин отмечали, что ЦБ РФ относится к федеральным органам государственной власти, он проводит свою деятельность независимо от судебной, исполнительной и законодательной власти и не входит в систему этих федеральных органов. В этой связи названные ученые предлагают выделять наряду с тремя традиционными ветвями власти четвертую - "денежную власть", которая представлена Центральным банком РФ*(39). По мнению С.А. Авакьяна, Банк России является органом государственной власти, представляющим "банковскую власть"*(40).

Характерно, что некоторые исследователи сравнивают правовой статус Центробанка с правовым положением Центральной избирательной комиссии, Счетной палаты и Прокуратуры Российской Федерации*(41). Это наводит на мысль вслед за В.Е. Чиркиным объединить данные органы в систему четвертой ветви власти - контрольной власти.

Как бы то ни было, с позиции цели данной работы важно, что правовые акты, издаваемые указанными органами, и в частности, Центральным банком России, не входят в систему актов федеральных органов исполнительной власти. А.В. Ланцова отмечает, что "издание Банком России нормативно-правовых и индивидуально-правовых актов, по существу, является законодательной реализацией конституционной функции Банка России по защите и обеспечению устойчивости рубля"*(42).

Согласно ст. 7 Закона о Центральном банке, нормативные акты Банка России издаются в форме указаний, положений и инструкций, которые являются обязательными для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, всех юридических и физических лиц. При этом правила подготовки нормативных актов Банка России устанавливаются Банком России самостоятельно. В настоящий момент действует приказ Банка России от 15 сентября 1997 г. N 02-395 "О Положении Банка России "О порядке подготовки и вступления в силу нормативных актов Банка России"*(43).

Прежде всего обратим внимание, что названное Положение утверждено приказом Центробанка, хотя Закон о Центральном банке РФ в качестве легальных форм его нормативно-правовых актов называет только указания, положения и инструкции. Названные выше правила также предусматривают эти три формы нормативно-правовых актов Банка России. При этом указания принимаются, если их содержанием является установление отдельных правил по вопросам, отнесенным к компетенции Центробанка, а кроме того, в виде указаний могут издаваться акты об отмене, изменении или дополнении нормативных актов Банка России.

Нормативные акты Банка России принимаются в форме положений, если их основным содержанием является установление системно связанных между собой правил по вопросам, отнесенным к компетенции Банка России.

Наконец, правовые акты Центробанка принимаются в виде инструкций, если их основным содержанием является определение порядка применения положений федеральных законов, иных нормативных правовых актов по вопросам компетенции Банка России (в том числе указаний и положений Банка России).

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Тороков Д.А. Юридическая техника и подзаконные правовые акты // Апробация. 2015. N 12 (39). С. 96.

*(2) Краснов Ю.К. Юридическая техника: Учебник. Ю.К. Краснов. М., 2014.

*(3) Зиборо О.А. Соотношение закона и подзаконного нормативного правового акта: Автореф. дисс. ... к.ю.н. М., 2001.

*(4) Злобин А.В. Подзаконные нормативные правовые акты как форма современного российского законодательства (вопросы теории): Автореф. дисс. ... к.ю.н. Саратов. 2013. С. 10.

*(5) Волкова С.Н. Проблемы определения понятия и видов подзаконных нормативных правовых актов в Российской Федерации // Проблемы современного российского законодательства / Иркутский юридический институт (филиал) Российской правовой академии Министерства юстиции РФ. Иркутск, 2012. С. 15.

*(6) Иванов С.А. Соотношение закона и подзаконного нормативного правового акта: Дисс. ... к.ю.н. М., 2001. 183 с.

*(7) Закриев Р.А., Струсь К.А. Нормативные основы соотношения закона и подзаконного нормативного правового акта // Образование и наука в современных условиях. 2015. N 3. С. 342.

*(8) Волкова С.Н. Проблемы определения признаков подзаконных нормативных правовых актов в Российской Федерации // Пролог. 2013. N 2 (2). С. 75.

*(9) Волкова С.Н. Регламентарные акты и их место в системе нормативных правовых актов // Сибирский юридический вестник. 2013. N 4. С. 12.

*(10) Сурилов А.В. Теория государства и права. Киев; Одесса, 1989. С. 351-352.

*(11) Злобин А.В. Указ. соч. С. 10.

*(12) Волкова С.Н. Регламентарные акты Франции как особый вид нормативных правовых актов // Проблемы современного российского законодательства / Иркутский юридический институт (филиал) ФГБОУ ВПО "Российская правовая академия министерства юстиции Российской Федерации". Иркутск, 2013. С. 27.

*(13) Волкова С.Н. Регламентарные акты Российской Федерации // Вопросы современной юриспруденции. 2014. N 40. С. 51-56.

*(14) Мадьярова А.В. Разъяснения Верховного Суда Российской Федерации в механизме уголовно-правового регулирования. СПб, 2002.

*(15) Барт Р. Избранные работы: Семиотика. Поэтика / Пер. с англ. М., 1989.

*(16) Волкова С.Н. Проблемы определения понятия и видов подзаконных нормативных правовых актов в Российской Федерации // Проблемы современного российского законодательства / Иркутский юридический институт (филиал) Российской правовой академии Министерства юстиции РФ. Иркутск, 2012. С. 15.

*(17) См.: Толстик В.А. Иерархия источников российского права. Н. Новгород, 2002. С. 161.

*(18) Бошно С.В. Понятийные и технико-юридические проблемы подзаконных актов // Журнал российского права. 2004. N 12.

*(19) Тороков Д.А. Указ. изд. С. 96.

*(20) Музыка С.А. О соотношении формы и содержания нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти // Законы России: опыт, анализ, практика. 2007. N 12. С. 76.

*(21) Чиркин В.Е. Прокуратура РФ в системе единства государственной власти и разделения ее ветвей // Российский юридический журнал. 2009. N 3. С. 48-55.

*(22) См.: Иванов С.А. Юридическая сила инструкций Центральной избирательной комиссии Российской Федерации и их место в правовой системе // Журнал российского права. 2006. N 7.

*(23) Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации: Учебник для вузов / Отв. ред. А.В. Иванченко. М., 1999. С. 211.

*(24) См.: Научно-практический комментарий к Федеральному закону "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (постатейный) / С.А. Авакьян, С.В. Большаков, Ю.А. Веденеев и др.; под ред. А.А. Вешнякова, В.И. Лысенко. М., 2003.

*(25) Хафизова Г.З. Акты избирательных комиссий субъектов РФ (на материалах Республики Татарстан): Автореф. дисс. ... к.ю.н. Казань, 2011.

*(26) Алиев Т.Т., Аничкин И.М. Правовой статус избирательных комиссий в Российской Федерации // Современное право. 2012. N 5.

*(27) Хафизова Г.З. Указ. соч.

*(28) См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 24. Ст. 2253.

*(29) Хафизова Г.З. Указ. соч.

*(30) См.: Красинский В.В. Правовая природа актов избирательных комиссий в Российской Федерации // Современное право. 2009. N 11. С. 23.

*(31) См.: Вестник Центризбиркома Российской Федерации. 2011. N 15.

*(32) Иванов С.А. Указ. изд.

*(33) Артемова О.Е. Нормотворческие полномочия Центральной избирательной комиссии Российской Федерации // Российская юстиция. 2015. N 3. С. 41-45.

*(34) См.: Конституционное право Российской Федерации: Учебник для студентов, обучающихся по направлению подготовки "Юриспруденция" (квалификация "бакалавр") / И.А. Алжеев, И.Б. Власенко, Е.Ю. Догадайло и др.; отв. ред. С.И. Носов. М., 2014.

*(35) См.: Российская газета. 2014. 26 февраля.

*(36) См.: Российская газета. 2003. 16 января.

*(37) См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 28. Ст. 2790.

*(38) См.: Элстер Я. Конституционные суды и центральные банки: предупреждение самоубийства или соглашение о самоубийстве // Конституционное право: восточносибирское образование. 1994. N 3-4. С. 42-46.

*(39) См.: Тосунян Г.А., Викулин А.Ю. Деньги и власть. Теория разделения властей и проблемы банковской системы. М., 2010. С. 31-55.

*(40) См.: Авакьян С.А. О конституционных основах статуса Банка России. Конституционно-правовой статус Центрального банка Российской Федерации / Отв. ред. П.Д. Баренбойм. М., 2000. С. 28-31.

*(41) См.: Пастушенко Е.Н. Правовые акты Центрального банка Российской Федерации: финансово-правовые аспекты теории: Дисс. ... д.ю.н. Саратов, 2006. С. 29-30.

*(42) Ланцова А.В. Проблемы реализации нормотворческой функции Банка России в процессе осуществления банковского регулирования // Банковское право. 2010. N 2. С. 2.

*(43) См.: Экономика и жизнь. 1997. N 42.