Административно-правовые отношения: концептуальный подход к сущности и особенностям (С.Н. Братановский, журнал "Гражданин и право", N 7, июль 2017 г.)

Административно-правовые отношения: концептуальный подход к сущности и особенностям

С.Н. Братановский,

профессор кафедры административного и

финансового права Российского экономического

университета им. Г.В. Плеханова, доктор юридических наук

Журнал "Гражданин и право", N 7, июль 2017 г.

Теоретическое осмысление проблемы определения сущности административно-правовых отношений традиционно вызывает трудности, так как этот институт связан со всеми (не менее сложными) институтами административного права*(1).

Указанная проблема всегда была остро дискуссионной, причем переход системы государственного управления к условиям рыночных отношений в еще большей степени усиливает это качество. В частности, возникновение новых экономической и социально-правовой систем в России нацеливает на поиски новых подходов к оценке правовой природы этих отношений.

В юридической литературе даются различные определения понятия "административно-правовые отношения". В содержание этого понятия ведущие ученые-административисты России включают: "совокупность общественных отношений, возникающих при осуществлении властной деятельности государственной и муниципальной администрации"*(2), "отношения в сфере организации и функционирования публичного управления"*(3), "организационные отношения, возникающие в процессе формирования и осуществления государственного управления"*(4), "социальные отношения: по государственному управлению; по государственному регулированию; по государственным услугам"*(5), "управленческие общественные отношения, возникающие в процессе реализации государственных властных функций и задач для достижения целей административно-правового регулирования органами публичной власти и их уполномоченными должностными лицами"*(6).

Не останавливаясь на анализе терминологической обоснованности той или иной точки зрения, отметим, что общим признаком названных групп отношений является то, что в совокупности они составляют общественные отношения в сфере управления (исполнительной власти)*(7). Эти отношения регулируются правовыми нормами, которые содержатся не только в федеральных законах, но и в законодательных актах субъектов Российской Федерации и многочисленных подзаконных актах (указах, постановлениях, приказах, положениях, инструкциях)*(8).

При этом следует исходить из того, что сама по себе норма административного права не создает конкретного административно-правового отношения. Она основа его возникновения, так как в общей форме предусматривает, что при соответствующих условиях и при наличии соответствующих субъектов управленческие отношения приобретают административно-правовую основу. Предусматривая возможности возникновения административно-правовых отношений в тех или иных условиях и между теми или иными сторонами, административно-правовая норма заранее устанавливает объем полномочий этих сторон, их взаимные права и обязанности, а также юридическую ответственность за неисполнение обязанностей или нарушение прав. Административно-правовая норма определяет для одной стороны вид и меру возможного поведения, а для другой - вид и меру должного поведения*(9).

Административно-правовые отношения являются разновидностью правовых отношений, поэтому они обладают общими признаками, характерными для всех видов правоотношений.

Это, во-первых, первичность правовых норм и, как следствие, регулирующее воздействие правоотношения на конкретное общественное отношение конкретной правовой нормы, придающей ему юридическую форму. Во-вторых, это регламентация правовой нормой действий сторон этого отношения, придающей им юридическую силу. В-третьих, это корреспонденция прав и обязанностей сторон правоотношения, определяемая правовой нормой. В-четвертых, это специфичность состава любых правоотношений, элементами которого являются субъекты (участники отношений), объект (то, по поводу чего возникли правоотношения) и содержание, в котором различают фактическую (поведение субъектов) и юридическую (субъективные права и обязанности) стороны. В то же время административно-правовые отношения имеют свои особенности, к которым можно отнести следующие:

1. Административно-правовые отношения являются властеотношениями, поскольку в процессе их возникновения, изменения и прекращения реализуется государственное управление.

В отношении этого положения следует отметить, что термин "властеотношения" применительно к административно-правовым отношениям следует применять с известной осторожностью, поскольку властеотношения не подразумевают сами по себе присутствия правового регулятора этих отношений.

Властеотношения как категорию не следует рассматривать в качестве специфического свойства административно-правовых отношений, тем более безоговорочного. С другой стороны, именно этот признак является доминирующим, поскольку он предопределен важнейшими приоритетами государственно-управленческой деятельности.

2. Природа государственно-управленческой деятельности, как и любого вида социального управления, диктует необходимость выделения субъекта управления, т.е. той стороны регулируемых административным правом управленческих отношений, в руках которой концентрируется власть. Второй стороной могут быть все другие возможные субъекты административно-правовых отношений. Данная особенность административно-правовых отношений объясняется прежде всего тем, что исполнительную деятельность призваны осуществлять от имени государства органы государственного управления и их должностные лица. Именно поэтому без их участия не может быть облеченного в правовую форму управленческого отношения. В отдельных случаях в управленческой практике встречаются исключения из общего правила; тогда административно-правовые отношения складываются и без участия органа государственного управления или его должностного лица. Но это связано с делегированием общественным организациям отдельных внешне властных функций государственных органов, в силу чего они фактически начинают выступать от имени государства (например, функции профсоюзов в области надзора за соблюдением законодательства об охране труда и по технике безопасности)*(10).

Отсюда можно сделать следующий вывод: административно-правовые отношения невозможны между гражданами, между общественными организациями, а тем более внутри общественных организаций.

3. Административно-правовые отношения складываются преимущественно в сфере государственной и общественной жизни - в сфере государственного управления. Насколько значительна сфера влияния органов исполнительной власти, и прежде всего Правительства РФ, определенная в ст. 114 Конституции РФ и в Федеральном конституционном законе от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации"*(11) самым общим образом, настолько же необозрима и сфера влияния административного права. Административно-правовые отношения могут возникать в области обороны и государственной безопасности, в сфере культуры, науки и образования, в сфере экономических отношений и применительно к системе социального развития, т.е. везде, где государством посредством своих исполнительных органов проводится работа по управлению общественными процессами и явлениями*(12).

4. Административно-правовые отношения по своей сути являются организационными. Государственное управление, в сфере которого складываются административно-правовые отношения, в конечном счете сводится к осуществлению функций, направленных на организацию совместной деятельности людей, что прямо вытекает из его природы и официального назначения. Поэтому его часто называют "непосредственно организующей" деятельностью государства.

Для того чтобы более или менее сложный управленческий процесс претворился в жизнь, необходимо организовать его участников для совершения тех или иных действий, организовать материальное, финансовое, кадровое, техническое сопровождение процесса и т.д. Таким образом, государственное управление тесно связано с организационными установками, что и проявляется в организационном характере административных правоотношений. Собственно, само назначение исполнительной власти в системе ветвей государственной власти - организующее, так как законодательная власть занимается определением целей и задач в системе государственного управления, а исполнительная - претворяет решения законодателей в жизнь, обеспечивает движение в заданном направлении, т.е. организует государственное управление.

5. Административно-правовые отношения возникают по инициативе любой из сторон. Однако согласие или желание второй стороны не является во всех случаях обязательным условием их возникновения. Они могут возникать и вопреки желанию второй стороны или ее согласию. Этот признак в наибольшей степени отличает административно-правовые отношения от гражданско-правовых отношений. Административно-правовые нормы, как справедливо отмечает К.М. Конджакулян, "фактически формируют в административно-правовых отношениях меру не возможного, а обязательного поведения для той стороны возникающего административно-правового отношения, которая представляет исключительную власть (орган управления, должностное лицо)"*(13).

Практически субъекты исполнительной власти в административно-правовых отношениях действуют властно, а принимаемые ими решения (либо совершаемые ими действия) приобретают юридическую силу независимо от согласия второй стороны. Наиболее показательны в этом смысле такие правоотношения, в рамках которых полномочный исполнительный орган (должностное лицо) применяет предусмотренные административно-правовой нормой меры дисциплинарной или административной ответственности за совершение соответствующих проступков.

Значит ли это, что в административно-правовых отношениях всегда одна из сторон предписывает другой веления, обязательные к исполнению? На это должен быть дан отрицательный ответ по следующим основаниям: во-первых, многие административно-правовые отношения возникают по инициативе одной из сторон, не являющейся субъектом юридически-властных полномочий, либо по инициативе третьих лиц; во-вторых, если административно-правовые отношения возникают по инициативе, например, гражданина, то соответствующий исполнительный орган (должностное лицо), наделенный властными полномочиями, не использует их в интересах "подчинения" инициатора. Наоборот, у него возникают определенные юридические обязанности перед гражданином. Последний вправе предъявить органу те или иные юридические требования*(14).

Если же гражданин совершает административное правонарушение, то ситуация меняется. Следствием совершенного является действительно прямое принудительно-властное воздействие на гражданина в соответствии с требованиями административно-правовых норм. В результате - односторонний порядок возникновения административно-правовых отношений, инициатива их возникновения фактически не зависит от положения, занимаемого той или иной стороной. При этом исключается возможность договорных отношений, в частности гражданско-правовых.

Сама по себе инициатива, например, гражданина, желающего поступить на государственную службу, не влечет за собой возникновения гражданско-служебных отношений. Его основа - юридический акт властвующего субъекта. Инициатива гражданина в данном случае является своеобразным выражением "соглашения", предшествующего изданию указанного акта*(15).

Следовательно, инициатива сторон порождает непосредственно административно-правовые отношения только в тех случаях, когда она предусматривается административно-правовыми нормами в качестве юридического возникновения правоотношений. Причем для органа государственного управления правовая возможность вступить в такого рода отношения составляет одновременно и его обязанность, чего нельзя сказать в отношении других сторон административно-правовых отношений.

6. Между сторонами административно-правовых отношений возможны споры. Так, гражданин может быть не согласен с правомерностью предпринятых в его адрес действий исполнительного органа (должностного лица).

Это его несогласие, не влияющее на возникновение правоотношений, тем не менее вызывает определенные юридические последствия: гражданин вправе оспаривать указанные действия. Так возникает конкретный административно-правовой спор.

Как правило, такого рода спора решаются в административном, т.е. во внесудебном, порядке. Это означает, что основной способ его разрешения не выходит за рамки сферы государственного управления и является одним из атрибутов государственно-управленческой деятельности. Суть его - в принятии полномочным исполнительным органом (должностным лицом) юридически-властного решения по предмету спора, каковым является законность оспариваемого решения или действия, породившего спорную ситуацию*(16).

На первый план выдвигается присущая административно-правовому регулированию односторонность действий субъекта управления, юридически-властным решением которого по существу и разрешается данный спор.

Наиболее детально административный порядок разрешения административно-правовых споров регламентирован, например, Кодексом РФ об административных нарушениях, действующими правовыми актами о работе с заявлениями и жалобами граждан.

В то же время действующее законодательство предусматривает судебный порядок разрешения административно-правовых споров в качестве либо самостоятельного, либо альтернативного*(17).

Для гражданско-правовых отношений характерна ответственность одной из сторон перед другой. В административном праве ответственность одной из сторон наступает не перед второй стороной правоотношений, а непосредственно перед государством в лице его соответствующего органа (должностного лица). Объясняется это тем, что речь идет фактически о нарушении публично-правовых интересов в сфере исполнительной власти. Именно поэтому исполнительные органы (должностные лица) наделяются полномочиями по самостоятельному воздействию на нарушителей требований административно-правовых норм (дисциплинарная, административная ответственность). Сами субъекты управления также отвечают за нарушение аналогичных требований (например, дисциплинарная ответственность работника аппарата федеральной исполнительной власти перед Правительством РФ).

Правоотношение является сложным образованием и имеет определенное внутреннее строение. К элементам правоотношения относятся субъекты, их права и обязанности, а также объект правоотношения.

Субъектами административного отношения признаются два и более участника, как минимум один из которых выражает публичный (государственный) интерес в правоотношении, т.е. наделен специальной компетенцией в области государственного управления. Это может быть орган исполнительной власти, орган местного самоуправления или организаций, наделенных государственно-властными полномочиями, либо должностное лицо такого органа или организации. Второй стороной в административном правоотношении может быть любое физическое или юридическое лицо, на которое распространяет свое действие норма административного права. Субъектами административно-правовых отношений могут выступать в любом соотношении государственные органы, их структурные подразделения, должностные лица и другие служащие, предприятия, учреждения и другие организации, граждане и их общественные объединения. Традиционно различаются виды субъектов административного права - индивидуальные и коллективные. Индивидуальными субъектами являются граждане Российской Федерации и иностранные граждане. Коллективными субъектами административных правоотношений считаются организованные, обособленные, самоуправляемые группы людей, которые наделены правами выступать в отношениях с другими субъектами в качестве единого целого публично-правового образования*(18).

Характерно при этом, что Д.Н. Бахрах обращает внимание на некорректность отождествления понятий "коллективный субъект" и "юридическое лицо". По его мнению, между этими понятиями есть существенное различие. Во-первых, первое значительно шире второго, оно охватывает намного больше субъектов. Во-вторых, когда речь идет о коллективном субъекте, имеется в виду административно-правовая правосубъектность, а когда речь идет о юридическом лице - гражданско-правовая, имущественная дееспособность*(19).

Разделяя данную точку зрения, со своей стороны отметим, что это суждение находит достаточно четкое выражение в отношениях государственных органов со спортивными общественными объединениями - спортивными федерациями, функционирующими в России. Так, не будучи зарегистрированными и прошедшими аккредитацию, указанные общественные объединения в соответствии со ст. 16 Федерального закона от 4 декабря 2007 г. N 329-ФЗ "О физической культуре и спорте в Российской Федерации"*(20) не являются юридическими лицами, но тем не менее продолжают оставаться субъектами административных правоотношений*(21).

Необходимо отметить, что понятия "субъект управления", "субъект административного права", "субъект административного правоотношения" нетождественны. Субъект административного права определяется нормами права в общем виде, как некая категория лиц, отвечающая требованиям гипотезы нормы (условие признания субъектом), в то время как субъект правоотношения всегда конкретен. Кроме того, субъект права в течение продолжительного времени может вовсе не быть участником административного правоотношения. Таким образом, субъект административного правоотношения - это субъект административного права, вступающий в конкретные правоотношения*(22).

Субъект государственного управления - это субъект, наделенный определенными властными полномочиями в сфере государственного управления. В условиях правового государства это всегда субъект административного права, однако не исключается ситуация, в которой управляющий субъект оказывается вне поля действия норм административного права. Например, это может произойти при заключении органом исполнительной власти гражданско-правовой сделки (договоры купли-продажи, поставки и др.).

Неотъемлемым элементом административно-правового статуса выступает административная правосубъектность, т.е. сочетание правоспособности и дееспособности субъекта административного права.

По нашему убеждению, у субъектов административного права нет единого общего административно-правового статуса. Их всех объединяет лишь то обстоятельство, что они обладают правами и обязанностями на основе норм административного права*(23). Следовательно, правоспособность и дееспособность субъекта административного правоотношения также изменяются в зависимости от его конкретного административно-правового статуса. Например, правоспособность вуза (имеющего статус юридического лица) как лицензиата возникает с момента получения лицензии и прекращается, как правило, с истечением срока ее действия. Административная правоспособность этого же юридического лица, но уже в качестве налогоплательщика возникает с момента регистрации в Едином государственном реестре юридических лиц и прекращается с ликвидацией*(24).

Ю.Н. Старилов выделяет следующие признаки, определяющие общее в административной правоспособности субъектов административного права: управленческая сущность деятельности, проявляющаяся при реализации административной правоспособности; наличие специальных прав и обязанностей субъектов административного права, способствующих формулированию организационных связей и отношений в системе публичного управления; юридическая властность действий и распорядительность решений, принимаемых некоторыми субъектами административного права; реализация государственно-принудительных полномочий, мер административного принуждения; обеспечение защиты правоотношений, участниками которых являются граждане; юридические гарантии рассмотрения возникшего в системе публичного управления правового спора в административном или судебном порядке*(25).

Однако, как представляется, указанные признаки действительно являются наиболее специфическими в системе административного права, но отнюдь не свойственны правоспособности всех субъектов административного права*(26).

То же самое можно сказать и в отношении дееспособности субъекта административно-правовых отношений. Его способность, в частности, нести административную ответственность - это, пожалуй, единственный признак правового статуса субъекта отрасли, который объединяет всех субъектов административного права, предусматривая, однако, учет факторов статусного свойства, поскольку деликтоспособность в рамках института административной ответственности возникает в зависимости от того, физическое, должностное или юридическое лицо является субъектом правонарушения*(27).

Объект административного правоотношения - это то, на что направлены субъективные права и юридические обязанности субъектов. К объектам можно отнести предметы материального мира, продукты духовного творчества, личные неимущественные блага, на которые направлены субъективные права и юридические обязанности субъектов, а также само поведение участников правоотношений и результаты этого поведения.

Содержание административно-правовых отношений составляют права, обязанности, запреты, ограничения субъектов административного права, а также процессуально-правовой режим их осуществления, исполнения, соблюдения или правовой защиты.

Вместе с тем административно-правовые отношения нельзя понимать так, будто бы у одной стороны имеется только обязанности, а у другой - только права. Свойственный административно-правовому регулированию метод хотя и предопределяют юридическое властвование одной из сторон управленческих отношений, однако не превращает вторую сторону их участника, не имеющего соответствующих прав. Например, гражданин, подавший в орган управления жалобу, вправе требовать ее приема и рассмотрения в установленный срок и т.п. Данному праву соответствует обязанность органа управления принять и зарегистрировать жалобу, рассмотреть ее в установленные сроки. Налицо, следовательно, взаимные, корреспондирующие права и обязанности сторон административного правоотношения.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См.: Алехин А.П., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации: Учебник: В 2 ч. М., 1995. Ч. 1; Братановский С.Н. Государственное управление: понятие и социальная сущность // Вестник Евразийской академии административных наук. 2011. N 6. С. 7; Государственное управление и административное право. М., 1976; Козлов Ю.М. Административные правоотношения. М., 1976; Петров Г.И. Советские административные правоотношения. Л., 1972; Юсупов В.А. Теория административного права. М., 1985.

*(2) См.: Алехин А.П., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации: Учебник: В 2 ч. М., 1995. Ч. 1; Братановский С.Н. Государственное управление: понятие и социальная сущность // Вестник Евразийской академии административных наук. 2011. N 6. С. 7; Государственное управление и административное право. М., 1976; Козлов Ю.М. Административные правоотношения. М., 1976; Петров Г.И. Советские административные правоотношения. Л., 1972; Юсупов В.А. Теория административного права. М., 1985.

*(3) См.: Старилов Ю.Н. Административное право: Учебник. Воронеж: Изд-во ВГУ, 1998. Ч. 1: История. Наука. Предмет. Нормы. С. 286.

*(4) См.: Алехин А.П., Кармолицкий А.А. Административное право России: Учебник. М., 2006. С. 11.

*(5) См.: Манохин В.М. Административное право России: Учебник. Саратов, 2010. С. 17.

*(6) См.: Четвериков В.С. Административное право: Учебник. М., 2010. С. 57; Братановский С.Н., Зеленов М.Ф., Марьян Г.В. Административное право: Учебник. М., 2014. С. 59.

*(7) При этом ряд ученых не считают, что отдельные виды административно-правовых отношений имеют управленческую окраску. В частности, А.П. Алехин и А.А. Кармолицкий не относят правоотношения, возникающие в связи с реализацией административной ответственности, к управленческим (см.: Алехин А.П., Кармолицкий А.А. Указ. соч. С. 10-17).

*(8) См.: Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: Учебник. М., 2010. С. 71; Конджакулян К.М. Некоторые проблемы в системе государственного управления (Сравнительно-правовой анализ) // Закон и право. N 11. 2014.

*(9) См.: Братановский С.Н. Указ. изд. С. 6-14.

*(10) См.: Братановская М.С., Галицкая Н.В. Юридическая характеристика целей, задач и способов государственного управления обеспечением безопасности в России // Гражданин и право. 2013. N 7. С. 15-22.

*(11) См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 2014. N 31. Ст. 4398.

*(12) См.: Братановский С.Н. Указ. изд. С. 7.

*(13) Конджакулян К.М. Бицефальная система исполнительной власти: Сравнительно-правовое исследование // Закон и право. N 4. 2014. С. 25.

*(14) См.: Братановский С.Н., Братановская М.С. Государственное управление: сущностные признаки и элементы // Инновационное развитие российской экономики: Материалы конференции: Сб. 2014. С. 12-13.

*(15) См.: Государственное управление и административное право. М., 1978. С. 116.

*(16) См.: Братановский С.Н. Административное право России: Учеб. пособие для студ. сред. спец. Учеб. заведений. Серия "Учебник для вузов". М., 2003.

*(17) См.: Братановский С.Н., Стрельников В.В. Административно-правовое регулирование службы в органах и учреждениях прокуратуры Российской Федерации: Монография. Саратов, 2007. С. 78.

*(18) См.: Старилов Ю.Н. Административное право: В 2 ч. Воронеж, 1998. Ч. 1: История. Наука. Предмет. Нормы. С. 381.

*(19) См.: Бахрах Д.Н., Татарян В.Г. Указ. соч. С. 47; Братановский С.Н., Братановская М.С. Административное право: Учебник. М., 2016. С. 234.

*(20) См.: Российская газета. 2007. 8 декабря.

*(21) См.: Братановская М.С. Муниципальное правотворчество в сфере физической культуры и спорта // Спорт: экономика, право, управление. 2010. N 3. С. 10-12.

*(22) См.: Дмитриев Ю.А., Евтеева А.А., Петров С.М. Административное право: Учебник. М., 2005. С. 210-211.

*(23) См.: Братановский С.Н., Братановская М.С. Административное право: Практикум. М., 2015. С. 19.

*(24) См.: Дмитриев Ю.А., Полянский И.А., Трофимов Е.В. Административное право Российской Федерации: Учебник. Ростов-н/Д., 2008. С. 61.

*(25) См.: Старилов Ю.Н. Курс общего административного права: В 3 т. М., 2002. Т. 1: История. Наука. Предмет. Нормы. Субъекты. С. 422-423.

*(26) См.: Галицкая Н.В., Братановский С.Н. Понятие и содержание контроля и надзора в области обеспечения безопасности // Вестник Саратовской государственной юридической академии. 2013. N 6 (195). С. 29-33.

*(27) См.: Дмитриев Ю.А., Полянский И.А., Трофимов Е.В. Указ. соч. С. 62.