Приложение. Концепция управления муниципальным долгом города Томска в 2007-2009 годах

ГАРАНТ:

Решением Думы города Томска от 19 августа 2008 г. N 959 в настоящее приложение внесены изменения

См. текст приложения в предыдущей редакции

Приложение

к решению Думы города Томска

от 28 августа 2007 г. N 555

Концепция
управления муниципальным долгом города Томска в 2007-2009 годах

С изменениями и дополнениями от:

19 августа 2008 г.

1. Цели и задачи Концепции

Концепция управления муниципальным долгом города Томска в 2007-2009 годах (далее - Концепция) разработана на основе обобщения опыта управления долговыми обязательствами города Томска в предыдущие годы, а также с учетом опыта других муниципальных образований и субъектов Российской Федерации.

Основной целью данной Концепции является определение основных принципов долговой политики города Томска и придание публичности деятельности администрации города Томска в сфере управления муниципальным долгом города Томска.

Задачами Концепции являются:

- раскрытие информации о методах контроля за экономически безопасным уровнем долговой нагрузки и поддержание ликвидности бюджета города Томска;

- установление четких принципов моделирования долговой политики при формировании бюджета города Томска;

- минимизация рисков при управлении ликвидностью бюджета города Томска в процессе его исполнения;

- создание прозрачных правил учета, погашения и обслуживания долговых обязательств города Томска в целях защиты интересов инвесторов и кредиторов;

- декларация основных принципов предоставления муниципальных гарантий города Томска;

- определение инвестиционного потенциала города Томска и возможности использования муниципальных заимствований в целях решения важнейших задач развития города.

Под управлением муниципальным долгом города Томска понимается процесс управления муниципальными заимствованиями в целях поддержания объема долга на экономически безопасном уровне, минимизации стоимости его обслуживания, снижения рисков и равномерного распределения во времени связанных с долгом платежей, а также создание механизмов для инвестиционных процессов.

Управление муниципальным долгом города Томска включает четыре взаимосвязанных направления:

1. Планирование объема, сроков и структуры муниципального долга города Томска.

2. Осуществление операций с муниципальным долгом города Томска, направленных на оптимизацию структуры и сокращение расходов на его обслуживание, обеспечение своевременного исполнения долговых обязательств.

3. Мобилизация собственных активов города Томска. Реализация комплекса мер по работе с должниками бюджета города Томска в целях снижения потребности в заимствованиях.

4. Организация учета долговых обязательств, создание прозрачных и формализованных механизмов управления муниципальным долгом города Томска.

2. Основные виды долговых обязательств города Томска

Основными видами долговых обязательств, имеющими перспективное значение для развития системы управления муниципальным долгом города Томска, являются:

- муниципальные ценные бумаги;

- кредиты коммерческих банков;

- бюджетные кредиты от других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;

- муниципальные гарантии.

Муниципальные ценные бумаги

Муниципальные ценные бумаги города Томска представлены облигациями Томского городского займа, обращающимися на организованном рынке ценных бумаг. Преимуществами облигационных займов являются рыночный способ размещения и обращения, конкурентный механизм ценообразования. Кроме того, длительный срок заимствования и большой объем получаемых средств делают облигационные займы одним из основных инструментов финансирования дефицита бюджета и инвестиционных проектов с длительным сроком окупаемости. Форма заимствований через рыночные долговые обязательства позволяет существенно расширить круг инвесторов, сформировать публичную кредитную историю, увеличить инвестиционную привлекательность,# и, как следствие, снизить расходы на обслуживание муниципального долга.

Выпуск муниципальных ценных бумаг позволит администрации города Томска решить следующие задачи:

- создать гибкую систему управления муниципальным долгом;

- диверсифицировать долговой портфель;

- аккумулировать средства широкого круга инвесторов;

- повысить уровень прозрачности общественных финансов города Томска.

Кредиты коммерческих банков

Относительная простота и быстрота получения средств для финансирования потребностей бюджета в рамках кредитных линий по заключенным муниципальным контрактам делают кредиты коммерческих банков незаменимым инструментом долговой политики. Вследствие несбалансированности в пределах года поступлений доходов и финансирования расходов возникает необходимость привлечения кредитных средств на покрытие возникающего временного кассового разрыва. При привлечении кредитов преимущество должно отдаваться кредитам сроком до одного года или кредитным линиям с лимитом задолженности, в рамках которых финансирование проводится отдельными траншами. Условиями заключенных контрактов должна быть предусмотрена возможность неполного использования лимита заимствования и возможность досрочного возврата кредита или части кредита в любое время без взимания кредитором платы за такой возврат.

Бюджетные кредиты от других бюджетов бюджетной системы
Российской Федерации

Еще одним инструментом, служащим для покрытия временных кассовых разрывов, являются бюджетные кредиты от других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (далее - бюджетные кредиты). Порядок предоставления бюджетных кредитов определяется Положением о предоставления бюджетных кредитов из областного бюджета, утвержденным Законом Томской области об областном бюджете на соответствующий финансовый год. Бюджетные кредиты предоставляются на условиях возвратности, срочности, платности и целевого использования. Уровень процентной ставки за пользование бюджетными кредитами определяется Законом Томской области об областном бюджете. Срок предоставления бюджетного кредита ограничен рамками финансового года. Процентная ставка по бюджетным кредитам, как правило, выше процентных ставок по кредитам коммерческих банков.

Муниципальные гарантии

Предоставление муниципальных гарантий может рассматриваться как одна из форм поддержки инвестиционной деятельности на территории города Томска. Однако, учитывая высокие риски гарантийных обязательств, необходимо проводить политику, направленную на ограничение доли условных обязательств в структуре муниципального долга города Томска.

Предоставление муниципальных гарантий города Томска должно основываться на следующих принципах:

- предоставление муниципальных гарантий должно осуществляться преимущественно на конкурсной основе;

- предоставление муниципальных гарантий преимущественно под инвестиционные проекты, имеющие важное социально-экономическое значение;

- проведение качественной оценки инвестиционных проектов, под которые предоставляются муниципальные гарантии;

- проведение углубленного анализа финансового состояния принципала;

- выполнение принципалом требований по отсутствию задолженности по налоговым платежам и иной просроченной задолженности, а также наличию собственных средств для инвестиционного проекта, под который выдается муниципальная гарантия.

3. Основные положения, используемые при планировании муниципальных
заимствований города Томска в течение финансового года

Решением о бюджете города Томска устанавливается верхний предел муниципального долга по состоянию на 1 января года, следующего за очередным финансовым годом.

Верхний предел муниципального долга рассчитывается по следующей формуле:

ВП=Мд-Дф(Пф)-О+МГ, где

Мд - объем муниципального долга, сложившийся на начало финансового года;

Дф (Пф) - размер дефицита (профицита) бюджета, утвержденный решением о бюджете;

О - остатки средств бюджета;

МГ - объем муниципальных гарантий.

В соответствии с решением о бюджете города Томска департамент финансов администрации города Томска ежемесячно составляет прогнозные графики поступления доходов, финансирования расходов и привлечения заемных средств с разбивкой по месяцам.

При составлении графика привлечения заемных средств по соответствующим долговым инструментам определяется объем заимствований в расчете на определенный период (месяц, квартал) в целях недопущения роста процентных ставок и ухудшения иных существенных условий заимствований.

Кроме того, при составлении графика привлечения заемных средств учитываются имеющиеся возможности по мобилизации внутренних ресурсов бюджета, анализ текущей и ожидаемой конъюнктуры на рынках капитала, прогноз изменения ликвидности банковской и финансовой систем.

Если в течение года по прогнозам в определенном периоде ожидается превышение текущего дефицита бюджета над его годовым значением и (или) объем погашения долговых обязательств составляет более 50% годового плана, департамент финансов администрации города Томска предпринимает необходимые меры по минимизации рисков возникновения пиков платежей путем резервирования дополнительных источников и аккумуляции остатков средств на едином счете бюджета города Томска.

График привлечения заемных средств составляется на финансовый год и подлежит уточнению не реже одного раза в месяц.

Внесение уточнений в график привлечения заемных средств возможно в случае внесения уточнений в бюджет города Томска, существенного изменения прогноза исполнения бюджета города Томска, фактического или ожидаемого ухудшения конъюнктуры финансовых рынков.

При выборе источников заемных средств приоритет отдается долговым инструментам с рыночным ценообразованием. Краткосрочные кредиты и кредитные линии используются только в случае, если:

- в силу ухудшения конъюнктуры на рынке отсутствует либо ограничена возможность привлечения иных заемных средств без ухудшения существенных условий заимствований;

- ставки привлечения по краткосрочным кредитам и кредитным линиям значительно ниже соответствующих ставок по рыночным облигациям (с учетом комиссий за организацию выпуска) в расчете на сопоставимый срок.

4. Процедура определения объема муниципальных заимствований
города Томска на месяц

На основе информации о прогнозах поступления доходов, финансировании расходов и погашении долговых обязательств департамент финансов администрации города Томска не реже одного раза в месяц формирует помесячный график исполнения бюджета города Томска до конца года в следующей структуре:

- доходы бюджета;

- расходы бюджета;

- погашение муниципального долга.

Базой для формирования прогнозов являются сводный кассовый план города Томска, заявки на финансирование главных распорядителей (распорядителей) и получателей средств бюджета города Томска, данные муниципальной долговой книги, статистическая информация по исполнению бюджетов прошлых лет и другие имеющиеся источники информации.

На основе полученных данных определяется потребность в заимствованиях на соответствующий месяц, которая рассчитывается по следующей формуле:

ПЗ = Д - Р - Пд , где

Д - объем доходов в соответствующем месяце;

P - расходы бюджета в соответствующем месяце;

Пд - объем погашения долговых обязательств в соответствующем месяце.

В целях недопущения превышения объема привлеченных заимствований над фактической потребностью бюджета в результате перевыполнения плана по доходам и неполного освоения бюджетных ассигнований департамент финансов администрации города Томска принимает следующие меры:

- проводит процедуру определения объема заимствований на месяц согласно описанной выше методике на регулярной основе не реже одного раза в месяц с учетом в расчетах фактического исполнения бюджета города за истекший период и уточнения прогнозов поступления доходов, финансирования расходов и погашения долговых обязательств до конца года;

- ограничивает совокупный объем привлечения заимствований в течение первых одиннадцати месяцев на уровне не более 90% от объема заимствований, утвержденного на соответствующий финансовый год.

5. Оперативное управление муниципальным долгом города Томска

Главной целью оперативного управления муниципальным долгом является сглаживание пиков долговых платежей, экономия бюджетных средств, выделяемых на обслуживание долговых обязательств, при одновременном обеспечении других расходов бюджета текущего финансового года.

Для оперативного управления муниципальным долгом в процессе исполнения бюджета города Томска осуществляются следующие операции с долговыми обязательствами:

- привлечение долговых обязательств;

- обслуживание долговых обязательств;

- погашение долговых обязательств (в том числе и досрочное погашение);

- выкуп долговых обязательств.

Указанные операции осуществляются с учетом складывающейся рыночной конъюнктуры и в соответствии с решением о бюджете города Томска на текущий финансовый год.

Учитывая, что изложенные выше подходы к формированию заемной политики рассматриваются в условиях уже имеющейся практики ее осуществления, то есть наличия уже принятых городом долговых обязательств, вопросы оперативного управления муниципальным долгом в целях обеспечения устойчивости финансовой системы Томска приобретают особую актуальность.

В предыдущих разделах Концепции рассмотрены принципы управления муниципальным долгом на стадии формирования прогнозов, что, в первую очередь, выражается в установлении дополнительных ограничений на объемы осуществляемых заимствований на среднесрочную перспективу.

В данном разделе предлагается определить методы оперативного управления муниципальным долгом города Томска в рамках исполнения бюджета текущего года.

К числу таких методов относятся:

- корректировка сроков привлечения заемных средств, предусмотренных Программой внутренних муниципальных заимствований города Томска для финансирования дефицита бюджета города Томска;

- накопление на едином счете бюджета города Томска средств, необходимых и достаточных для погашения долговых обязательств;

- досрочное погашение долговых обязательств;

- сокращение объема долговых обязательств.

Корректировка сроков привлечения заемных средств при условии сохранения общих параметров бюджета текущего года предусматривает их перенос на более ранние или более поздние сроки по сравнению с утвержденным помесячным распределением заимствований. Критерием определения необходимости ее осуществления является реальное финансовое состояние города Томска, то есть фактическое поступление доходов и фактическое финансирование расходов в соответствии с предусмотренными бюджетом ассигнованиями.

В случае временного снижения фактического поступления доходов по сравнению с утвержденным объемом, которое может повлечь недофинансирование в текущем периоде расходов бюджета, департаментом финансов администрации города Томска может быть принято решение о досрочном привлечении муниципальных заимствований, запланированных на последующие периоды финансового года.

В случае опережающего поступления доходов и (или) экономии бюджетных ассигнований по сравнению с утвержденным объемом, может быть принято решение о переносе муниципальных заимствований на более поздние сроки или досрочном погашении долговых обязательств города Томска.

Корректировка сроков привлечения заемных средств может также мотивироваться складывающейся конъюнктурой на рынке заимствований, когда за счет изменения утвержденных сроков привлечения заемных средств достигается сокращение расходов на обслуживание муниципального долга.

Накопление на едином счете бюджета города Томска средств, необходимых и достаточных для погашения долговых обязательств, направлено, в первую очередь, на сглаживание пиковых нагрузок на бюджет города Томска и исключение в связи с этим резкого снижения уровня обеспечения расходов бюджета финансовыми средствами.

Досрочное погашение долговых обязательств, включая погашение кредитов коммерческих банков, выкуп из обращения муниципальных ценных бумаг, осуществляется за счет дополнительно полученных доходов, перераспределения экономии бюджетных ассигнований и (или) привлечения новых более дешевых заимствований. К досрочному погашению могут быть приняты обязательства по срокам как текущего, так и очередного финансового года. Досрочное погашение обязательств очередного финансового года в форме погашения кредитов коммерческих банков и (или) выкупа муниципальных ценных бумаг, предусматривающего их изъятие из оборота до наступления срока погашения, осуществляется в целях сокращения расходов бюджета на обслуживание муниципального долга.

Сокращение объема долговых обязательств города Томска осуществляется за счет направления дополнительных доходов, фактически полученных при исполнении бюджета сверх утвержденных решением о бюджете на соответствующий финансовый год, а также экономии по расходам на обслуживание муниципального долга, в первую очередь, на погашение долговых обязательств города Томска. Сокращение объема муниципальных заимствований текущего финансового года должно рассматриваться как одна из мер снятия пиковых нагрузок по погашению долговых обязательств будущих периодов.

Подготовка предложений о целесообразности и необходимости реализации мер по оперативному управлению муниципальным долгом осуществляется департаментом финансов администрации города Томска.

6. Методика определения критериев по муниципальному долгу города
Томска для использования при среднесрочном планировании

Бюджетным кодексом Российской Федерации установлены следующие ограничения:

- предельный объем муниципального долга не должен превышать утвержденный общий годовой объем доходов местного бюджета без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений и (или) поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений;

- предельный объем расходов на обслуживание муниципального долга в очередном финансовом году, утвержденный решением о бюджете, по данным отчета об исполнении бюджета за отчетный финансовый год не должен превышать 15 процентов объема расходов бюджета, за исключением объема расходов, которые осуществляются за счет субвенций, предоставляемых из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Указанные нормы Бюджетного кодекса Российской Федерации не устанавливают оптимального (безопасного) уровня долговой нагрузки, поскольку приведенные ограничения базируются на сопоставлении суммы потоков ежегодных выплат на погашение и обслуживание долга с доходами бюджета только за один планируемый год. При этом не учитываются два важнейших фактора, имеющих принципиальное значение для определения оптимального (безопасного) уровня долговой нагрузки:

1) в случае отсутствия или недостаточности внутренних источников погашения муниципального долга, не связанных с привлечением заемных средств, долговые обязательства покрываются за счет осуществления новых заимствований, что влечет за собой очередное увеличение объема муниципального долга;

2) распределение во времени платежей, связанных с погашением муниципального долга и расходов на его обслуживание, то есть не только в течение текущего финансового года, но и в течение всего срока, на который приняты долговые обязательства.

Для формирования оптимального (безопасного) уровня муниципального долга города Томска необходимо установление дополнительных критериев в области разработки и реализации заемной политики города Томска, построенных на сопоставлении двух потоков: прогнозируемых доходов бюджета и предстоящих в каждом финансовом году выплат по обслуживанию и погашению муниципального долга.

Методика устанавливает следующие критерии оценки муниципального долга Томска для использования при среднесрочном планировании (Приложение N 1).

Заместитель председателя Думы города Томска _____________Ю.П. Исаев

Первый заместитель Мэра города Томска ________Н.А. Николайчук