Раздел II. Общая характеристика муниципальной программы

Раздел II. Общая характеристика муниципальной программы

Эффективное, ответственное и прозрачное управление муниципальными финансами является базовым условием для повышения уровня и качества жизни населения, устойчивого экономического роста, модернизации экономики и социальной сферы, повышения доверия в области инвестиционной политики и достижения экономической стабильности.

Начиная с 2004 года бюджетная политика администрации Города Томска была направлена на совершенствование системы управления муниципальными финансами в соответствии с базовыми направлениями бюджетных реформ, определенными Концепцией реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 годах, Программой Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 30.06.2010 N 1101-р, Концепцией межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях до 2013 года, Бюджетными посланиями Президента РФ.

Как следствие этих изменений в законодательстве в администрации города Томска были приняты Стратегия развития города до 2020 года, Программа реформирования муниципальных финансов города на 2008-2010 годы, Программа повышения эффективности использования бюджетных средств муниципального образования "Город Томск" на период до 2013 года, Порядок проведения мониторинга качества финансового менеджмента, осуществляемого главными распорядителями средств бюджета муниципального образования "Город Томск".

Основными результатами реализации бюджетных реформ стали:

- регулирование бюджетных правоотношений на основе реализации единых принципов бюджетной системы;

- переход от годового к среднесрочному финансовому планированию на очередной финансовый год и на плановый период в формате "скользящей трехлетки";

- планирование расходов бюджета города исходя из принципа безусловного исполнения действующих расходных обязательств на основе реестра расходных обязательств;

- внедрение инструментов бюджетирования, ориентированного на результат, включая развитие программно-целевых методов бюджетного планирования, а также переход от сметного финансирования муниципальных учреждений к финансовому обеспечению заданий на оказание муниципальных услуг;

- создание системы мониторинга качества финансового менеджмента, осуществляемого главными распорядителями бюджетных средств;

- обеспечение кассового обслуживания бюджетных расходов через систему Федерального казначейства;

- казначейское исполнение бюджета по варианту с открытием и ведением лицевых счетов получателей средств в финансовом органе муниципального образования;

- формирование достоверной и прозрачной бюджетной отчетности;

- упорядочение принятых социальных обязательств перед населением;

- чёткое определение статуса и полномочий участников бюджетного процесса;

- установление правил и процедур размещения заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд и придание этому процессу публичности.

Кроме того, проведено изменение правового статуса учреждений в соответствии с требованиями федерального законодательства, что позволило создать условия для повышения эффективности предоставления муниципальных услуг в условиях сохранения (либо снижения темпов роста) расходов бюджета на их оказание, расширения самостоятельности и ответственности учреждений за их выполнение.

С 1 января 2012 года начал свою работу официальный сайт Российской Федерации в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" для размещения информации о государственных (муниципальных) учреждениях (www.bus.gov.ru).

В целях обеспечения более тесной взаимосвязи стратегического и бюджетного планирования расходов, в муниципальном образовании "Город Томск" в 2015 году в бюджете города утверждены ассигнования на реализацию 20 муниципальных программ. Доля расходов, предусмотренных в рамках муниципальных программ, по состоянию на 01.07.2015 составляет 89,8% при плановых значениях показателя 89,6%.

Реформирование структуры управления бюджетным процессом привело к необходимости внедрения автоматизированных систем исполнения бюджета, поскольку при высокой централизации финансовой деятельности вести учет большого количества документов и лицевых счетов без использования средств автоматизации стало невозможно.

Внедрение информационных технологий в бюджетный процесс в Томске осуществлялось последовательно, в результате создано единое информационное пространство управления муниципальными финансами, что позволило повысить эффективность муниципального управления, минимизировать временные затраты, уменьшить коррупционные риски, а также обеспечить взаимодействие всех участников бюджетного процесса. Принцип информатизации бюджетного процесса в городе Томске - занесенная в автоматизированную систему один раз любая единица информации отражается во всех информационных системах обеспечения бюджетного процесса.

Однако, масштабность и сложность используемого программного обеспечения, а также стремительный процесс компьютеризации породили ряд проблем по адаптации современных технологий управления финансами при осуществлении бюджетного процесса. Использование технических средств и сложных инструментов на базе компьютерной техники и технологий для совершенствования механизмов управления бюджетным процессом определяет дополнительные требования к образованию персонала и организационным подходам в деятельности участников бюджетного процесса.

Сложная ситуация в развитии экономики страны, нестабильность мирового финансового рынка оказывают влияние на поступление доходов в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации.

Сокращение доходной части бюджета создает риск разбалансированности бюджета и приводит к необходимости привлечения муниципальных внутренних заимствований и росту муниципального долга. Вместе с тем, усиливается нагрузка на местный бюджет в связи с постоянным ростом полномочий, возложенных на местное самоуправление Федеральным законом от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Полномочия по городским округам увеличились с 27 в 2003 году до 44 в 2014 году. Также продолжается постоянный рост исполнения органами местного самоуправления большого количества государственных полномочий, переданных федеральным центром и субъектами РФ без финансового обеспечения функций на их администрирование.

Количество государственных полномочий, переданных муниципальному образованию "Город Томск", увеличилось с 2008 года с 15 до 22 в 2014 году, а количество субвенций на их администрирование - с 6 в 2008 году до 10 в 2014 году, из них только на исполнение 4 субвенций предусмотрена штатная численность. Таким образом, в 2014 году 12 государственных полномочий осуществлялось муниципальным образованием "Город Томск" без финансового обеспечения на их администрирование, т.е. за счет отвлечения ресурсов органов местного самоуправления.

Управление муниципальным долгом является неотъемлемым элементом экономической политики города. Использование механизма муниципального долга может стать как мощным фактором экономического роста, так и привести к серьезным кризисным последствиям. Являясь составной частью экономической системы, муниципальный долг оказывает прямое и косвенное воздействие на многие элементы: на доходную и расходную части бюджета города, бюджетные инвестиции, уровень деловой активности, поэтому особенно важным представляется обоснованным выбор методов управления муниципальными долговыми обязательствами.

Эффективная долговая политика характеризуется не только отсутствием просроченных долговых обязательств, но также гибкостью и прозрачностью системы управления муниципальным долгом, публичностью муниципальных долговых обязательств.

Объем муниципального долга за последнее десятилетие имеет тенденцию к увеличению, в связи, с чем эффективное управление муниципальным долгом является неотъемлемой задачей реализации муниципальной программы. Так, анализ долговой политики муниципального образования "Город Томск" показывает, что объем муниципального долга за период с 2012 года по 2014 год увеличился с 2 490,0 млн р. до 3 095,8 млн р. (или на 24,3%). Несмотря на рост объема муниципального долга в 2014 году к уровню 2013 года на 75,0 млн р. или на 2,5% (с 3 020,8 млн р. в 2013 году до 3 095,8 млн р. в 2014 году) отношение муниципального долга к общим доходам бюджета без учета безвозмездных поступлений и поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений сократилось с 55,1% в 2013 году до 53,7% в 2014 году.

В 2014 году проведение мероприятий в рамках реализации ВЦП "Повышение эффективности управления муниципальным долгом муниципального образования "Город Томск" на 2014-2016 годы", утвержденной постановлением администрации Города Томска от 19.08.2013 N 887, позволило сократить расходы на обслуживание муниципального долга по сравнению с первоначально утвержденным планом на 2014 год на 33,1% или на 97,6 млн р. (в 2013 - 23,4% или 59,9 млн р.).

Кроме того, при росте ставок по кредитам коммерческих банков в 2014 году по сравнению с 2013 годом почти на 4% расходы на обслуживание муниципального долга остались почти на уровне 2013 года и составили 196,7 млн р. (в 2013 году - 196,5 млн р.).

В марте 2014 года международное рейтинговое агентство Fitch Ratings впервые присвоило городу Томску долгосрочные рейтинги дефолта эмитента (далее - РДЭ) в иностранной и национальной валюте на уровне "BB" со "Стабильным" прогнозом и краткосрочный РДЭ в иностранной валюте на уровне "B". Также агентство присвоило городу национальный долгосрочный рейтинг на уровне "AA-(rus)" со "Стабильным" прогнозом. В сентябре 2014 года и в марте 2015 года международное рейтинговое агентство Fitch Ratings подтвердило РДЭ Города Томска в иностранной и национальной валюте на уровне "BB" со "Стабильным" прогнозом и краткосрочный РДЭ в иностранной валюте на уровня "B". Также агентство подтвердило национальный долгосрочный рейтинг города на уровне "AA-(rus)" со "Стабильным" прогнозом.

В системе управления муниципальным долгом центральное место должны занять мероприятия по поддержанию объема муниципального долга на безопасном уровне и снижению стоимости ее обслуживания. В связи, с чем будет продолжен курс на минимизацию стоимости заимствований и использование долговых инструментов, соответствующих в первую очередь этому требованию.

Обеспечение долгосрочной устойчивости бюджета города не может обособленно рассматриваться от основных экономических параметров и приоритетов бюджетной системы Российской Федерации. В то же время независимость муниципального образования от результатов применения мер межбюджетного регулирования, реализуемых на федеральном и региональном уровне, влияет на возможности органов местного самоуправления к устойчивому и стабильному управлению в различных отраслевых сферах деятельности. Развитие признаков устойчивости бюджета, таких как бюджетная самостоятельность, сбалансированность бюджета, эффективное расходование бюджетных средств и эффективное управление долговыми обязательствами, качество финансового менеджмента, способствует долгосрочному перспективному развитию города.

В то же время, несмотря на определенные успехи в области муниципальных финансов и поступательное развитие нормативного правового регулирования, методического обеспечения бюджетных правоотношений, процесс формирования целостной системы управления муниципальными финансами еще не завершен.

В сфере управления муниципальными финансами города сохраняется ряд недостатков и нерешенных проблем:

- недостаточное обеспечение доходными источниками расходных полномочий муниципального образования;

- стратегическое планирование остается слабо увязанным с бюджетным планированием в муниципальном образовании;

- сохраняются условия для неоправданного увеличения бюджетных расходов, не созданы условия для мотивации органов местного самоуправления и муниципальных учреждений в повышении эффективности бюджетных расходов и своей деятельности в целом;

- отсутствуют действенные методики оценки эффективности использования финансовых ресурсов;

- недостаточная открытость бюджетов, низкая степень вовлеченности гражданского общества в обсуждение целей и результатов использования бюджетных средств.

Реализация мероприятий муниципальной программы "Эффективное управление муниципальными финансами" позволит решить указанные проблемы и обеспечить финансовую стабильность муниципального образования "Город Томск", создаст эффективную и надежную систему управления муниципальными финансами.

В соответствии с положением о департаменте финансов администрации Города Томска, утвержденном решением Думы г. Томска от 15.09.2005 N 1001, департамент финансов является финансовым органом администрации Города Томска, обеспечивающим проведение на территории города единой бюджетной и налоговой политики и координирующим деятельность в этой сфере иных органов местного самоуправления.

Департамент финансов администрации Города Томска осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении муниципальных бюджетной учреждений "Муниципальные информационные технологии" и "Управление бухгалтерского учета".

В целях обеспечения проведения на территории города единой бюджетной и налоговой политики и координации деятельности в этой сфере иных органов местного самоуправления департамент финансов выполняет следующие задачи:

1. Обеспечение выполнения расходных обязательств муниципального образования "Город Томск" и создание условий для их оптимизации.

2. Организация и обеспечение исполнения бюджета города и формирование бюджетной отчетности.

3. Обеспечение контроля за соблюдением бюджетного законодательства.

4. Оптимизация управления единым счетом бюджета, учета бюджетных обязательств и проведения бюджетных платежей.

5. Создание условий для повышения качества финансового менеджмента (управления) главными распорядителями бюджетных средств.

6. Осуществление экономического планирования, ведения бюджетного, налогового учета, составление отчетности, контроля расходования средств.

Департамент финансов в пределах своей компетенции обеспечивает выполнение и создает нормативные и методологические основы для оптимизации действующих и вновь принимаемых расходных обязательств муниципального образования "Город Томск", необходимых для эффективной реализации полномочий и функций органов местного самоуправления Города Томска.

Обеспечение выполнения расходных обязательств муниципального образования "Город Томск" направлено на предотвращение неконтролируемого роста расходов бюджета муниципального образования "Город Томск".

Необходимыми условиями устойчивости бюджета города являются соответствие расходных обязательств полномочиям и функциям органов местного самоуправления и оптимальное распределение бюджетных ресурсов для финансирования этих функций. Необходимость повышения эффективности использования бюджетных средств создает предпосылки для перехода к новым методам бюджетного планирования, ориентированным на достижение конечных общественно значимых результатов.

Итог исполнения задачи по обеспечению выполнения расходных обязательств муниципального образования "Город Томск" и созданию условий для их оптимизации заключается в своевременной и качественной подготовке проектов решений Думы Города Томска о бюджете, а также обеспечении его исполнения, формировании бюджетной отчетности и оптимизации муниципального долга.

При подготовке и организации исполнения бюджета департамент финансов учитывает необходимость обеспечения всех расходных обязательств муниципального образования "Город Томск" и в рамках своей компетенции обеспечивает поддержание приемлемого объема расходных обязательств, в частности, путем внесения предложений по оптимизации действующих и сдерживания неоправданного возникновения новых обязательств.

В целях обеспечения исполнения расходных обязательств департамент финансов организует работу главных администраторов (администраторов) доходов бюджета города по составлению и исполнению кассового плана по доходам, проводит оценку выпадающих доходов бюджета города в связи с предоставлением льгот, осуществляет мониторинг дебиторской задолженности по платежам в бюджет города, совместно с органами администрации Города Томска разрабатывает план мероприятий по работе с налоговой базой территории и участвует в работе комиссии по пополнению доходной части бюджета города.

В перспективе, на 2015-2020 годы приоритеты в области налоговой политики остаются такими же, как и ранее - обеспечение бюджетной устойчивости в среднесрочной и долгосрочной перспективе. Налоговая политика ближайших лет будет проводиться в условиях необходимости поддержания сбалансированности бюджета.

Результатом задачи по организации и обеспечению исполнения бюджета города и формированию бюджетной отчетности является утверждение решением Думы Города Томска отчета об исполнении бюджета муниципального образования "Город Томск".

Решение этой задачи предполагает организацию исполнения бюджета города в соответствии с требованиями бюджетного законодательства при минимальном по значению и максимально обоснованном отклонении от утвержденных решением Думы Города Томска параметров, соблюдение процедур исполнения бюджета, управление ликвидностью единого счета бюджета города, обеспечивающего сокращение потребности в краткосрочных заимствованиях, составление бюджетной отчетности об исполнении бюджета города.

Своевременное и качественное формирование отчетности об исполнении бюджета, а также ежемесячного мониторинга дебиторской и кредиторской задолженности позволяет оценить выполнение расходных обязательств муниципального образования "Город Томск", предоставить участникам бюджетного процесса информацию, необходимую для анализа, планирования и управления бюджетными средствами, оценить финансовое состояние муниципальных учреждений.

Непосредственными результатами деятельности департамента финансов, направленной на организацию исполнения бюджета и формирование бюджетной отчетности, является выполнение принципов ответственного управления общественными финансами, связанных с налогово-бюджетной прозрачностью, а также наличием эффективной системы исполнения бюджета, что способствует прозрачности и подконтрольности исполнения бюджета и, соответственно, снижению нецелевого использования бюджетных средств.

В целях реализации указанных принципов в соответствии с Бюджетным кодексом РФ разработан и утвержден распоряжением департамента финансов от 09.06.2015 N 14 Регламент исполнения бюджета муниципального образования "Город Томск", определяющий порядок составления и ведения сводной бюджетной росписи и бюджетных росписей главных распорядителей бюджетных средств, кассового плана бюджета города, принятия и подтверждения денежных обязательств, санкционирования расходов, порядок исполнения бюджета по источникам финансирования дефицита бюджета, порядок завершения финансового года, исполнения судебных актов, предусматривающих обращение взыскания на средства местного бюджета.

Контроль за правомерным, в том числе целевым и эффективным использованием бюджетных средств, соблюдением требований бюджетного законодательства является неотъемлемой частью работы департамента финансов. Такой контроль обеспечивает соблюдение финансовой дисциплины, ответственности и подотчетности в использовании бюджетных средств, способствуя повышению эффективности и прозрачности управления муниципальными финансами.

Своевременное выявление правонарушений в указанной области и принятие соответствующих мер принуждения является залогом укрепления финансовой дисциплины, повышения ответственности получателей за расходование бюджетных средств.

В рамках решения этой задачи департамент финансов осуществляет внутренний, предварительный и последующий муниципальный финансовый контроль за использованием средств бюджета города, проводит анализ осуществления главными администраторами бюджетных средств внутреннего финансового контроля, применяет меры принуждения, предусмотренные Бюджетным кодексом Российской Федерации.

Результатом решения данной задачи должно стать снижение уровня финансовых нарушений при расходовании средств городского бюджета, в том числе отсутствие нецелевого использования бюджетных средств, максимальное обеспечение устранения выявленных финансовых нарушений в соответствии с действующим законодательством, внедрение в контрольно-ревизионную работу методов оценки достигнутых результатов.

Оптимизация управления единым счетом бюджета, учет бюджетных обязательств и проведение бюджетных платежей позволяет иметь достоверный, оперативный учет бюджетных средств, обеспечение прозрачности бюджетных расходов, выявление неэффективных закупок товаров, работ, услуг в режиме ограниченности бюджетных ресурсов, а также осуществление качественного кассового обслуживания исполнения бюджета.

Департамент финансов в рамках решения данной задачи осуществляет своевременную и качественную подготовку нормативных и иных документов, направленных на повышение качества системы проведения бюджетных платежей, а также осуществляет предварительный контроль исполнения бюджета города, мониторинг контрактации бюджетных обязательств в разрезе главных распорядителей бюджетных средств и динамики объемов заключенных бюджетополучателями муниципальных контрактов.

Кроме того, департамент финансов осуществляет ежедневный сбор и обработку информации о финансировании и расходовании бюджетных средств, что позволяет объективно оценивать объемы средств на едином счете бюджета, а также более точно планировать их расходование.

Важным направлением совершенствования системы управления муниципальными финансами является увеличение прозрачности бюджетных расходов путем перехода к безналичным расчетам. Данное увеличение будет связано с уменьшением использования денежных чеков как документов для получения наличных денежных средств, а также в связи с увеличением использования пластиковых карт.

Внешними факторами, которые могут оказать влияние на достижение поставленной задачи являются: изменения в законодательстве, регулирующем закупки товаров, работ, услуг для муниципальных нужд; возврат денежных средств в бюджет, не зачисленных банком на расчетные счета получателей в последний рабочий операционный день текущего финансового года.

Кроме того, на величину показателя контрактации оказывают влияние следующие внешние факторы: возможность осуществления закупок товаров, работ, услуг без заключения муниципальных контрактов (договоров); возможность расторжения заключенного муниципального контракта (договора) без исполнения либо с частичным исполнением обязательств; процедура осуществления закупок может занимать период времени, выходящий за рамки текущего финансового периода. В рамках реализации данной задачи деятельность департамента в среднесрочной перспективе будет направлена на качественное осуществление процедуры санкционирования расходов, оперативное осуществление операций по перечислению средств из бюджета города Томска, формирование актуальной и достоверной информации по исполнению бюджета.

В предшествующие годы существенным образом изменился бюджетный процесс в целом, что повлекло за собой изменения на всех его этапах, включая планирование, исполнение и контроль за исполнением бюджета, которые требуют иного качества финансового управления (менеджмента) на уровне главных распорядителей бюджетных средств. Дальнейшая реформа бюджетного процесса должна сосредоточиться на внедрении в деятельность главных распорядителей бюджетных средств современных процедур и методов финансового менеджмента.

Финансовый менеджмент представляет собой внутренние правила и процедуры главных распорядителей бюджетных средств с установлением ответственности и подотчетности за деятельность и ее результаты.

Улучшение финансового менеджмента должно быть направлено на создание условий и методологическое обеспечение внутренних преобразований и совершенствования внутренних процедур главных распорядителей бюджетных средств.

В соответствии с постановлением администрации Города Томска от 02.06.2010 N 500 "Об утверждении Порядка проведения мониторинга качества финансового менеджмента, осуществляемого главными распорядителями средств бюджета муниципального образования "Город Томск" приказом департамента финансов от 25.05.2010 N 01-01/28 утвержден регламент проведения мониторинга. Муниципальным учреждением "Муниципальные информационные технологии", подведомственным департаменту финансов, разработана автоматизированная система обработки показателей для мониторинга.

С 2011 года мониторинг качества финансового менеджмента по всем главным распорядителям бюджетных средств проводится ежеквартально. По итогам 2014 года данные мониторинга показали, что:

- у 56,3% главных распорядителей бюджетных средств приняты правовые акты, регулирующие процедуру подготовки бюджетных проектов, организацию ведомственного финансового контроля;

- у 68,8% главных распорядителей бюджетных средств доля бюджетных ассигнований, представленных в программном виде составила менее 75%.

Конечным результатом решения данной задачи должна стать систематическая реализация главными распорядителями средств бюджета мероприятий, направленных на повышение качества финансового менеджмента и развитие муниципальных заданий в качестве инструмента бюджетного планирования.

В рамках задачи по осуществлению экономического планирования, ведения бюджетного, налогового учета, составление отчетности, контроля расходования средств организовано ведение централизованного бухгалтерского учета районных администраций Города Томска, преимуществами которого является:

- минимальная численность руководителей и специалистов, осуществляющих ведение бюджетного учета;

- централизация и унификация ведения бюджетного учета, которые упрощают процедуры формирования сводной бюджетной отчетности, что приводит к сокращению сроков сбора и консолидации отчетности, сроков ее составления;

- использование одного программного продукта, тем самым обеспечение минимальных финансовых затрат по его внедрению и техническому сопровождению; сокращение затрат и времени на обновление программных продуктов.

Создание МБУ "Управление бухгалтерского учёта" обусловлено многочисленными нарушениями, выявленными по результатам контрольных мероприятий департамента финансов и Счетной палаты Города Томска, проведенных в районных администрациях.

Таким образом, в целях повышения качества планирования бюджетных расходов, эффективности бюджетных расходов, качества ведения бюджетного учета и подготовки бюджетной отчетности, осуществления контроля за рациональной организацией работы по исполнению бюджета муниципального образования "Город Томск" в районных администрациях, создано МБУ "Управление бухгалтерского учёта".

Эффективная и надежная система управления муниципальными финансами, является одним из основных условий социально-экономического развития города и призвана повысить уровень самостоятельности и ответственности субъектов бюджетного планирования при формировании и исполнении бюджета, а также обеспечить максимальную результативность выделяемых на реализацию расходных обязательств бюджетных ассигнований, привлечь население Города Томска к решению вопросов местного значения, открытости органов местного самоуправления по разработке, рассмотрению, утверждению и исполнению бюджета.

Муниципальная программа "Эффективное управление муниципальными финансами" имеет существенные отличия от большинства других муниципальных программ Города Томска, поскольку она ориентирована на создание общих для всех участников бюджетного процесса, в том числе администрации Города Томска, ее отраслевых (функциональных) органов, реализующих другие муниципальные программы, условий и механизмов реализации программно-целевого метода планирования бюджетных расходов и исполнения бюджета муниципального образования "Город Томск".

Перечни цели, задач, показателей и мероприятий муниципальной программы приведены в приложениях 1, 2.