Приложение. Методика проведения экспертизы муниципальных правовых актов и их проектов на предмет законности

Приложение

к положению о проведении экспертизы

муниципальных правовых актов и их проектов

в администрации Города Томска и ее органах

Методика
проведения экспертизы муниципальных
правовых актов и их проектов на предмет законности

1. Экспертиза заключается в правовой оценке на предмет соответствия требованиям федерального законодательства, законодательства Томской области, муниципальных правовых актов более высокой и равной юридической силы:

- вида (формы) муниципального правового акта;

- целей принятия муниципального правового акта;

- предмета правового регулирования муниципального правового акта;

- компетенции органа местного самоуправления, выборного или иного должностного лица местного самоуправления на принятие соответствующего муниципального правового акта;

- содержащихся в муниципальном правовом акте норм;

- порядка принятия и вступления в силу муниципального правового акта;

- установленных правовыми актами органов государственной власти и местного самоуправления требований и рекомендаций к оформлению муниципальных правовых актов.

1.1. При правовой оценке вида (формы) муниципального правового акта устанавливается:

- наличие в действующем федеральном законодательстве, законодательстве Томской области, муниципальных правовых актах указания на урегулирование соответствующего вопроса конкретным видом муниципального правового акта (например, решением представительного органа, распоряжением главы местной администрации и т.п.);

- соответствие выбранного вида муниципального правового акта природе правовых отношений, подлежащих регулированию (распорядительные действия; индивидуально-направленные требования; нормативные требования, рассчитанные на неоднократное применение неопределенным кругом лиц).

При правовой оценке вида (формы) муниципального правового акта необходимо также учитывать содержащиеся в действующем федеральном законодательстве и законодательстве Томской области особенностей формы принятия отдельных муниципальных правовых актов. Например, в соответствии с частями 4 и 6 статьи 43 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" глава муниципального образования в пределах своих полномочий, установленных уставом муниципального образования и решениями представительного органа муниципального образования, издает постановления и распоряжения местной администрации, в случае, если глава муниципального образования является главой местной администрации.

1.2. При правовой оценке целей принятия муниципального правового акта устанавливается:

- соответствие целей принятия муниципального правового акта, изложенных во вводной части (преамбуле), содержанию изложенных в акте правовых установлений;

- соответствие целей принятия муниципального правового акта действующему законодательству Российской Федерации и Томской области, муниципальным правовым актам более высокой или равной юридической силы.

1.3. При правовой оценке предмета правового регулирования муниципального правового акта устанавливается:

- характер общественных отношений, подлежащих урегулированию муниципальным правовым актом;

- возможность урегулирования соответствующих отношений правовым актом публичного органа власти (часть общественных отношений находится в сфере действия норм морали, религии, корпоративных норм и др. и правовому регулированию не подлежит).

Не рекомендуется утверждать муниципальными правовыми актами документы, содержащие информацию, не имеющую прямого юридического значения и не регулирующую правовые отношения (концепции, аналитические материалы, публичные обращения и т.п.), если утверждение подобных документов не обусловлено прямым требованием действующего законодательства Российской Федерации и Томской области, муниципальных правовых актов более высокой или равной юридической силы.

1.4. При правовой оценке компетенции органа местного самоуправления, выборного или иного должностного лица местного самоуправления на принятие соответствующего муниципального правового акта устанавливается:

А) относятся ли вопросы, урегулированные (подлежащие регулированию) в муниципальном правовом акте или его проекте к вопросам местного значения муниципального образования городского округа или иным вопросам, которые в соответствии с федеральными законами вправе решать органы местного самоуправления (статьи 16, 16.1, 19 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации");

Б) к компетенции какого из существующих на территории муниципального образования органов местного самоуправления, выборных или иных должностных лиц местного самоуправления относится осуществление полномочий по регулированию вопросов, содержащихся в муниципальном правовом акте или его проекте. Необходимо иметь в виду:

- в соответствии с пунктом 9 части 1 статьи 17 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" полномочия конкретных органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения определяются только федеральными законами и уставами муниципальных образований;

- исполнение переданных федеральными законами и (или) законами субъекта Российской Федерации отдельных государственных полномочий исходя из системного толкования положений статьи 19, частей 1, 3 статьи 37 и части 6 статьи 43 Федерального закона 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" осуществляется местной администрацией, если иное прямо не предусмотрено законом.

- в соответствии с частями 3 и 6 статьи 43 Федерального закона 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" глава местной администрации в пределах своих полномочий, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставом муниципального образования, нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, вправе издавать постановления местной администрации только по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, тогда как представительный орган муниципального образования по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования.

- полномочия конкретного органа или должностного лица местного самоуправления (при отсутствии специального указания федерального закона) определяются в уставе муниципального образования. В случае если устав муниципального образования прямо не закрепляет то или иное полномочие за конкретным органом или должностным лицом местного самоуправления и отсутствуют нормы, относящие к ведению конкретного органа или должностного лица осуществление всех не распределенных между органами и должностными лицами местного самоуправления полномочий, компетентный орган или должностное лицо определяются исходя из природы полномочий с учетом положений абзацев 2-4 подпункта "Б" настоящего пункта.

1.5. При правовой оценке содержащихся в муниципальном правовом акте норм устанавливается:

- наличие правовых актов федерального законодательства и законодательства Томской области, а также муниципальных правовых актов более высокой и равной юридической силы по отношению к муниципальному правовому акту либо его проекту, являющемуся объектом экспертизы, а также соответствие положений подлежащего экспертизе муниципального правового акта (его проекта) указанным правовым актам;

- пределы муниципального правового регулирования в сфере подлежащих урегулированию муниципальным правовым актом или его проектом правовых отношений, определяемые федеральным законодательством и законодательством Томской области, а также муниципальными правовыми актами более высокой и равной юридической силы.

1.6. При правовой оценке порядка принятия и вступления в силу муниципального правового акта устанавливается:

А) соблюдение установленной законом или иным правовым актом (в том числе муниципальными правовыми актами более высокой и равной юридической силы) процедуры принятия муниципального правового акта, в том числе:

- наличие необходимого кворума в случае принятия муниципального правового акта коллегиальным органом;

- соблюдение предусмотренных действующим законодательством и муниципальными правовыми актами более высокой и равной юридической силы процедур, предшествующих принятию муниципального правового акта (например, предусмотренный бюджетным законодательством порядок составления проекта местного бюджета; предусмотренная Федеральным законом от 30.12.2004 N 210-ФЗ "Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса" процедура установления тарифов и надбавок; предусмотренная частью 3 статьи 28 Федерального закона 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" необходимость вынесения ряда проектов муниципальных правовых актов на публичные слушания и мн. др.);

-соблюдение порядка внесения проекта муниципального правового акта для его последующего принятия уполномоченным органом или должностным лицом.

Б) необходимость опубликования (обнародования) принимаемого или принятого муниципального правового акта, в частности:

- в соответствии с частью 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации и частью 2 статьи 47 Федерального закона 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" муниципальные нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).

- необходимость опубликования (обнародования) муниципального правового акта конкретного вида может быть предусмотрена действующим законодательством Российской Федерации и Томской области, а также муниципальными правовыми актами более высокой и равной юридической силы;

- процедура вступления в силу того или иного муниципального правового акта только после опубликования (обнародования) может быть предусмотрена самим муниципальным правовым актом либо его проектом.

В) необходимость государственной или иной регистрации муниципальных правовых актов того или иного вида (например, часть 6 статьи 44 Федерального закона 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусматривает обязательность государственной регистрации уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении в устав изменений и дополнений; статья 9 Федерального закона от 29.07.1998 N 136-ФЗ "Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг" предусматривает обязательную регистрацию нормативных правовых актов, содержащих условия эмиссии муниципальных ценных бумаг в федеральном органе исполнительной власти, уполномоченном Правительством Российской Федерации на составление и / или исполнение федерального бюджета).

Г) наличие иных предусмотренных законодательством Российской Федерации и Томской области, а также муниципальными правовыми актами более высокой и равной юридической силы обстоятельств, с наличием которых связано вступление в силу муниципального правового акта, в том числе необходимых сроков и порядка опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов (например, согласно пунктам 1 и 5 статьи 5 Налогового кодекса РФ муниципальные правовые акты о налогах вступают в силу не ранее чем по истечении одного месяца со дня их официального опубликования и не ранее 1-го числа очередного налогового периода по соответствующему налогу, за исключением случаев, предусмотренных статьей 5 НК РФ; в соответствии с частью 1 статьи 13 Федерального закона от 30.12.2004 N 210-ФЗ "Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса" устанавливаемые муниципальными правовыми актами тарифы и надбавки на товары и услуги организаций коммунального комплекса вступают в силу с даты начала установленного периода их действия, но не ранее чем через один календарный месяц после их установления и т.д.).

1.7. При правовой оценке соблюдения установленных правовыми актами органов государственной власти и местного самоуправления требований и рекомендаций к оформлению муниципальных правовых актов устанавливается:

- соблюдение установленных действующим законодательством Российской Федерации и Томской области, а также муниципальными правовыми актами более высокой и равной юридической силы обязательных требований к оформлению муниципальных правовых актов того или иного вида;

- соблюдение установленных специальными актами органов местного самоуправления, регулирующими вопросы делопроизводства и документооборота в конкретном органе местного самоуправления (регламенты, инструкции по делопроизводству и т.д.), обязательных требований к оформлению муниципальных правовых актов того или иного вида;

- при отсутствии обязательных правил, устанавливается соблюдение при подготовке муниципальных правовых актов рекомендуемых правил составления и оформления документов (государственных стандартов, инструкций и т.п.).

2. При проведении правовой экспертизы муниципального правового акта (его проекта), отменяющего или признающего утратившим силу другой муниципальный правовой акт, оценивается компетенция органа местного самоуправления, выборного или иного должностного лица местного самоуправления, его принявшего или принимающего, а также возможность возникновения правовых пробелов в правовом регулировании в результате отмены (признания утратившим силу) муниципального правового акта.

Необходимо иметь в виду, что в соответствии с частью 1 статьи 48 Федерального закона 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт, в случае упразднения таких органов или соответствующих должностей либо изменения перечня полномочий указанных органов или должностных лиц - органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, к полномочиям которых на момент отмены или приостановления действия муниципального правового акта отнесено принятие (издание) соответствующего муниципального правового акта; а в части, регулирующей осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, - уполномоченным органом государственной власти Российской Федерации (уполномоченным органом государственной власти субъекта Российской Федерации).

3. При несоответствии друг другу норм права действующих нормативных правовых актов, регулирующих одни и те же правоотношения, применяются общепринятые положения коллизионного права.

4. В случае воспроизведения в муниципальных правовых актах норм законодательства Российской Федерации и (или) Томской области вопрос о законности такого воспроизведения разрешается применительно к каждому конкретному случаю.

5. Общими признаками несоответствий муниципального правового акта или его проекта действующему законодательству Российской Федерации и Томской области, муниципальным правовым актам более высокой и равной юридической силы являются:

1) отсутствие правовых оснований, которые в соответствии с законодательством Российской Федерации и (или) Томской области, муниципальными правовыми актами более высокой и равной юридической силы необходимы для издания муниципального правового акта;

2) принятие муниципального правового акта во исполнение отмененного (признанного утратившим силу) правового акта Российской Федерации или Томской области, муниципального правового акта более высокой или равной юридической силы;

3) неправильный выбор нормы права, применяемой или примененной при принятии муниципального правового акта;

4) принятие муниципального правового акта органом местного самоуправления, выборным или иным должностным лицом местного самоуправления, в компетенцию которого это не входит, либо издание муниципального правового акта с превышением полномочий, предоставленных этому органу, выборному или иному должностному лицу;

5) нарушение порядка принятия муниципального правового акта;

6) включение в муниципальный правовой акт или его проект норм и положений, противоречащих законодательству Российской Федерации и (или) Томской области, муниципальным правовым актам более высокой и равной юридической силы;

7) нарушение порядка вступления в силу муниципального правового акта.

8) нарушение установленных действующим законодательством и муниципальными правовыми актами более высокой и равной юридической силы обязательных требований к виду муниципального правового акта или его проекта.