Решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Пермскому краю от 3 декабря 2010 г. (ключевые темы: телематические услуги связи - товарный рынок - защита конкуренции - оконечное оборудование - линии связи)

Решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Пермскому краю
от 3 декабря 2010 г.

Резолютивная часть решения объявлена 19 ноября 2010 года.

В полном объеме Решение изготовлено 3 декабря 2010 года.

Комиссия Управления Федеральной антимонопольной службы по Пермскому краю по рассмотрению дела по признакам нарушения антимонопольного законодательства (далее Комиссия Пермского УФАС России) в составе <_>

рассмотрев дело N 331-10-А в отношении ОАО "Уралсвязьинформ" в лице Пермского филиала электросвязи (ул. Московская, 11, г.Екатеринбург, 620014; адрес филиала: ул.Ленина, 68, г.Пермь, 614096) по признакам нарушения пункта 6 части 1 статьи 10 Федерального закона от 26.07.2006 г N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее Федеральный закон "О защите конкуренции") в части злоупотребления ОАО "Уралсвязьинформ" доминирующим положением на территории Пермского края, выразившемся в экономически, технологически и иным образом не обоснованном установлении различных цен (тарифов) на один и тот же товар,

в присутствии представителя ОАО "Уралсвязьинформ" <_> (доверенность имеется в материалах дела),

в отсутствии: заявителей <_> <_> <_> извещенных надлежащим образом. В материалах дела отсутствуют ходатайства об отложении дела.

Отсутствие заявителей не препятствует полному и всестороннему рассмотрению дела в связи с тем, что дело возбуждено в защиту неопределенного круга лиц, пользователей услуг по предоставлению доступа к сети Интернет.

На основании вышеизложенного дело рассмотрено в отсутствии заявителей.

Дело возбуждено 04.06.2010 г. Заседания комиссии состоялись: 02.07.2010 г. - рассмотрение дела отложено в связи с необходимостью получения дополнительных документов и информации; 19.08.2010 г. - рассмотрение дела отложено в связи с необходимостью получения дополнительных документов и информации; 14.10.2010 г. - рассмотрение дела отложено в связи с необходимостью получения дополнительных документов и информации; 16.11.2010 г. в заседании Комиссии объявлен перерыв в соответствии со статьей 46 Федерального закона "О защите конкуренции"; 19.11.2010 г. установила:

В адрес Пермского УФАС России поступили заявления <_> (вх. N3644-10/э от 05.04.2010 г.) и <_> (вх. N4878-10/э от 26.04.2010 г.) с жалобой на установление ОАО "Уралсвязьинформ" различных цен на одну и ту же услугу по предоставлению доступа к сети Интернет, организуемому на существующих телефонных линиях для абонентов - жителей г. Перми и абонентов - жителей Пермского края. В дальнейшем к материалам дела приобщены также заявления <_> (вх.N 6378-10/э от 27.05.2010.), <_> (вх.N13961-10/ф от 27.10.2010 г.), <_> (вх.N13829-10/ф от 27.10.2010 г.).

По информации, полученной с официального сайта компании U-tel стоимость пользования услуги подключения "Интернет-микс" (абонентская плата) для жителей города Перми составляет 390 руб/ мес, а для жителей Пермского края - 450 руб/мес.

При этом, как указывает в своем заявлении <_> по своим потребительским свойствам услуга "Интернет-Микс" жителям Пермского края хуже, чем аналогичная услуга, предоставляемая жителям города Перми. Так для жителей города Перми услуга "Интернет-Микс" предоставляется на условиях 1024 Кбит/сек, в то время как для жителей Пермского края (за большую плату) - 512 Кбит/сек.

Разную стоимость услуг по предоставлению доступа к сети Интернет для абонентов - жителей г. Перми и абонентов - жителей Пермского края Пермский филиал электросвязи ОАО "Уралсвязьинформ" (вх. N 4830-10 от 23.04.2010 г.) обосновывает различными затратами на эксплуатацию сети связи в различных населенных пунктах Пермского края.

Заслушав объяснения ответчика - ОАО "Уралсвязьинформ", рассмотрев материалы дела, Комиссия установила следующее:

Услуги предоставления доступа к сети Интернет относятся к услугам связи в соответствии со статьей 2 Федерального закона от 07.07.2003 N 126-ФЗ "О связи".

По ОКВЭД классифицируются по коду 64.20.5 "Деятельность в области оказания телематических услуг связи".

Правилами оказания телематических услуг связи, утвержденными Постановлением Правительства Российской Федерации от 10.09.2007 N575 (далее Правила), предоставление доступа к сети передачи данных определено как совокупность действий оператора связи по формированию абонентской линии, подключению с ее помощью пользовательского (оконечного) оборудования к узлу связи сети передачи данных либо по обеспечению возможности подключения к сети передачи данных пользовательского (оконечного) оборудования с использованием телефонного соединения или соединения по иной сети передачи данных в целях обеспечения возможности оказания абоненту и (или) пользователю телематических услуг связи.

Кроме того, в настоящем решении используются следующие понятия, определенные указанными Правилами:

"абонент" - пользователь телематическими услугами связи, с которым заключен возмездный договор об оказании телематических услуг связи с выделением уникального кода идентификации (далее - договор);

"абонентская линия" - линия связи, соединяющая пользовательское (оконечное) оборудование с узлом связи сети передачи данных;

"пользователь телематическими услугами связи" - лицо, заказывающее и (или) использующее телематические услуги связи;

"информационная система" - совокупность содержащейся в базах данных информации и обеспечивающих ее обработку информационных технологий и технических средств;

"информационно-телекоммуникационная сеть" - технологическая система, предназначенная для передачи по линиям связи информации, доступ к которой осуществляется с использованием средств вычислительной техники;

"предоставление доступа к информационным системам информационно-телекоммуникационной сети" - обеспечение возможности приема и передачи телематических электронных сообщений (обмена телематическими электронными сообщениями) между абонентским терминалом и информационной системой информационно-телекоммуникационной сети;

"тарифный план" - совокупность ценовых условий, при которых оператор связи предлагает пользоваться одной либо несколькими телематическими услугами связи;

"телематическое электронное сообщение" - одно или несколько сообщений электросвязи, содержащих информацию, структурированную в соответствии с протоколом обмена, поддерживаемым взаимодействующими информационной системой и абонентским терминалом;

"техническая возможность предоставления доступа к сети передачи данных" - одновременное наличие незадействованной монтированной емкости узла связи, в зоне действия которого запрашивается подключение пользовательского (оконечного) оборудования к сети передачи данных, и незадействованных линий связи, позволяющих сформировать абонентскую линию связи между узлом связи и пользовательским (оконечным) оборудованием.

Телематические услуги связи входят в Перечень наименований услуг связи, вносимых в лицензии на осуществление деятельности в области оказания услуг связи, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 18.02.2005 N 87.

В соответствии с Перечнем лицензионных условий осуществления деятельности в области оказания телематических услуг связи, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 18.02.2005 N 87 оператор телематических услуг связи обязан:

- оказывать услуги на территории, указанной в лицензии.

- обеспечивать предоставление абоненту и (или) пользователю:

а) доступ к сети связи лицензиата;

б) доступ к информационным системам информационно-телекоммуникационных сетей, в том числе к сети Интернет;

в) прием и передачу телематических электронных сообщений.

С точки зрения потребителя услуга предоставления доступа к сети Интернет состоит из нескольких этапов, характеризующих порядок получения и оплаты услуги:

- затраты при приобретении (установка и подключение соответствующего оборудования для доступа к сети Интернет).

- эксплуатационные затраты, плата за пользование ресурсами (получение доступа к сети Интернет, то есть возможности получения и отправки информации (трафика);

- получение иных услуг, неразрывно связанных с определенным способом получения услуги доступа к сети Интернет, направленной на увеличение потребительской ценности услуги.

Исходя из сложившейся ситуации на рынке, услуга доступа к сети Интернет

может быть предоставлена различными способами:

- по существующим сетям электросвязи: с использованием абонентской линии, с использованием сетей подвижной радиотелефонной связи, с использованием сетей, предназначенных для трансляции телепрограмм - кабельных или спутниковых, с использованием электросетей;

- с построением специальных выделенных сетей связи: проводных, беспроводных.

Услуги предоставления доступа к сети Интернет по качественным и техническим характеристикам, значимым с точки зрения потребителя, характеризуются способом соединения по сети передачи данных:

- коммутируемый доступ (Dial-up);

- широкополосный доступ.

Широкополосный доступ, в свою очередь, делится на проводной и беспроводной.

Проводной широкополосный доступ различается по типу технологии передачи данных и может организовываться с использованием существующей телефонной линии (DSL) и на отдельных сетях передачи данных - с использованием "выделенной" линии (Ethernet).

Для организации беспроводного широкополосного доступа существует множество технологий, в том числе: WiMAX, Wi-Fi, WAP, RadioEthernet, MMDS, мобильный GPRS и др.

Как следует из определения понятий товара, товарного рынка и взаимозаменяемых товаров, данных статьей 4 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", взаимозаменяемость товаров оценивается, прежде всего, с позиций потребителя, а именно: возможности или целесообразности замены товаров один другим.

При определении взаимозаменяемости учитываются функциональное назначение товара, применение, качественные и технические характеристики, цена и другие параметры, в том числе его доступность (оснащенность местности телекоммуникационной инфраструктурой, географические и топографические характеристики местности).

В рамках рассмотрения настоящего дела Пермское УФАС России провело анализ и оценку конкурентной среды на рынке услуг предоставления доступа к сети Интернет на территории Пермского края.

Круг покупателей определен совокупностью конечных пользователей - физических лиц, использующих услуги по предоставлению доступа к сети Интернет для личных, семейных нужд. Функциональное назначение товара определено как получение доступа к сети Интернет с целью использования ресурсов сети Интернет, документальной электросвязи, иных сервисов.

Основными свойствами товара, определяющими выбор данной категории покупателей, являются стоимостные (стоимость организации доступа к сети; плата за пользование ресурсами, то есть плата за трафик) и качественные (скорость, предоставление дополнительных сервисов, распространенность) показатели услуги.

В рамках анализа рынка проведено выборочное анкетирование граждан, пользующихся услугами сети Интернет (как на территории города Перми, так и на территории Пермского края). На вопрос: "Какими критериями Вы бы руководствовались при выборе способа предоставления доступа к сети Интернет" большинство ответов касается скорости передачи данных и цены услуги.

Жители Пермского края ограничены в возможности выбора оператора связи и не готовы в настоящее время заменить проводной доступ к сети Интернет на беспроводной в силу меньшей скорости передачи данных, дороговизны, а также отсутствия зоны покрытия некоторых районов.

Договор на предоставление доступа к сети Интернет в силу пункта 1 статьи 426 Гражданского Кодекса Российской Федерации является публичным договором. Предоставление доступа к сети Интернет оператор связи - ОАО "Уралсвязьинформ" по характеру своей деятельности должно осуществлять в отношении каждого, кто к нему обратится. ОАО "Уралсвязьинформ" не вправе оказывать предпочтение одному лицу перед другим в отношении заключения публичного договора, кроме случаев, предусмотренных законом и иными правовыми актами (например, отсутствие технической возможности предоставления доступа к сети).

В соответствии с пунктом 2 статьи 426 Гражданского Кодекса Российской Федерации цена товаров, работ и услуг, а также иные условия публичного договора устанавливаются одинаковыми для всех потребителей, за исключением случаев, когда законом и иными правовыми актами допускается предоставление льгот для отдельных категорий потребителей.

Пунктом 40 Правил оказания услуг связи по передаче данных, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 23.01.2006 N 32 (ред. от 16.02.2008) тарифы могут дифференцироваться по времени суток, дням недели, выходным и праздничным дням, по объему принятой и (или) переданной информации, а также в зависимости от расстояния между оборудованием, являющимся одной стороной установленного соединения по сети передачи данных (сеанса связи), и оборудованием, являющимся другой стороной данного соединения (сеанса связи).

В соответствии с положениями, установленными статьями 1, 10 Гражданского Кодекса Российской Федерации, Федеральный закон "О защите конкуренции" устанавливает требования для хозяйствующих субъектов при их вступлении в гражданско-правовые отношения с другими участниками гражданского оборота. В частности, для хозяйствующих субъектов, занимающих доминирующее положение на соответствующем товарном рынке, установлены ограничения, предусмотренные статьей 10 Федерального закона "О защите конкуренции", в том числе запрет на экономически, технологически и иным образом не обоснованное установление различных цен на один и тот же товар, если иное не установлено федеральным законом.

Таким образом, тот факт, что нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации установлена возможность для оператора связи устанавливать дифференцированные тарифы по региональному принципу, не является основанием для установления доминирующим хозяйствующим субъектом различных тарифов на один и тот же товар.

Во исполнение Конституции Российской Федерации, гарантирующей гражданам Российской Федерации равные права, тарифы на услуги связи устанавливаются едиными в пределах субъекта Российской Федерации. Такой учет расходов и доходов оператора связи используется при установлении цен (тарифов) на услуги связи, подлежащие государственному регулированию.

Пермский филиал электросвязи ОАО "Уралсвязьинформ" ведет отчетность и учитывает затраты на производство услуги в целом по Пермскому краю. Учет затрат на строительство и эксплуатацию средств, линий и сооружений связи в различных муниципальных образованиях Пермского края не производится. Данный факт подтверждается представленным расчетом себестоимости 1 порта xDSL, в пояснениях к которому указано, что затраты между г. Пермь и другими населенными пунктами Пермского края распределены по удельному весу абонентской базы или по общему объему расходов.

Однако в обоснование установления различных тарифов для абонентов - жителей города Перми и абонентов - жителей Пермского края ОАО "Уралсвязьинформ" указывает, что себестоимость услуги по предоставлению доступа к сети Интернет в муниципальных районах Пермского края по сравнению с себестоимостью услуги по предоставлению доступа к сети Интернет на территории города Перми выше за счет организации зонового сегмента сети.

ОАО "Уралсвязьинформ" включило в себестоимость услуги по предоставлению доступа к сети Интернет в муниципальных районах Пермского края затраты на оборудование линий передачи (кабель) на участках Зоновых транзитных узлов, на оборудование систем передачи данных на участках Зоновых транзитных узлов, на инфраструктуру на участках Зоновых транзитных узлов, на оборудование регионального и межрегионального транспортного уровня сети передачи данных (см. расчет себестоимости 1 порта xDSL в городе Перми и других населенных пунктах Пермского края в 2009-2010 годы).

Указанное обоснование установления ОАО "Уралсвязьинформ" различных тарифов для абонентов - жителей г. Перми и абонентов - жителей Пермского края, не принимается Комиссией во внимание на основании следующего.

Как было указано выше, настоящее дело возбуждено по заявлениям физических лиц - жителей Пермского края пользующихся услугой по предоставлению Пермским филиалом электросвязи ОАО "Уралсвязьинформ" доступа к сети Интернет, который организуется на существующих телефонных линиях абонентов.

Основное преимущество указанного вида доступа к сети Интернет в том, что у Оператора связи нет необходимости прокладывать кабель до абонента. Доступ к сети Интернет организуется на существующих абонентских линиях, оператор связи несет затраты на предоставление абонентской линии (в части, не учитываемой при формировании тарифов на услуги общедоступной электросвязи), а также затраты на приобретение, установку и обслуживание средств связи, обеспечивающих одновременное использование абонентской линии для оказания различных услуг связи.

Например, при организации доступа к сети Интернет по технологии ADSL используются уже проложенные телефонные кабели, на которые устанавливаются сплиттеры (устройство, позволяющее работать ADSL-модему и телефонному аппарату одновременно) для разделения сигнала на "телефонный" и "модемный". Оператор не несет затраты на строительство собственной сети, а, использует оборудование, организует предоставление услуги к сети Интернет на существующей телефонной сети, что значительно снижает временные и денежные затраты на организацию доступа.

Технология пакетной коммутации (сети передачи данных по IP-протоколам) не имеет "спящих" режимов. Введенная в эксплуатацию сеть передачи данных ведет непрерывный обмен служебными IP-пакетами даже при отсутствии абонентов. Появление абонентов в сети меняет соотношение служебной и полезной нагрузки. Может увеличиваться нагрузка на стационарное оборудование: маршрутизаторы, поскольку участвуют в формировании заголовков IP-контейнеров и коммутаторы, поскольку участвуют в фильтрации трафика. При этом нагрузка на зоновые (транспортные) участки сети остается неизменной, поскольку изначально определяется и поддерживается характеристиками установленного оборудования транспортного уровня (пропускная способность канала). Таким образом, независимо от наличия либо отсутствия абонентов в населенных пунктах Пермского края ОАО "Уралсвязьинформ" несет постоянные затраты на обслуживание зонового сегмента сети.

Единицей тарификации за пропуск IP-трафика между сетями разных операторов служит объем (Мбайт), а не протяженность сетей в канало-километрах.

Кроме того, выделяя в расчете себестоимости 1 порта xDSL в г. Пермь и других населенных пунктах Пермского края отдельно затраты по организации зонового сегмента сети для населенных пунктов Пермского края ОАО "Уралсвязьинформ" не выделил отдельно затраты на строительство и ввод в эксплуатацию новых средств связи в городе Перми (например, организация и обслуживание оборудования для подключении абонентов к сети Интернет по технологии FTTx), которые должны увеличить себестоимость 1 порта xDSL города Перми.

В соответствии с п.6 ч.1 ст.10 Федерального закона "О защите конкуренции" запрещаются действия (бездействие) занимающего доминирующее положение хозяйствующего субъекта, результатом которых являются или могут являться недопущение, ограничение, устранение конкуренции и (или) ущемление интересов других лиц, в том числе:

- экономически, технологически и иным образом не обоснованное установление различных цен (тарифов) на один и тот же товар;

В соответствии с п.1 ч.1 ст.5 Федерального закона "О защите конкуренции" доминирующим положением признается положение хозяйствующего субъекта на рынке определенного товара, дающее такому хозяйствующему субъекту возможность оказывать решающее влияние на общие условия обращения товара на соответствующем товарном рынке, и (или) устранять с этого товарного рынка других хозяйствующих субъектов, и (или) затруднять доступ на этот товарный рынок другим хозяйствующим субъектам. Доминирующим признается положение хозяйствующего субъекта доля которого на рынке определенного товара превышает 50%.

В соответствии с пунктом 4 статьи 4 Федерального закона "О защите конкуренции" товарный рынок - сфера обращения товара (в том числе товара иностранного производства), который не может быть заменен другим товаром, или взаимозаменяемых товаров (далее - определенный товар), в границах которой (в том числе географических) исходя из экономической, технической или иной возможности либо целесообразности приобретатель может приобрести товар, и такая возможность либо целесообразность отсутствует за ее пределами.

Проведенный в рамках рассмотрения настоящего дела анализ состояния конкуренции на рынке услуг по предоставлению доступа к сети Интернет показал, что состояние конкурентной среды в границах населенных пунктов Пермского края значительно отличается от состояния конкурентной среды в границах города Перми.

На территории города Перми осуществляет деятельность по предоставлению доступа к сети Интернет 28 хозяйствующих субъектов, тогда как на всей территории Пермского края - 19. Доля Пермского филиала электросвязи ОАО "Уралсвязьинформ" в границах города Перми составляет 9,24% в 2008 году и 13,03% в 2009 году, в целом по Пермскому краю, за исключением города Перми, доля ОАО "Уралсвязьинформ" составила 76,15% в 2008 году и 76,22% в 2009 году.

Кроме того, необходимо учитывать, что из числа хозяйствующих субъектов, осуществляющих услуги по предоставлению доступа к сети Интернет на территории Пермского края, большая часть - хозяйствующие субъекты, осуществляющие услуги не на всей территории Пермского края, а только в отдельных муниципальных районах, и, соответственно, доля ОАО "Уралсвязьинформ" в конкретном населенном пункте еще выше и в границах отдельных муниципальных районов Пермского края достигает 100%.

В таблице 1 приведены доли ОАО "Уралсвязьинформ" в наиболее крупных населенных пунктах Пермского края.

Населенный пункт Доля ОАО "Уралсвязьинформ" по периодам

2008 год 2009 год

город Соликамск 94,73 87,80

город Березники 72,75 74,78

город Кунгур 92,09 91,14

город Лысьва 95,86 98,75

город Чайковский 83,16 88,22

город Добрянка 85,20 73,49

Таким образом, на рынке города Перми существует реальная конкуренция, тогда как на рынке Пермского края - Пермский филиал электросвязи ОАО "Уралсвязьинформ" практически не имеет конкурентов, способных оказывать влияние на общие условия обращения товара на данном рынке, в силу доминирующего (с долей более 50%) положения ОАО "Уралсвязьинформ".

На основании вышеизложенного Комиссия Пермского УФАС России делает следующие выводы.

Установление ОАО "Уралсвязьинформ" различных цен на предоставление доступа к сети Интернет для абонентов - жителей г. Перми и абонентов - жителей Пермского края обусловлено, в первую очередь, состоянием конкурентной среды на рынке услуг предоставления доступа к сети Интернет на территории конкретного муниципального образования в границах Пермского края (цены на услугу в городе Перми, где есть конкуренция ниже, чем на территории других населенных пунктов Пермского края, где конкуренции или нет совсем или она слабо развита) и не зависит от удаленности от административного центра, и связанных с этим иных экономических затрат и технологических барьеров.

Действия ОАО "Уралсвязьинформ" - хозяйствующего субъекта, занимающего доминирующее положение на рынке услуг предоставления доступа к сети Интернет в границах Пермского края, по установлению различных цен на предоставление доступа к сети Интернет для абонентов - жителей г. Перми и абонентов - жителей Пермского края, ущемляют интересы неопределенного круга лиц - жителей Пермского края.

В соответствии с частью 1 статьи 10 Федерального закона от 27.07.2006 N135-ФЗ "О защите конкуренции" запрещаются действия (бездействие) занимающего доминирующее положение хозяйствующего субъекта, результатом которых являются или могут являться недопущение, ограничение, устранение конкуренции и (или) ущемление интересов других лиц.

ОАО "Уралсвязьинформ" - хозяйствующий субъект, занимающий доминирующее положение на рынке услуг предоставления доступа к сети Интернет в границах Пермского края мог во исполнение Конституции Российской Федерации, гарантирующей гражданам равные права, установить на территории всего Пермского края единые цены на одну и ту же услугу, однако не сделал этого, и допустил ущемление интересов других лиц - жителей Пермского края.

На основании вышеизложенного и руководствуясь статьей 23, частью 1 статьи 39, частью 1 - 4 статьи 41, частью 1 статьи 49 Федерального закона от 27.07.2006 N135-ФЗ "О защите конкуренции" решила:

1. Признать положение ОАО "Уралсвязьинформ" доминирующим на рынке услуг по предоставлению доступа к сети Интернет в границах Пермского края.

2. Признать действия ОАО "Уралсвязьинформ" - хозяйствующего субъекта, занимающего доминирующее положение на рынке услуг по предоставлению доступа к сети Интернет в границах Пермского края, по установлению различных цен для абонентов - жителей г. Перми и абонентов - жителей Пермского края на один и тот же товар (на сопоставимые по качественным характеристикам услуги по предоставлению доступа к сети Интернет), что является нарушением части 1 статьи 10 Федерального закона от 26.07.2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции" в части ущемления интересов неопределенного круга лиц.

3. Выдать ОАО "Уралсвязьинформ" предписание о прекращении злоупотребления доминирующим положением на рынке услуг по предоставлению доступа к сети Интернет в границах Пермского края.

Решение может быть обжаловано в арбитражный суд в течение трех месяцев со дня принятия.

наверх