Постановление Уставного суда Санкт-Петербурга от 1 ноября 2007 г. N 006/07-П "По делу о толковании отдельных положений статьи 15, подпунктов 10 и 10_1 пункта 2 статьи 42, подпункта 10 пункта 3 статьи 44 и пунктов 1 и 2 статьи 46 Устава Санкт-Петербурга"

Особое мнение судей Уставного суда Санкт-Петербурга О.В. Герасиной, Н.Ф. Гуцан

Особое мнение судьи Уставного суда Санкт-Петербурга Л.В. Кулешовой

Уставный суд Санкт-Петербурга в составе председателя Уставного суда Санкт-Петербурга С.Л. Сергевнина, судей Уставного суда Санкт-Петербурга О.В. Герасиной, Н.Ф. Гуцан, С.Ф. Зыбина, Л.В. Кулешовой, В.Г. Петухова, А.В. Шевченко,

с участием представителя Губернатора Санкт-Петербурга О.К. Лыскова, представителя Законодательного Собрания Санкт-Петербурга в Уставном суде Санкт-Петербурга А.Р. Уланова,

руководствуясь положениями пункта 5 статьи 50 Устава Санкт-Петербурга, пункта "б" статьи 3, статей 30, 76 и 77 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга", рассмотрел в открытом судебном заседании дело о толковании отдельных положений статьи 15, подпунктов 10 и 10_1 пункта 2 статьи 42, подпункта 10 пункта 3 статьи 44 и пунктов 1 и 2 статьи 46 Устава Санкт-Петербурга.

Поводом к рассмотрению дела явился запрос Губернатора Санкт-Петербурга о толковании отдельных положений статьи 15, подпунктов 10 и 10_1 пункта 2 статьи 42, подпункта 10 пункта 3 статьи 44 и пунктов 1 и 2 статьи 46 Устава Санкт-Петербурга.

Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в понимании отдельных положений статьи 15, подпунктов 10 и 10_1 пункта 2 статьи 42, подпункта 10 пункта 3 статьи 44 и пунктов 1 и 2 статьи 46 Устава Санкт-Петербурга применительно к вопросу о том, какой субъект издания правовых актов (Губернатор Санкт-Петербурга или Правительство Санкт-Петербурга) обладает правомочием по внесению изменений и дополнений в решения Исполнительного комитета Ленинградского городского Совета депутатов трудящихся и Исполнительного комитета Ленинградского городского Совета народных депутатов, а также по признанию данных актов утратившими силу.

Заслушав сообщение судьи-докладчика С.Л. Сергевнина, выступления представителя Губернатора Санкт-Петербурга О.К. Лыскова, представителя Законодательного Собрания Санкт-Петербурга в Уставном суде Санкт-Петербурга А.Р. Уланова, заключения специалистов: заведующего кафедрой конституционного и муниципального права юридического факультета Московского государственного университета им. М.В. Ломоносова, доктора юридических наук, профессора, заслуженного деятеля науки Российской Федерации С.А. Авакьяна и профессора кафедры конституционного права Санкт-Петербургского университета МВД России, доктора юридических наук, профессора Л.Б. Ескиной; исследовав представленные документы и иные материалы дела, Уставный суд Санкт-Петербурга

установил:

1. 24 апреля 2007 года в Уставный суд Санкт-Петербурга поступил запрос Губернатора Санкт-Петербурга о толковании отдельных положений статьи 15, подпунктов 10, 10_1 пункта 2 статьи 42, подпункта 10 пункта 3 статьи 44, пунктов 1, 2 статьи 46 Устава Санкт-Петербурга в части, касающейся определения полномочий Губернатора Санкт-Петербурга и Правительства Санкт-Петербурга по внесению изменений и дополнений в решения Исполнительного комитета Ленинградского городского Совета депутатов трудящихся и Исполнительного комитета Ленинградского городского Совета народных депутатов, а также по признанию их утратившими силу.

По мнению заявителя, в настоящее время в системе законодательства Санкт-Петербурга имеются действующие решения Исполнительного комитета Ленинградского городского Совета депутатов трудящихся и Исполнительного комитета Ленинградского городского Совета народных депутатов, многие из которых утратили свое значение или вступили в противоречие с современным законодательством, в связи с чем перед органами государственной власти Санкт-Петербурга ставится вопрос о необходимости внесения изменений и дополнений в решения Исполнительного комитета Ленинградского городского Совета депутатов трудящихся и Исполнительного комитета Ленинградского городского Совета народных депутатов или признания их утратившими силу.

При этом заявитель указывает на неопределенность понимания в процессе правоприменения отдельных положений статьи 15, подпунктов 10, 10_1 пункта 2 статьи 42, подпункта 10 пункта 3 статьи 44, пунктов 1, 2 статьи 46 Устава Санкт-Петербурга в части, касающейся определения полномочий Губернатора Санкт-Петербурга и Правительства Санкт-Петербурга по внесению изменений и дополнений в решения Исполнительного комитета Ленинградского городского Совета депутатов трудящихся и Исполнительного комитета Ленинградского городского Совета народных депутатов, а также по признанию их утратившими силу.

Согласно правовой позиции заявителя, основанной на положениях пункта 1 статьи 43 Устава Санкт-Петербурга, пунктов 1, 2 и 3 статьи 44 Устава Санкт-Петербурга, пункта 2 статьи 46 Устава Санкт-Петербурга, имеет место функциональное правопреемство между Правительством Санкт-Петербурга и Исполнительным комитетом Ленинградского городского Совета народных депутатов, следовательно, Правительство Санкт-Петербурга как высший исполнительный орган государственной власти Санкт-Петербурга обладает полномочиями по внесению изменений и дополнений в решения Исполнительного комитета Ленинградского городского Совета депутатов трудящихся и Исполнительного комитета Ленинградского городского Совета народных депутатов, а также по признанию их утратившими силу.

Из позиции представителя Законодательного Собрания Санкт-Петербурга в Уставном суде Санкт-Петербурга А.Р. Уланова следует, что ни Губернатор Санкт-Петербурга, ни Правительство Санкт-Петербурга не обладают полномочиями, достаточными для отмены или внесения изменений и дополнений в акты Исполнительного комитета Ленинградского городского Совета депутатов трудящихся и Исполнительного комитета Ленинградского городского Совета народных депутатов. При этом однозначно определить Исполнительный комитет Ленинградского городского Совета народных депутатов как исполнительный орган государственной власти невозможно, ряд его решений принимался по вопросам, относящимся к предметам ведения Санкт-Петербурга, и, тем самым, к полномочиям Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. Невозможно также точно установить правопреемника Исполнительного комитета Ленинградского городского Совета народных депутатов. Таким образом, решение вопросов, которые могут составлять предмет спора о компетенции, должно осуществляться с участием обеих ветвей государственной власти - исполнительной и законодательной, то есть путем принятия нормативного правового акта Санкт-Петербурга. Указанный нормативный правовой акт Санкт-Петербурга может, например, делегировать Губернатору Санкт-Петербурга или Правительству Санкт-Петербурга соответствующие полномочия или установить порядок отмены соответствующей категории актов Исполнительного комитета Ленинградского городского Совета депутатов трудящихся и Исполнительного комитета Ленинградского городского Совета народных депутатов.

По мнению специалиста С.А. Авакьяна, ликвидация органа публичной власти должна повлечь переход его прав и обязанностей в порядке правопреемства к другому органу и предпочтительно, чтобы такое правопреемство имело нормативно закрепленную правовую основу, что в свое время не было осуществлено в Санкт-Петербурге в отношении Исполнительного комитета Ленинградского городского Совета депутатов трудящихся и Исполнительного комитета Ленинградского городского Совета народных депутатов. Положения пункта 3 Постановления Президиума Верховного Совета РСФСР от 08 июля 1991 года N 1562-1 "О структуре и функциях органов представительной и исполнительной власти в Ленинграде", устанавливающие правопреемство между Исполнительным комитетом Ленинградского городского Совета народных депутатов и мэром Санкт-Петербурга, по мнению С.А. Авакьяна, имели значение до того момента, пока мэр Санкт-Петербурга оставался единственным органом управления Санкт-Петербурга, то есть до формирования в Санкт-Петербурге коллегиального органа исполнительной власти - Правительства Санкт-Петербурга.

С точки зрения специалиста С.А. Авакьяна, гораздо больше оснований считать правопреемником Исполнительного комитета Ленинградского городского Совета народных депутатов именно Правительство Санкт-Петербурга, возглавляемое Губернатором Санкт-Петербурга как высшим должностным лицом Санкт-Петербурга. Однако в настоящее время исходя из положений Устава Санкт-Петербурга правовое регулирование общественных отношений, ранее регулировавшихся Исполнительным комитетом Ленинградского городского Совета депутатов трудящихся и Исполнительным комитетом Ленинградского городского Совета народных депутатов, осуществляют как Губернатор Санкт-Петербурга, так и Правительство Санкт-Петербурга.

По мнению специалиста Л.Б. Ескиной, правопреемником Исполнительного комитета Ленинградского городского Совета народных депутатов был мэр Ленинграда в силу положений пункта 3 Постановления Президиума Верховного Совета РСФСР от 08 июля 1991 года N 1562-1 "О структуре и функциях органов представительной и исполнительной власти в Ленинграде". В современной системе органов государственной власти Санкт-Петербурга мэр Санкт-Петербурга отсутствует как структура, поэтому и однозначно определяемого правопреемника Исполнительного комитета Ленинградского городского Совета народных депутатов не существует.

Л.Б. Ескина пояснила, что вносить изменения и дополнения, признавать утратившими силу или не подлежащими применению акты несуществующего органа государственной власти уполномочен тот орган государственной власти, который по своему статусу вправе регулировать отношения в затрагиваемой таким актом сфере. При этом Исполнительный комитет Ленинградского городского Совета депутатов трудящихся и Исполнительный комитет Ленинградского городского Совета народных депутатов осуществляли полномочия, которые в настоящее время включены в функции органов государственной власти, принадлежащих к различным ветвям государственной власти в современной системе разделения властей. Так, полномочия, аналогичные полномочиям Исполнительного комитета Ленинградского городского Совета депутатов трудящихся и Исполнительного комитета Ленинградского городского Совета народных депутатов, находятся в компетенции Губернатора Санкт-Петербурга, Законодательного Собрания Санкт-Петербурга и Правительства Санкт-Петербурга.

Таким образом, возникает неопределенность в понимании отдельных положений статьи 15, подпунктов 10 и 10_1 пункта 2 статьи 42, подпункта 10 пункта 3 статьи 44 и пунктов 1 и 2 статьи 46 Устава Санкт-Петербурга применительно к вопросу о том, какой субъект издания правовых актов (Губернатор Санкт-Петербурга или Правительство Санкт-Петербурга) обладает правомочием по внесению изменений и дополнений в решения Исполнительного комитета Ленинградского городского Совета депутатов трудящихся и Исполнительного комитета Ленинградского городского Совета народных депутатов, а также по признанию данных актов утратившими силу.

2. Уставный суд Санкт-Петербурга, руководствуясь положениями статьи 63 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга", осуществляет толкование отдельных положений статьи 15, подпунктов 10 и 10_1 пункта 2 статьи 42, подпункта 10 пункта 3 статьи 44 и пунктов 1 и 2 статьи 46 Устава Санкт-Петербурга только применительно к вопросам, поставленным в обращении. Уставный суд Санкт-Петербурга при принятии решения не связан основаниями и доводами, изложенными в обращении.

В Конституции Российской Федерации устанавливаются общие принципы организации государственной власти, в том числе принцип разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную (статья 10), принцип самостоятельности органов законодательной, исполнительной и судебной власти (статья 10), принцип разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации (часть 3 статьи 11). Указанные общие принципы организации государственной власти нашли свое отражение в положениях статьи 15 Устава Санкт-Петербурга.

Принцип разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную предполагает, что органы государственной власти Санкт-Петербурга, реализуя свои властные полномочия посредством издания правовых актов, должны исходить из необходимости сбалансированности полномочий и исключения сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти либо должностного лица.

Принцип самостоятельности органов законодательной, исполнительной и судебной власти в пределах их полномочий означает, что органы государственной власти Санкт-Петербурга самостоятельны при осуществлении деятельности по изданию правовых актов, при этом правовые акты принимаются исключительно в пределах нормативно определенных полномочий.

Принцип разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и Санкт-Петербурга означает, что при осуществлении деятельности по изданию правовых актов органы государственной власти Санкт-Петербурга должны ограничиваться пределами предметов ведения Санкт-Петербурга, пределами предметов совместного ведения Российской Федерации и Санкт-Петербурга, полномочиями органов государственной власти Санкт-Петербурга по предметам совместного ведения Российской Федерации и Санкт-Петербурга.

С учетом перечисленных общих принципов организации государственной власти Санкт-Петербурга в Уставе Санкт-Петербурга определяются как полномочия Губернатора Санкт-Петербурга (статья 42), так и полномочия Правительства Санкт-Петербурга (статья 44), в том числе реализуемые путем издания правовых актов (статья 46).

При этом согласно положениям подпункта 10 пункта 2 статьи 42 Устава Санкт-Петербурга Губернатор Санкт-Петербурга посредством издания правовых актов вправе отменять правовые акты Правительства Санкт-Петербурга в случае их противоречия Конституции Российской Федерации, федеральным законам, указам Президента Российской Федерации, постановлениям Правительства Российской Федерации, Уставу Санкт-Петербурга, законам Санкт-Петербурга, правовым актам Губернатора Санкт-Петербурга.

В соответствии с положениями подпункта 10_1 пункта 2 статьи 42 Устава Санкт-Петербурга Губернатор Санкт-Петербурга осуществляет правовое регулирование по вопросам, отнесенным к его компетенции, при этом вправе вносить изменения в правовые акты мэра Санкт-Петербурга, а также признавать их утратившими силу полностью или частично. Таким образом, в Уставе Санкт-Петербурга определены правомочия Губернатора Санкт-Петербурга по изменению и прекращению действия правовых актов, принятых субъектом, прекратившим свое существование, - мэром Санкт-Петербурга.

В соответствии с положениями подпункта 10 пункта 3 статьи 44 Устава Санкт-Петербурга Правительство Санкт-Петербурга вправе отменять правовые акты иных исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга, противоречащие Конституции Российской Федерации, федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, Уставу Санкт-Петербурга, законам Санкт-Петербурга и иным нормативным правовым актам Санкт-Петербурга, нормативным правовым актам Губернатора Санкт-Петербурга, Правительства Санкт-Петербурга. Данными положениями закреплены правомочия Правительства Санкт-Петербурга путем издания собственных правовых актов прекращать действие правовых актов иных исполнительных органов Санкт-Петербурга в случае их противоречия правовым актам, обладающим большей юридической силой.

Из содержания положений статьи 46 Устава Санкт-Петербурга следует, что Губернатор Санкт-Петербурга и Правительство Санкт-Петербурга осуществляют нормативное правовое регулирование и индивидуальное правовое воздействие посредством издания правовых актов в форме постановлений и распоряжений на основе действующего законодательства и исключительно по вопросам, отнесенным к их компетенции.

Изложенное позволяет сделать вывод о том, что взаимосвязанные положения статьи 15, подпунктов 10 и 10_1 пункта 2 статьи 42, подпункта 10 пункта 3 статьи 44 и пунктов 1 и 2 статьи 46 Устава Санкт-Петербурга образуют уставно-правовую основу осуществления Губернатором Санкт-Петербурга и Правительством Санкт-Петербурга своих полномочий путем издания правовых актов.

3. Согласно положениям раздела второго Конституции Российской Федерации "Заключительные и переходные положения" законы и другие правовые акты, действовавшие на территории Российской Федерации до вступления в силу Конституции Российской Федерации, применяются в части, не противоречащей ее положениям. В соответствии с положениями пункта 2 статьи 75 Устава Санкт-Петербурга со дня вступления в силу Устава Санкт-Петербурга правовые акты Санкт-Петербурга, правовые акты органов государственной власти Санкт-Петербурга действуют в части, не противоречащей Уставу Санкт-Петербурга.

Следовательно, система правовых актов, действующих в Санкт-Петербурге, включает правовые акты, изданные действующими на настоящий момент органами государственной власти Санкт-Петербурга, а также правовые акты, изданные государственными органами Санкт-Петербурга (Ленинграда), прекратившими свое существование (далее - правовые акты государственных органов, прекративших свое существование). При этом изменение общественных отношений обусловливает необходимость в постоянном упорядочивающем воздействии на систему правовых актов, действующих в Санкт-Петербурге. Такое воздействие осуществляется органами государственной власти Санкт-Петербурга, которые в соответствии с положениями Устава Санкт-Петербурга реализуют свои государственно-властные полномочия посредством принятия (издания) нормативных правовых и индивидуальных актов.

Так, под индивидуальным правовым актом в соответствии с положениями части третьей статьи 1 Закона Санкт-Петербурга от 04 июня 1997 года N 101-32 "О правовых актах, принимаемых органами государственной власти Санкт-Петербурга и их структурными подразделениями" понимается акт, устанавливающий, изменяющий или отменяющий права и обязанности конкретных лиц.

Под нормативным правовым актом, согласно положениям постановления Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 11 ноября 1996 года N 781-II ГД "Об обращении в Конституционный Суд Российской Федерации" понимается письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм.

Осуществляя нормативное правовое регулирование, субъекты издания правовых актов вправе ввести новое регулирование либо в том или ином непротиворечивом виде сохранить действующее. При этом органы государственной власти должны учитывать конституционное требование определенности, ясности, недвусмысленности правовых норм и их согласованности в системе действующего правового регулирования. Противоречащие друг другу правовые нормы порождают противоречивую правоприменительную практику, возможность произвольного их применения, ослабляют гарантии государственной защиты конституционных прав и свобод. На необходимость учета данного требования при издании правовых актов неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации в своих решениях (постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 25 июня 2001 года N 9-П по делу о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 27 сентября 2000 года N 1709 "О мерах по совершенствованию управления государственным пенсионным обеспечением в Российской Федерации" в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы; постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 29 июня 2004 года N 13-П по делу о проверке конституционности отдельных положений статей 7, 15, 107, 234 и 450 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы).

Органы государственной власти в процессе реализации властных полномочий, осуществляя издание правовых актов, руководствуются указанным требованием. В частности, положениями подпункта "в" пункта 1 статьи 105 Регламента Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, принятого постановлением Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 22 января 1998 года N 2134-II ГД "О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", устанавливается, что при внесении законопроекта в Государственную Думу субъектом (субъектами) права законодательной инициативы должен быть представлен перечень законов Российской Федерации и законов РСФСР, федеральных конституционных законов, федеральных законов и иных нормативных правовых актов РСФСР и Российской Федерации, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием соответствующего федерального конституционного закона, федерального закона. В соответствии с положениями абзаца десятого пункта 31.1 Регламента заседаний Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, утвержденного постановлением Законодательного Собрания Санкт-Петербурга от 22 декабря 1994 года N 9 "Об Утверждении Регламента заседаний Законодательного Собрания Санкт-Петербурга", в проекте акта, рассматриваемого на заседании Законодательного Собрания Санкт-Петербурга должны быть учтены действующие акты, а в случае противоречия с ними должны быть изложены предложения об отмене или изменении ранее принятых актов.

В то же время, поскольку коллизии между правовыми актами, принятыми в разное время и воздействующими на одни и те же общественные отношения, не могут быть полностью исключены, то даже если в последующем нормативном правовом акте отсутствует специальное предписание об отмене ранее принятых положений, при возникновении противоречия между ними, по общему правилу, действует последующий правовой акт; вместе с тем независимо от времени принятия приоритетными признаются положения того правового акта, который специально предназначен для правового воздействия на соответствующие отношения. Данная правовая позиция неоднократно высказывалась Конституционным Судом Российской Федерации (постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 25 июня 2001 года N 9-П по делу о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 27 сентября 2000 года N 1709 "О мерах по совершенствованию управления государственным пенсионным обеспечением в Российской Федерации" в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы; постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 29 июня 2004 года N 13-П по делу о проверке конституционности отдельных положений статей 7, 15, 107, 234 и 450 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы).

Таким образом, упорядочивающее воздействие на систему правовых актов, действующих в Санкт-Петербурге, как в отношении правовых актов, изданных действующими органами государственной власти Санкт-Петербурга, так и в отношении правовых актов государственных органов, прекративших свое существование, осуществляется органами государственной власти Санкт-Петербурга в форме принятия (издания) правовых актов, посредством которых устанавливаются новые правовые нормы, права и обязанности конкретных лиц, вносятся изменения, дополнения в действующие правовые акты либо данные акты признаются утратившими силу (полностью или частично). Ограничение возможности органов государственной власти Санкт-Петербурга, правомочных издавать правовые акты в пределах их компетенции, в использовании любого из перечисленных способов правового воздействия на систему правовых актов, действующих в Санкт-Петербурге, в том числе в части воздействия на правовые акты государственных органов, прекративших свое существование, препятствовало бы реализации органами государственной власти Санкт-Петербурга их уставных полномочий.

4. Из содержания положений статьи 46 Устава Санкт-Петербурга следует, что Губернатор Санкт-Петербурга и Правительство Санкт-Петербурга реализуют властные полномочия, в том числе посредством издания правовых актов (постановлений и распоряжений), при этом они ограничены пределами своей компетенции. Иных ограничений деятельности по изданию правовых актов Губернатора Санкт-Петербурга и Правительства Санкт-Петербурга Устав Санкт-Петербурга не содержит.

Изложенное означает, что Губернатор Санкт-Петербурга и Правительство Санкт-Петербурга не только принимают собственные правовые акты, вносят в них изменения, дополнения, признают их утратившими силу, но и могут вносить изменения, дополнения в правовые акты государственных органов, прекративших свое существование, признавать эти акты утратившими силу при условии, что указанные правовые акты приняты по вопросам, в настоящее время относящимся к компетенции соответственно Губернатора Санкт-Петербурга и Правительства Санкт-Петербурга.

При этом законодатель Санкт-Петербурга конкретизировал правомочие Губернатора Санкт-Петербурга вносить изменения, признавать утратившими силу правовые акты государственного органа, прекратившего свое существование (мэра Санкт-Петербурга). Так, положениями подпункта 10_1 пункта 2 статьи 42 Устава Санкт-Петербурга установлено, что Губернатор Санкт-Петербурга вправе вносить изменения в правовые акты мэра Санкт-Петербурга, признавать их утратившими силу полностью или частично только по вопросам, в настоящее время отнесенным к компетенции Губернатора Санкт-Петербурга. Аналогичных положений, прямо предусматривающих правомочия органов государственной власти Санкт-Петербурга вносить изменения и дополнения в правовые акты иных государственных органов, прекративших свое существование, признавать эти акты утратившими силу, Устав Санкт-Петербурга не содержит. Вместе с тем отсутствие в Уставе Санкт-Петербурга прямого указания на правомочие Губернатора Санкт-Петербурга и Правительства Санкт-Петербурга при осуществлении их уставных полномочий вносить изменения, дополнения в правовые акты иных государственных органов, прекративших свое существование, признавать данные акты утратившими силу не может рассматриваться в качестве основания ограничения деятельности Губернатора Санкт-Петербурга и Правительства Санкт-Петербурга по изданию правовых актов по вопросам их компетенции.

При ответе на вопрос о том, какой субъект издания правовых актов (Губернатор Санкт-Петербурга или Правительство Санкт-Петербурга) обладает правом по внесению изменений, дополнений в решения Исполнительного комитета Ленинградского городского Совета депутатов трудящихся и Исполнительного комитета Ленинградского городского Совета народных депутатов, по признанию таких решений утратившими силу, необходимо учитывать, что полномочия, в целях реализации которых принимались решения Исполнительного комитета Ленинградского городского Совета депутатов трудящихся и Исполнительного комитета Ленинградского городского Совета народных депутатов, в настоящее время могут находиться в компетенции различных органов государственной власти Российской Федерации и Санкт-Петербурга.

Так, в соответствии с положениями статьи 147 Конституции РСФСР исполнительные комитеты местных Советов народных депутатов руководили государственным, хозяйственным и социально-культурным строительством на территории соответствующих Советов на основе решений избравших их Советов и вышестоящих органов государственной власти и управления. Положениями статьи 42 Закона РСФСР от 20 ноября 1980 года "О краевом, областном Совете народных депутатов РСФСР" предусматривалось, что исполнительный комитет краевого, областного Совета народных депутатов разрабатывает и вносит в краевой, областной Совет текущие и перспективные планы экономического и социального развития, а также бюджет края, области; принимает меры по осуществлению планов экономического и социального развития и бюджета; представляет краевому, областному Совету отчеты о выполнении планов экономического и социального развития и исполнении бюджета. Согласно положениям подпунктов 2 и 4 пункта 3 статьи 44 Устава Санкт-Петербурга Правительство Санкт-Петербурга разрабатывает для представления Губернатором Санкт-Петербурга в Законодательное Собрание Санкт-Петербурга проект бюджета Санкт-Петербурга, а также проекты программ социально-экономического развития Санкт-Петербурга, обеспечивает исполнение бюджета Санкт-Петербурга, готовит отчет об исполнении бюджета Санкт-Петербурга и отчеты о выполнении программ социально-экономического развития Санкт-Петербурга, представляемые Губернатором Санкт-Петербурга в Законодательное Собрание Санкт-Петербурга. В соответствии с положениями подпункта 7 пункта 2 статьи 42 Устава Санкт-Петербурга Губернатор Санкт-Петербурга представляет Законодательному Собранию Санкт-Петербурга бюджет Санкт-Петербурга и отчет о его исполнении, программы социально экономического развития Санкт-Петербурга и отчеты об их исполнении.

Полномочия исполнительных комитетов Советов народных депутатов по разрешению земельных споров, предусматривавшиеся статьями 115-119 Земельного кодекса РСФСР, в соответствии с положениями статьи 22 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации в настоящее время могут осуществляться судебными органами.

Положения статей 16, 17 и 18 Закона РСФСР от 19 апреля 1991 года N 1034-1 "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" наделяли исполнительные комитеты краевых, областных, городских Советов народных депутатов полномочиями по установлению зон санитарной охраны со специальным режимом и установлению порядка и условий обеспечения надлежащего состояния и территорий населенных мест. Положениями статьи 34 Закона РСФСР от 15 декабря 1978 года "Об охране и использовании памятников истории и культуры" определялись полномочия исполнительных комитетов краевых, областных, Московского и Ленинградского городских Советов народных депутатов по установлению зон охраны памятников истории, археологии, градостроительства и архитектуры.

Исходя из взаимосвязанных положений пункта 4 статьи 1, подпункта 7 части 6 статьи 23, части 3 статьи 63 Градостроительного кодекса Российской Федерации, подпункта 16 пункта 2 статьи 30 Устава Санкт-Петербурга в действующей системе правового регулирования нормативным правовым актом, регулирующим указанные отношения в Санкт-Петербурге, является Закон Санкт-Петербурга "О Генеральном плане Санкт-Петербурга". Таким образом, указанные полномочия находятся в компетенции Законодательного Собрания Санкт-Петербурга.

Из изложенного следует, что как Губернатор Санкт-Петербурга, так и Правительство Санкт-Петербурга вправе вносить изменения и дополнения в решения Исполнительного комитета Ленинградского городского Совета депутатов трудящихся и Исполнительного комитета Ленинградского городского Совета народных депутатов, а также признавать их утратившими силу в той мере, в какой к их правомочиям соответствующими нормативными правовыми актами отнесено издание правовых актов по вопросам, по которым издавались решения Исполнительного комитета Ленинградского городского Совета депутатов трудящихся и Исполнительного комитета Ленинградского городского Совета народных депутатов.

В случае если принятие правовых актов по вопросам, по которым издавались решения Исполнительного комитета Ленинградского городского Совета депутатов трудящихся и Исполнительного комитета Ленинградского городского Совета народных депутатов, отнесено к полномочиям Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, правовые акты о внесении изменений, дополнений в данные решения Исполнительного комитета Ленинградского городского Совета депутатов трудящихся и Исполнительного комитета Ленинградского городского Совета народных депутатов и о признании их утратившими силу принимаются Законодательным Собранием Санкт-Петербурга.

Вместе с тем законодатель Санкт-Петербурга, руководствуясь конституционным требованием определенности, ясности, недвусмысленности правовых норм и их согласованности в системе действующего правового регулирования, вправе осуществить правовое регулирование в части закрепления правомочий Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, Губернатора Санкт-Петербурга и Правительства Санкт-Петербурга по внесению изменений, дополнений в действующие решения Исполнительного комитета Ленинградского городского Совета депутатов трудящихся и Исполнительного комитета Ленинградского городского Совета народных депутатов и по признанию данных решений утратившими силу.

На основании изложенного, руководствуясь положениями статей 61, 63, 64 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга", Уставный суд Санкт-Петербурга

постановил:

1. Из взаимосвязанных положений статьи 15, подпунктов 10, 10_1 пункта 2 статьи 42, пункта 1 статьи 46 Устава Санкт-Петербурга следует, что Губернатор Санкт-Петербурга вправе вносить изменения и дополнения в решения Исполнительного комитета Ленинградского городского Совета депутатов трудящихся и Исполнительного комитета Ленинградского городского Совета народных депутатов, а также признавать данные решения утратившими силу в той мере, в какой к правомочиям Губернатора Санкт-Петербурга соответствующими нормативными правовыми актами отнесено издание правовых актов по вопросам, по которым издавались решения Исполнительного комитета Ленинградского городского Совета депутатов трудящихся и Исполнительного комитета Ленинградского городского Совета народных депутатов.

2. Из взаимосвязанных положений статьи 15, подпункта 10 пункта 3 статьи 44, пункта 2 статьи 46 Устава Санкт-Петербурга следует, что Правительство Санкт-Петербурга вправе вносить изменения и дополнения в решения Исполнительного комитета Ленинградского городского Совета депутатов трудящихся и Исполнительного комитета Ленинградского городского Совета народных депутатов, а также признавать данные решения утратившими силу в той мере, в какой к правомочиям Правительства Санкт-Петербурга соответствующими нормативными правовыми актами отнесено издание правовых актов по вопросам, по которым издавались решения Исполнительного комитета Ленинградского городского Совета депутатов трудящихся и Исполнительного комитета Ленинградского городского Совета народных депутатов.

3. Согласно статье 68 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга" настоящее постановление окончательно, обжалованию не подлежит и вступает в силу немедленно после его провозглашения.

4. Согласно статье 77 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга" данное толкование является официальным и обязательным для всех органов государственной власти, судов, органов местного самоуправления, образованных на территории Санкт-Петербурга муниципальных образований, организаций, общественных объединений, должностных лиц и граждан.

5. Согласно статье 67 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга" настоящее постановление подлежит официальному опубликованию в течение 14 дней после его провозглашения.

Судья-секретарь Уставного суда Санкт-Петербурга

О.В. Герасина

Особое мнение
судей Уставного суда Санкт-Петербурга
О.В. Герасиной, Н.Ф. Гуцан
по Постановлению Уставного суда Санкт-Петербурга
от 01 ноября 2007 г. N 006/07-П
по делу о толковании отдельных положении
статьи 15, подпунктов 10 и 10_1 пункта 2 статьи 42,
подпункта 10 пункта 3 статьи 44 и пунктов 1 и 2 статьи 46
Устава Санкт-Петербурга

Не соглашаясь с решением Уставного суда Санкт-Петербурга, руководствуясь пунктом 1 статьи 65 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга", излагаем особое мнение.

Губернатор Санкт-Петербурга обратился в Уставный суд Санкт-Петербурга с запросом о толковании отдельных положений статьи 15, подпунктов 10 и 10_1 пункта 2 статьи 42, подпункта 10 пункта 3 статьи 44 и пунктов 1 и 2 статьи 46 Устава Санкт-Петербурга применительно к вопросу о том обладают ли Губернатор Санкт-Петербурга, Правительство Санкт-Петербурга полномочиями по внесению изменений и дополнений в решения Исполнительного комитета Ленинградского городского Совета депутатов трудящихся и Исполнительного комитета Ленинградского городского Совета народных депутатов, а также признанию данных решений утратившими силу. По мнению Губернатора Санкт-Петербурга такими полномочиями обладает исключительно Правительство Санкт-Петербурга. Свою правовую позицию Губернатор Санкт-Петербурга обосновал наличием функционального правопреемства между Правительством Санкт-Петербурга и Исполнительным комитетом Ленинградского городского Совета народных депутатов.

Уставный суд Санкт-Петербурга постановил, что как Губернатор Санкт-Петербурга, так и Правительство Санкт-Петербурга вправе вносить изменения и дополнения в решения Исполнительного комитета Ленинградского городского Совета депутатов трудящихся и Исполнительного комитета Ленинградского городского Совета народных депутатов, а также признавать данные решения утратившими силу в той мере, в какой к правомочиям Губернатора Санкт-Петербурга и Правительства Санкт-Петербурга соответствующими нормативными правовыми актами отнесено издание правовых актов по вопросам, по которым издавались решения Исполнительного комитета Ленинградского городского Совета депутатов трудящихся и Исполнительного комитета Ленинградского городского Совета народных депутатов. В основу решения Уставного суда Санкт-Петербурга положен сделанный им вывод о том, что "упорядочивающее воздействие на систему правовых актов, действующих в Санкт-Петербурге, как в отношении правовых актов, изданных действующими органами государственной власти Санкт-Петербурга, так и в отношении правовых актов государственных органов, прекративших свое существование, осуществляется органами государственной власти Санкт-Петербурга в форме принятия (издания) правовых актов, посредством которых устанавливаются новые правовые нормы, права и обязанности конкретных лиц, вносятся изменения, дополнения в действующие правовые акты либо данные акты признаются утратившими силу (полностью или частично). Ограничение возможности органов государственной власти Санкт-Петербурга, правомочных издавать правовые акты в пределах их компетенции, в использовании любого из перечисленных способов правового воздействия на систему правовых актов, действующих в Санкт-Петербурге, в том числе в части воздействия на правовые акты государственных органов, прекративших свое существование, препятствовало бы реализации органами государственной власти Санкт-Петербурга их уставных полномочий" (последний абзац пункта 3 мотивировочной части постановления Уставного суда Санкт-Петербурга).

В обоснование данного вывода Уставный суд Санкт-Петербурга приводит:

- положения раздела второго "Заключительные и переходные положения" Конституции Российской Федерации, в соответствии с которыми законы и другие правовые акты, действовавшие на территории Российской Федерации до вступления в силу Конституции Российской Федерации, применяются в части, не противоречащей Конституции Российской Федерации;

- положения пункта 2 статьи 75 Устава Санкт-Петербурга, согласно которым со дня вступления в силу Устава Санкт-Петербурга правовые акты Санкт-Петербурга действуют в части, не противоречащей Уставу Санкт-Петербурга;

- дефиниции индивидуального правового акта и нормативного правового акта;

- конституционные требования общего характера к качеству правового регулирования со ссылками на постановления Конституционного Суда Российской Федерации;

- правила Регламента Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, Регламента Законодательного Собрания Санкт-Петербурга о необходимости внесения вместе с проектом закона предложений по признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию, а также определению приоритетного действия нормативных правовых актов.

Сами по себе приведенные положения не вызывают возражений, особенно в части цитирования отдельных положений правовых актов. Однако, по нашему мнению, ни сами по себе, ни как единая система аргументов, они не позволяют сделать вывод о том, что высшее должностное лицо Санкт-Петербурга - Губернатор Санкт-Петербурга, высший исполнительный орган государственной власти Санкт-Петербурга - Правительство Санкт-Петербурга вправе вносить изменения, дополнения, признавать утратившими силу правовые акты, принятые государственными органами, прекратившими свое существование.

По существу, Уставным судом Санкт-Петербурга делается вывод о том, что внесение изменений, дополнений, признание утратившими силу правовых актов, принятых государственными органами, прекратившими свое существование, являются лишь способами правового воздействия органов государственной власти Санкт-Петербурга на систему правовых актов, действующих в Санкт-Петербурге, которое Губернатор Санкт-Петербурга и Правительство Санкт-Петербурга в праве осуществлять в соответствии с положениями статьи 46 Устава Санкт-Петербурга, поскольку иных ограничений деятельности по изданию правовых актов Губернатора Санкт-Петербурга и Правительства Санкт-Петербурга, кроме пределов компетенции, Устав Санкт-Петербурга не содержит (абзац первый пункта 4 мотивировочной части Постановления Уставного суда Санкт-Петербурга).

Вместе с тем такой подход не соответствует положениям Устава Санкт-Петербурга. Так, положениями подпункта 10_1 пункта 2 статьи 42 Устава Санкт-Петербурга закреплено полномочие Губернатора Санкт-Петербурга при осуществлении правового регулирования по вопросам, отнесенным к его компетенции, вносить изменения в правовые акты мэра Санкт-Петербурга и признавать их утратившими силу полностью или частично. Анализ приведенной правовой нормы, а также ее включение в пункт 2 статьи 42 Устава Санкт-Петербурга, закрепляющий полномочия Губернатора Санкт-Петербурга, позволяет сделать вывод о том, что внесение изменений в правовые акты мэра Санкт-Петербурга и признание их утратившими силу полностью или частично рассматривается Уставом Санкт-Петербурга именно как полномочие высшего должностного лица Санкт-Петербурга.

Полагаем, что выводы Уставного суда Санкт-Петербурга основываются не столько на толковании положений статьи 15, подпунктов 10 и 10_1 пункта 2 статьи 42, подпункта 10 пункта 3 статьи 44 и пунктов 1 и 2 статьи 46 Устава Санкт-Петербурга, сколько на толковании того, как Уставный суд Санкт-Петербурга понимает содержание полномочия по осуществлению правового регулировании Губернатором Санкт-Петербурга и Правительством Санкт-Петербурга. Основываясь на закрепленном в Уставе Санкт-Петербурга праве Губернатора Санкт-Петербурга и Правительства Санкт-Петербурга осуществлять правовое регулирование, включающее право вносить изменения, дополнения и признавать утратившими силу ранее принятые собственные решения, Уставный суд Санкт-Петербурга без достаточных к тому оснований, не приведя убедительных правовых аргументов, признал за высшим должностным лицом Санкт-Петербурга и высшим исполнительным органом государственной власти Санкт-Петербурга право вносить изменения, дополнения и признавать утратившими силу решения Исполнительного комитета Ленинградского городского Совета депутатов трудящихся и Исполнительного комитета Ленинградского городского Совета народных депутатов.

В своем решении Уставный суд Санкт-Петербурга сделал вывод о содержании полномочия Губернатора Санкт-Петербурга и полномочия Правительства Санкт-Петербурга по осуществлению правового регулирования, состоящий в том, что вне зависимости от формального закрепления в нормах права данного полномочия высшее должностное лицо Санкт-Петербурга и высший исполнительный орган государственной власти Санкт-Петербурга, осуществляя правовое регулирование, вправе, в том числе вносить изменения, дополнения и признавать утратившими силу решения государственных органов, прекративших свое существование.

Данный вывод по своему значению носит общеправовой характер. По существу такой вывод презюмирует положение о том, что сам факт закрепления в нормативном правовом акте (причем исходя из формулировки, содержащейся в резолютивной части, не имеет значения в каком именно по юридической силе и форме нормативном правовом акте) общего по своему характеру полномочия органа государственной власти осуществлять правовое регулирование есть одновременно предоставление ему права вносить изменения, дополнения и признавать утратившими силу решения государственных органов, прекративших свое существование. Единственным критерием, определяющим границы реализации данного права, выступает по утверждению Уставного суда Санкт-Петербурга, компетенция данного государственного органа по осуществлению правового регулирования в соответствующей сфере общественных отношений. Из этого можно сделать вывод об отсутствии для законодателя необходимости в детальном регулировании конкретных полномочий Губернатора Санкт-Петербурга и Правительства Санкт-Петербурга и иных органов государственной власти Санкт-Петербурга в части правового регулирования, поскольку вполне можно ограничиться более общим критерием, определенным Уставным судом Санкт-Петербурга в данном решении. Тем самым вопрос, по существу, переносится из сферы нормативного регулирования, осуществляемого законодателем, наделяющего такие органы государственной власти Санкт-Петербурга соответствующими полномочиями по осуществлению правового регулирования, в плоскость усмотрения такого органа власти в определении пределов правового регулирования. По нашему мнению, это может повлечь за собой негативные последствия, как в сфере законотворчества, так и в сфере правоприменения.

Общепризнанно, что при осуществлении правового регулирования орган государственной власти вправе изменять, дополнять, признавать утратившими силу принятые им самим правовые акты. Однако право изменять, дополнять, признавать утратившими силу правовые акты принятые иным государственным органом, тем более, органом, прекратившим свое существование, может возникнуть у органа государственной власти лишь в случаях, когда он таким правом наделяется в силу тех или иных правовых оснований - правопреемство, уполномочие нормативным правовым актом.

Общеправовая презумпция состоит в том, что государственному органу позволено только то, что прямо предписано нормой права. Компетенция государственного органа определяется нормативным правовым актом и закрепляется в нем в виде перечня полномочий, с помощью которых обеспечивается осуществление функций государственного органа. Именно такой подход был избран законодателем Санкт-Петербурга при определении компетенции Губернатора Санкт-Петербурга и Правительства Санкт-Петербурга в положениях статей 42, 44 Устава Санкт-Петербурга. Так, по смыслу положений пункта 3 статьи 44 Устава Санкт-Петербурга Правительство Санкт-Петербурга вправе осуществлять лишь те полномочия, которые предусмотрены нормативными правовыми актами. Аналогичное регулирование осуществлено и в отношении полномочий Губернатора Санкт-Петербурга (положения пункта 2 статьи 42 Устава Санкт-Петербурга).

Таким образом, положениями Устава Санкт-Петербурга установлено, что властная деятельность Губернатора Санкт-Петербурга и Правительства Санкт-Петербурга должна осуществляться исключительно в рамках их полномочий, закрепленных нормативными правовыми актами. Такой вывод подтверждается и позицией Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, изложенной в судебном заседании Уставного суда Санкт-Петербурга при рассмотрении настоящего дела, и состоящей в том, что в соответствии с Уставом Санкт-Петербурга ни Губернатор Санкт-Петербурга, ни Правительство Санкт-Петербурга не обладают полномочиями, достаточными для отмены или внесения изменений в акты Исполнительного комитета Ленинградского городского Совета депутатов трудящихся и Исполнительного комитета Ленинградского городского Совета народных депутатов. Данный вопрос может быть разрешен путем внесения изменений в Устав Санкт-Петербурга или принятия закона Санкт-Петербурга.

Иной подход не позволяет объяснить цель законодателя Санкт-Петербурга (презюмируем, что он действует добросовестно и профессионально), который Законом Санкт-Петербурга от 02 июня 2005 года N 274-29 "О внесении изменений и дополнений в Устав Санкт-Петербурга" дополнил пункт 2 статьи 42 Устава Санкт-Петербурга подпунктом 10 , предусматривающим частный случай - право Губернатора Санкт-Петербурга вносить изменения исключительно в правовые акты мэра Санкт-Петербурга и признавать их утратившими силу полностью или частично.

Считаем, что в силу положений статей 15, 42, 44, 46 Устава Санкт-Петербурга Губернатор Санкт-Петербурга, Правительство Санкт-Петербурга в рамках их полномочий с учетом принципов организации государственной власти Санкт-Петербурга вправе принимать (издавать), вносить изменения и дополнения, а также признавать утратившими силу правовые акты, соответственно, Губернатора Санкт-Петербурга и Правительства Санкт-Петербурга. В результате принятия (издания) таких правовых актов фактически могут прекратить свое действие индивидуальные предписания и правовые нормы, содержащиеся в правовых актах Исполнительного комитета Ленинградского городского Совета депутатов трудящихся, Исполнительного комитета Ленинградского городского Совета народных депутатов в виду их противоречия положениям правового акта, принятого Губернатором Санкт-Петербурга, Правительством Санкт-Петербурга (по общему правилу в случае коллизии между правовыми актами действует последующий).

Однако Устав Санкт-Петербурга не предоставляет Губернатору Санкт-Петербурга и Правительству Санкт-Петербурга таких полномочий, как внесение их правовыми актами изменений, дополнений в правовые акты Исполнительного комитета Ленинградского городского Совета депутатов трудящихся и Исполнительного комитета Ленинградского городского Совета народных депутатов, а также признание данных правовых актов утратившими силу.

Отсутствуют в Уставе Санкт-Петербурга и положения, определяющие Губернатора Санкт-Петербурга, Правительство Санкт-Петербурга в качестве правопреемников Исполнительного комитета Ленинградского городского Совета депутатов трудящихся и Исполнительного комитета Ленинградского городского Совета народных депутатов. Положениям пункта 3 Постановления Президиума Верховного Совета РСФСР от 08 июля 1991 года N 1562-1 "О структуре и функциях органов представительной и исполнительной власти в Ленинграде" мэр Ленинграда был определен в качестве правопреемника Исполнительного комитета Ленинградского городского Совета народных депутатов. В дальнейшем, в связи с реформой органов государственной власти (Ленинграда) Санкт-Петербурга, должность мэра (Ленинграда) Санкт-Петербурга была упразднена. Полномочия, принадлежавшие Исполнительному комитету Ленинградского городского Совета народных депутатов, в новой системе органов государственной власти Санкт-Петербурга были закреплены, в том числе за Губернатором Санкт-Петербурга, Правительством Санкт-Петербурга, Законодательным Собранием Санкт-Петербурга. Кроме того, часть таких полномочий осуществляется в настоящее время федеральными органами государственной власти.

Считаем, что отсутствие в Уставе Санкт-Петербурга норм, предоставляющих Губернатору Санкт-Петербурга, Правительству Санкт-Петербурга полномочия по внесению изменений, дополнений в решения Исполнительного комитета Ленинградского городского Совета депутатов трудящихся и Исполнительного комитета Ленинградского городского Совета народных депутатов, а также признанию данных решений утратившими силу является законным и достаточным правовым препятствием для издания Губернатором Санкт-Петербурга, Правительством Санкт-Петербурга правовых актов о внесении изменений, дополнений в решения Исполнительного комитета Ленинградского городского Совета депутатов трудящихся и Исполнительного комитета Ленинградского городского Совета народных депутатов, а также признании данных решений утратившими силу. Лишь нормативное закрепление указанных полномочий законодательным актом Санкт-Петербурга создаст необходимую и достаточную основу их осуществления.

В соответствии с пунктом 2 статьи 1 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга", деятельность Уставного суда Санкт-Петербурга направлена на защиту Устава Санкт-Петербурга, укрепление законности в применении права. Вынесенное решение Уставного суда Санкт-Петербурга, в силу положений статьи 77 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга", устанавливающих обязательность решения о толковании Устава Санкт-Петербурга, а также учитывая его преюдициальность, создает универсальное правило, которое может использоваться для разрешения аналогичных ситуаций иными органами государственной власти Санкт-Петербурга и органами местного самоуправления в Санкт-Петербурге. В результате может быть нарушена стабильность правовой системы Санкт-Петербурга, что будет противоречить целям конституционного судопроизводства, в рамках которого действует Уставный суд Санкт-Петербурга.

Считаем, что единственным правовым основанием существования права Губернатора Санкт-Петербурга, Правительства Санкт-Петербурга по изменению, дополнению, признанию утратившими силу актов государственных органов, прекративших свое существование является норма законодательного акта Санкт-Петербурга, устанавливающая соответствующее полномочие. Признание Уставным судом Санкт-Петербурга существования у органов государственной власти Санкт-Петербурга полномочий, прямо не предусмотренных нормативными правовыми актами есть отступление от указанной общеправовой презумпции, от заложенных в Уставе Санкт-Петербурга принципов осуществления властной деятельности органами государственной власти Санкт-Петербурга.

Председатель

Уставного суда Санкт-Петербурга

С.Л. Сергевнин

Особое мнение
судьи Уставного суда Санкт-Петербурга Л.В. Кулешовой
по постановлению Уставного суда Санкт-Петербурга
от 01 ноября 2007 г. N 006/07-П
по делу о толковании положений статьи 15,
подпунктов 10 и 10_1 пункта 2 статьи 42,
подпункта 10 пункта 3 статьи 44
и пунктов 1 и 2 статьи 46 Устава Санкт-Петербурга

Не разделяя выводов, содержащихся в постановлении Уставного суда Санкт-Петербурга от 01 ноября 2007 года N 006/07-П по делу о толковании положений статьи 15, подпунктов 10 и 10_1 пункта 2 статьи 42, подпункта 10 пункта 3 статьи 44 и пунктов 1 и 2 статьи 46 Устава Санкт-Петербурга, руководствуясь пунктом 1 статьи 65 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга", излагаю особое мнение по вопросу о толковании указанных положений Устава Санкт-Петербурга.

Выводы Уставного суда Санкт-Петербурга представляют собой недопустимое с точки зрения общих принципов права расширительное толкование полномочий должностного лица, а также органа государственной власти.

В соответствии с пунктом 1 статьи 77 Конституции Российской Федерации система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом.

Компетенция высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) определена пунктом 7 статьи 18 Федерального закона от 06 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 184-ФЗ), в соответствии с которым должностное лицо субъекта Российской Федерации не наделено полномочиями по внесению изменений и дополнений в решения исполнительных комитетов Советов, а также признанию их утратившими силу.

При этом подпунктом "е" пункта 7 статьи 18 названного Федерального закона определено, что указанное должностное лицо может осуществлять и иные полномочия, в соответствии с данным Федеральным законом, другими федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации.

Согласно положениям подпункта 10 пункта 2 статьи 42 Устава Санкт-Петербурга Губернатор Санкт-Петербурга вправе отменять правовые акты Правительства Санкт-Петербурга в случае их противоречия Конституции Российской Федерации, федеральным законам, указам Президента Российской Федерации, постановлениям Правительства Российской Федерации, Уставу Санкт-Петербурга, законам Санкт-Петербурга, правовым актам Губернатора Санкт-Петербурга.

В соответствии с подпунктом 10_1 пункта 2 статьи 42 Устава Санкт-Петербурга Губернатор Санкт-Петербурга осуществляет правовое регулирование по вопросам, отнесенным к его компетенции, при этом вправе вносить изменения в правовые акты мэра Санкт-Петербурга, а также признавать их утратившими силу полностью или частично.

Необходимо учитывать, что данная норма была внесена Законом Санкт-Петербурга от 02 июня 2005 года N 274-29 "О внесении изменений и дополнений в Устав Санкт-Петербурга", тем самым законодатель конкретизировал полномочия Губернатора Санкт-Петербурга, закрепленные за ним Уставом Санкт-Петербурга от 14 января 1998 года.

Согласно положениям статьи 21 Федерального закона N 184-ФЗ высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации не наделен полномочиями по внесению изменений и дополнений в решения исполнительных комитетов Советов, а также признанию их утратившими силу.

При этом подпунктом "з" пункта 2 статьи 21 названного Федерального закона определено, что высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации может осуществлять иные полномочия, установленные федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации, а также соглашениями с федеральными органами исполнительной власти, предусмотренными статьей 78 Конституция Российской Федерации.

Аналогичная норма содержится в статье 44 Устава Санкт-Петербурга, статье 8 Закона Санкт-Петербурга от 30 октября 2003 N 642-87 "О Правительстве Санкт-Петербурга".

Согласно положениям подпункта 10 пункта 3 статьи 44 Устава Санкт-Петербурга Правительство Санкт-Петербурга вправе отменять правовые акты иных исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга, противоречащие Конституции Российской Федерации, федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, Уставу Санкт-Петербурга, законам Санкт-Петербурга и иным нормативным правовым актам Санкт-Петербурга, нормативным правовым актам Губернатора Санкт-Петербурга, Правительства Санкт-Петербурга.

Таким образом, законодатель четко определил полномочия Губернатора и Правительства Санкт-Петербурга по вопросам правового регулирования, что обеспечивает стабильность и незыблемость выполнения функций органов государственной власти.

Необходимо отметить также исключительность закрепления полномочий должностного лица или органа государственной власти только в законодательных актах Российской Федерации и/или субъекта Российской Федерации.

Постановлением Уставного суда Санкт-Петербурга дано толкование статьи 46 Устава Санкт-Петербурга, а именно: "из содержания положений статьи 46 Устава Санкт-Петербурга следует, что Губернатор Санкт-Петербурга и Правительство Санкт-Петербурга реализуют властные полномочия в том числе посредством издания правовых актов (постановлений и распоряжений), при этом они ограничены пределами своей компетенции. Иных ограничений деятельности по изданию правовых актов Губернатора Санкт-Петербурга и Правительства Санкт-Петербурга Устав Санкт-Петербурга не содержит. Изложенное означает, что Губернатор Санкт-Петербурга и

Правительство Санкт-Петербурга не только принимают собственные правовые акты, вносят в них изменения, дополнения, признают их утратившими силу, но и могут вносить изменения, дополнения в правовые акты государственных органов, прекративших свое существование, признавать эти акты утратившими силу при условии, что указанные правовые акты приняты по вопросам, в настоящее время относящимся к компетенции соответственно Губернатора Санкт-Петербурга и Правительства Санкт-Петербурга" (абзац первый пункта 4 мотивировочной части постановления Уставного суда Санкт-Петербурга).

Тем самым Уставный суд Санкт-Петербурга без достаточных на то оснований относит внесение изменений и дополнений в решения органов, прекративших свое существование, а также признание их утратившими силу к способу правового воздействия Губернатора Санкт-Петербурга и Правительства Санкт-Петербурга на законодательство Санкт-Петербурга, а не к компетенции должностного лица или органа государственной власти.

В постановлении Уставного суда Санкт-Петербурга отмечается, что положений, прямо предусматривающих полномочия органов государственной власти Санкт-Петербурга вносить изменения и дополнения в правовые акты иных государственных органов (кроме правовых актов мэра Санкт-Петербурга, что прямо указано в Уставе Санкт-Петербурга в подпункте 10_1 пункта 2 статьи 42, введенной в действие Законом Санкт-Петербурга от 02 июня 2005 года N 274-29), прекративших свое существование, признавать эти акты утратившими силу, Устав Санкт-Петербурга не содержит.

Тем не менее Уставный суд Санкт-Петербурга без достаточных к тому оснований делает вывод о том, что отсутствие в Уставе Санкт-Петербурга прямого указания на правомочие Губернатора Санкт-Петербурга и Правительства Санкт-Петербурга при осуществлении их уставных полномочий вносить изменения, дополнения в правовые акты иных государственных органов, прекративших свое существование, признавать данные акты утратившими силу не может рассматриваться в качестве основания ограничения деятельности Губернатора Санкт-Петербурга и Правительства Санкт-Петербурга по изданию правовых актов по вопросам их компетенции.

Данный вывод представляется не только неправомерным, но и опасным, поскольку влечет возможность произвольного и неограниченного законом расширения органом государственной власти своих полномочий. Властные полномочия не могут носить диспозитивный характер. Поэтому общие начала правового регулирования деятельности органов государственной власти и должностных лиц должны исходить из общепризнанного правового публичного правила "дозволено только то, что прямо разрешено законом".

Указанное правоограничение граничит с общепризнанным гражданско-правовым принципом "разрешено то, что не запрещено", вытекающим из положений Конституции Российской Федерации.

В связи с этим реализация Губернатором Санкт-Петербурга, Правительством Санкт-Петербурга полномочий, прямо не предусмотренных действующим законодательством Российской Федерации, может ограничить права и свободы человека и гражданина, в конечном счете - привести к дестабилизации единого правового пространства и тем самым может нарушить положения Конституции Российской Федерации, а также Устава Санкт-Петербурга.

Кроме того, представляется обоснованной высказанная в судебном заседании позиция специалистов о том, что изменения в сфере деятельности публичной власти должны получить нормативно-правовую форму, т.е. в данном случае - путем внесения изменений в Устав Санкт-Петербурга либо путем принятия специального закона Санкт-Петербурга.

Как исчерпывающе и обоснованно пояснили специалисты Исполнительный комитет Ленинградского городского Совета депутатов трудящихся и Исполнительный комитет Ленинградского городского Совета народных депутатов не являлись органами государственной власти в том смысле, который придает этому понятию Конституция Российской Федерации 1993 года. В соответствии с советской моделью системы государственных органов, юридически закреплявшейся Конституцией РСФСР 1918 года, Конституцией СССР 1936 года и Конституцией СССР 1977 года, исполкомы краевых, областных, городских и иных нижестоящих Советов определялись как исполнительные и распорядительные органы соответствующих местных Советов. Единственными органами государственной власти выступали сами Советы. Остальные государственные структуры рассматривались как органы Советов (исполкомы) или органы, производные от Советов.

В связи с указанным считаю, что параллель между исполнительными комитетами Советов и исполнительными органами государственной власти Санкт-Петербурга некорректна, т.к. полномочия, принадлежавшие рассматриваемым исполкомам Советов, в нынешней системе органов государственной власти, определенной Конституцией 1993 года, закреплены как за Губернатором Санкт-Петербурга, Правительством Санкт-Петербурга, Законодательным Собранием Санкт-Петербурга, так и за федеральными органами государственной власти.

Принимая во внимание, что правовые акты Советов, а также их исполкомов охватывали большую сферу жизнедеятельности страны, в том числе касались, к примеру, гражданско-правовых отношений и затрагивали объекты, находящиеся в гражданском обороте, следует говорить о том, что внесение изменений и дополнений в решения Исполнительного комитета Ленинградского городского Совета депутатов трудящихся или Исполнительного комитета Ленинградского городского Совета народных депутатов, а также признание данных решений утратившими силу должностным лицом или органом государственной власти с неподтвержденными на законодательном уровне полномочиями на данные действия влечет неопределенную ответственность последних, итогом чего станет нестабильная обстановка в гражданско-правовом и ином регулировании.

Кроме всего, в соответствии с Уставом Санкт-Петербурга Губернатору Санкт-Петербурга предоставлено право обращения в Законодательное Собрание Санкт-Петербурга в порядке законодательной инициативы с соответствующим законопроектом. Тем самым реализация предоставленного на законодательном уровне Губернатором указанного права способствовала бы не только бесспорному закреплению полномочий по рассматриваемому вопросу, но и привела бы к соблюдению отраженного в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 29 июня 2004 N 13-П по делу о проверке конституционности отдельных положений статей 7, 15, 107, 234 и 450 Уголовно-процессуального Кодекса Российской Федерации в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы требования определенности, ясности, недвусмысленности правовых норм и их согласованности в системе действующего правового регулирования.

На основании вышеизложенного считаю, что правоприменение должно иметь четко очерченные границы и может иметь место только в тех случаях, которые прямо оговорены законом, что исключает произвол, и единственно возможным вариантом решения вопросов, которые могут составлять предмет спора о компетенции должностных лиц или органов государственной власти является принятие на законодательном уровне соответствующего нормативного правового акта.

Председатель

Уставного суда Санкт-Петербурга

С.Л. Сергевнин