Приложение N 1. Концепция организация Единой системы учета населения Санкт-Петербурга

Приложение N 1

к постановлению

Правительства Санкт-Петербурга

от 20 июля 2007 г. N 882

Концепция
организация Единой системы учета населения Санкт-Петербурга

Настоящая Концепция определяет основные положения по организации в Санкт-Петербурге единой системы учета населения.

Целью настоящей Концепции является выработка единого подхода к пониманию необходимости, целей, задач и порядка организации в Санкт-Петербурге системы учета населения.

Необходимость организации в Санкт-Петербурге Единой системы учета населения вызвана отсутствием на настоящий момент в органах государственной власти Санкт-Петербурга легитимных актуальных сведений о гражданах, зарегистрированных по месту жительства и по месту пребывания в Санкт-Петербурге. Следствием сложившейся ситуации, в частности, стали серьезные проблемы при осуществлении регистрации (учета) избирателей в Санкт-Петербурге, выявленные по результатам анализа работы по подготовке к выборам депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга четвертого созыва и итогов голосования 11.03.2007.

В целях исправления сложившейся ситуации с наличием в Санкт-Петербурге легитимных актуальных сведений о гражданах, зарегистрированных по месту жительства и по месту пребывания, а также предотвращения на этапе подготовки к предстоящим в конце 2007 года выборам в Государственную Думу Федерального собрания Российской Федерации и в последствии к выборам Президента Российской Федерации проблем, аналогичных выявленным по результатам выборов депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга четвертого созыва, предлагается создать Единую систему учета населения Санкт-Петербурга (далее - Единую систему учета населения).

Порядок учета избирателей в субъектах Российской Федерации регламентирован Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", постановлением Центральной избирательной комиссии Российской Федерации от 06.11.1997 N 134/973-11 "О положении о государственной системе регистрации (учета) избирателей, участников референдума в Российской Федерации" и иными правовыми актами.

Принимая во внимание, что формирование Регистра избирателей в субъектах Российской Федерации ведется на основании данных регистрационного учета граждан по месту пребывания и по месту жительства, первоочередной задачей является обеспечение информационного взаимодействия между исполнительными органами государственной власти Санкт-Петербурга и федеральными органами исполнительной власти.

1. Текущее состояние системы регистрационного учета в
Санкт-Петербурге

Существующая система регистрационного учета граждан по месту жительства и по месту пребывания в Санкт-Петербурге, как и в других регионах Российской Федерации, осуществляется на основании следующих нормативных правовых актов:

Закона Российской Федерации "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации";

постановления Правительства Российской Федерации от 17.07.1995 N 713 "Об утверждении Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации и перечня должностных лиц, ответственных за регистрацию";

приказа Министерства внутренних дел Российской Федерации от 23.10.1995 N 393 "Об утверждении Инструкции о применении Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации".

На настоящий момент функции регистрационного учета граждан по месту пребывания и по месту жительства, а также оформлению и выдаче паспортов гражданина Российской Федерации (далее - паспорт) выполняет Федеральная миграционная служба (ФМС). В Санкт-Петербурге эту роль осуществляет Управление Федеральной миграционной службы по г.Санкт-Петербургу и Ленинградской области (далее - УФМС).

Ответственными за регистрацию граждан по месту пребывания и по месту жительства являются должностные лица, занимающие постоянно или временно должности, связанные с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных обязанностей по контролю за соблюдением правил пользования жилыми помещениями и помещениями социального назначения. В случае отсутствия жилищно-эксплуатационных организаций, лицами, ответственными за регистрацию, являются граждане и юридические лица, предоставляющие для проживания принадлежащие им на праве собственности жилые помещения.

Выделяются следующие виды регистрационного учета граждан:

регистрация граждан по месту жительства;

регистрация граждан по месту пребывания в гостинице, санатории, доме отдыха, пансионате, кемпинге, больнице, на туристской базе, другом подобном учреждении, а также в жилом помещении, не являющемся местом жительства гражданина, в котором он проживает временно.

Должностные лица, на которых возложены обязанности по контролю за использованием жилых помещений, занимаются сбором и оформлением документов, необходимых для регистрации и снятия граждан с регистрационного учета. Оформленные документы должностные лица передают в структурные подразделения УФМС по месту жительства гражданина.

В Санкт-Петербурге ответственными за регистрацию по месту жительства и месту пребывания в жилом фонде являются:

должностные лица отделов вселения и регистрационного учета населения, подведомственных Жилищному комитету (далее - ОВиРУГ);

должностные лица жилищно-строительных и жилищных кооперативов;

должностные лица товариществ собственников жилья (далее - ТСЖ);

граждане и юридические лица, предоставляющие для проживания принадлежащие им на праве собственности жилые помещения;

должностные лица гостиниц, кемпингов, туристских баз, санаториев, домов отдыха, пансионатов, больниц, домов-интернатов для инвалидов, ветеранов, одиноких и престарелых, гостиниц-приютов и других учреждений социального назначения;

должностные лица других государственных и муниципальных организаций и учреждений, имеющих жилищный фонд на праве хозяйственного ведения либо на праве оперативного управления.

Обобщенная схема, отражающая существующие процессы регистрационного учета в Санкт-Петербурге представлена на рисунке 1.

Для регистрации по месту жительства или по месту пребывания в Санкт-Петербурге, а также при необходимости получения нового паспорта, граждане обращаются к ответственному за регистрацию, который осуществляет оформление документов, необходимых для регистрации или получения паспорта, и представляет их в структурные подразделения УФМС по месту жительства гражданина.

Регистрацию и снятие граждан с регистрационного учета осуществляют структурные подразделения УФМС по месту жительства гражданина. Документы, подтверждающие факт регистрации, передаются ответственным за регистрацию, которые возвращают их гражданам (в отдельных случаях самим гражданам). Новые паспорта выдаются непосредственно гражданам. Адресные листки прибытия и убытия передаются из структурных подразделений УФМС по месту жительства гражданина в отдел адресно-справочной работы УФМС (далее - ОАСР УФМС), ранее АСБ ГУВД - адресно-справочное бюро ГУВД, где раскладываются по механическим барабанам.

В процессе регистрации сотрудники структурных подразделений УФМС по месту жительства гражданина осуществляют ввод информации регистрационного учета (в объеме адресных листков прибытия и убытия) в базу данных УФМС и проверку сведений о гражданине по базе специальных учетов Информационного центра Главного управления внутренних дел по Санкт-Петербургу и Ленинградской области (далее - ИЦ ГУВД) и базе данных УФМС.

Сведения для регистрации лиц прибывающих в гостиницы, кемпинги, на туристские базы, в санатории, дома отдыха, пансионаты, в настоящий момент не представляются администрациями соответствующих учреждений.

В рамках работ по созданию государственного регистра населения Санкт-Петербурга (далее - ГРН Санкт-Петербурга) был разработан и введен в эксплуатацию функциональный комплекс взаимодействия ОВиРУГ с районными структурными подразделения УФМС. Ввод указанного комплекса в эксплуатацию позволил избавиться от дублирующего ввода в паспортных столах отделов милиции данных о гражданах, регистрируемых по месту жительства или пребывания в жилищном фонде, находящемся в ведении Жилищного комитета.

Указанные данные вводятся однократно в ОВиРУГ и по телекоммуникационным каналам передаются в Санкт-Петербургское государственное унитарное предприятие "Вычислительный центр коллективного пользования многоотраслевого комплекса жилищного хозяйства" (далее - ВЦКП ЖК), где проходят дополнительную проверку, формируются в пакеты и передаются в УФМС.

В УФМС данные проходят контроль по базе данных регистрационного учета и одновременно перенаправляются в ИЦ ГУВД для проверки по базе данных специальных учетов. Результаты проверки данных по базе специальных учетов из ИЦ ГУВД передаются в УФМС.

К моменту прихода в районные структурные подразделения УФМС должностного лица ОВиРУГ, ответственного за регистрацию, с бумажными документами из УФМС в районные структурные подразделения УФМС передаются электронные данные, ранее полученные из ОВиРУГ, с результатами соответствующих проверок.

Для городских служб ввод указанного функционального комплекса позволил избавиться от ручного заполнения адресных листков прибытия и убытия, а также оперативно получать сведения о факте регистрации гражданина по месту жительства или пребывания и выдаче паспорта. Адресные листки для граждан, регистрируемых в жилом фонде, подведомственном Жилищному Комитету, на настоящий момент печатаются в структурных подразделения УФМС по месту жительства гражданина.

Сведения о гражданах, регистрируемых в других видах жилого фонда, продолжают вводиться в районных структурных подразделениях УФМС.

В соответствии с действующим законодательством подразделением, в задачи которого входит сбор, хранение, учет информации о регистрации граждан, а также информационно-справочное обслуживание по вопросам сведений регистрационного учета компетентных служб является ОАСР УФМС. При современном уровне развития информационных технологий в ОАСР УФМС ведение и обработка информации регистрационного учета до сих пор осуществляется путем формирования картотеки бумажных документов с использованием механических барабанов, что приводит:

к необходимости наличия больших площадей для хранения указанных бумажных документов;

к потребности в большом количестве малоквалифицированного, а, следовательно, и малооплачиваемого персонала (что на настоящий момент является наиболее проблематичным);

к невозможности формирования архива документов в существующих механических барабанах (адресные листки уничтожаются при перемене места жительства, замене паспорта);

к невозможности поиска информации по произвольным параметрам;

к необходимости ручной обработки запросов, поступающих в АСБ ГУВД.

На настоящий момент в ОАСР УФМС организован доступ к базе данных регистрационного учета населения. Данный подход может служить технологической основой для отказа от формирования такой же базы данных на бумажных носителях и с большим временем обновления листков прибытия и убытия в механических барабанах. Однако УФМС на настоящий момент не имеет полных и достоверных данных регистрационного учета.

2. Основные недостатки существующей в Санкт-Петербурге системы
регистрационного учета граждан по месту жительства и месту пребывания

Невозможность обеспечения органов государственной власти Санкт-Петербурга легитимными актуальными сведениями о гражданах, зарегистрированных по месту жительства и по месту пребывания в Санкт-Петербурге, в рамках существующей системы регистрационного учета населения по месту жительства и месту пребывания обусловлена следующими обстоятельствами:

1. Жилищный комитет обеспечивает автоматизированный сбор, ведение и хранение сведений регистрационного учета, но не имеет данных обо всем населении Санкт-Петербурга. В частности, отсутствуют в полном объеме сведения о гражданах, проживающих в ведомственном и частном жилищных фондах, жилищных фондах ТСЖ, не собираются сведения о гражданах, проживающих в гостиницах, санаториях и т.п. С вводом в действие нового Жилищного кодекса Российской Федерации, предусматривающего формирование ТСЖ, численность населения, подлежащего учету в базах данных Жилищного комитета, постоянно сокращается.

2. Ведомственный характер, действующей в УФМС информационной системы (далее - АИС УФМС), а также существующий ряд принципиальных проблем, по причине которых УФМС на настоящий момент не имеет полных и достоверных данных регистрационного учета, не позволяют обеспечить оперативную интеграцию АИС УФМС в систему информационного взаимодействия исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга (с автоматизированной информационной системой органов записи актов гражданского состояния Санкт-Петербурга (далее - АИС ЗАГС Санкт-Петербурга), автоматизированной информационной системой обеспечения безопасности жизнедеятельности Санкт-Петербурга, Ситуационным центром Санкт-Петербурга, созданным распоряжением Правительства Санкт-Петербурга от 26.12.2005 N 216-рп, и др.).

3. Невозможность на настоящий момент обеспечить ожидаемую полноту и достоверность данных в автоматизированной информационной системе "Государственный регистр населения Санкт-Петербурга" (далее - АИС "ГРН Санкт-Петербурга") только на основании сведений, получаемых из АИС УФМС.

4. Отсутствие унифицированных процедур ввода и передачи информации в электронном виде между всеми участниками системы регистрационного учета.

5. Наиболее полные сведения регистрационного учета хранятся в ОАСР УФМС. Однако в ОАСР УФМС ведение и обработка информации регистрационного учета до сих пор осуществляется путем формирования картотеки бумажных документов с использованием механических барабанов, что в свою очередь приводит к ряду принципиальных проблем, связанных с необходимостью обработки и ведения большого количества бумажных документов (адресных листков прибытии и убытия). Одной из таких проблем является кадровый вопрос, который на настоящее время УФМС не может решить без помощи Санкт-Петербурга.

В совокупности указанные обстоятельства приводят к утере контроля со стороны Санкт-Петербурга за процессами регистрационного учета.

Разрешением сложившейся ситуации может стать организация в Санкт-Петербурге Единой системы учета населения.

3. Основные цели и задачи создания в Санкт-Петербурге единой системы
учета населения

Основными целями создания в Санкт-Петербурге Единой системы учета населения являются:

обеспечение исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга легитимными актуальными сведениями о гражданах, зарегистрированных по месту жительства и по месту пребывания в Санкт-Петербурге;

предотвращение на этапе подготовки к предстоящим в конце 2007 года выборам в Государственную Думу Федерального собрания Российской Федерации и в последствии к выборам Президента Российской Федерации проблем, аналогичных выявленным по результатам выборов депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга четвертого созыва;

обеспечение технологической "зеркальности" сведений регистрационного учета для использования уполномоченными организациями федерального и регионального уровней;

решение ряда вопросов, по которым УФМС просит помощи у Санкт-Петербурга, в том числе вопросов, связанных с материальным обеспечением деятельности ОАСР УФМС.

Для достижения указанной цели предлагается реализовать решение, предусматривающее:

организацию и проведение совместно с УФМС работ по выявлению и корректировке некорректных сведений регистрационного учета, содержащихся в АИС УФМС, на основе анализа замечаний, выявленных в процессе ведения базы данных АИС "ГРН Санкт-Петербурга" и замечаний пользователей АИС "ГРН Санкт-Петербурга";

разработку организационных и технологических мероприятий, унифицированных процедур ввода и передачи информации между участниками системы регистрационного учета. Решением этого вопроса может стать создание "Городского портала регистрационного учета" (далее - Портал). В рамках Портала обеспечивается проектирование и реализация унифицированных функций связанных с организацией электронного информационного взаимодействия УФМС в части сведений регистрационного учета граждан, замены и выдачи паспортов с ТСЖ, ОВиРУГ и т.п. Кроме этого, организуется взаимодействие портала с АИС "ГРН Санкт-Петербурга" в части предоставления сведений регистрационного учета, хранящихся в базе данных Портала.

реинжиниринг действующей АИС УФМС, в части функций, обеспечивающих регистрационный учет населения на территории Санкт-Петербурга;

разработку и внедрение механизма придания легитимности сведениям регистрационного учета, формируемым, собираемым и хранимым в электронном виде, на основе применения механизма использования электронной цифровой подписи уполномоченных лиц;

формирование электронной картотеки ОАСР УФМС. Это позволит отказаться от решения ряда проблем, связанных с бумажными носителями (листками прибытия и убытия), процессами их печати, перемещения, хранения и утилизации. При этом печать листков прибытия и убытия может быть осуществлена по требованию или при необходимости из электронной картотеки;

организацию представления из АИС "ЗАГС Санкт-Петербурга" в систему регистрационного учета информации о смерти граждан, что позволит повысить актуальность сведений регистрационного учета;

реинжиниринг АИС "ГРН Санкт-Петербурга", что позволит обеспечить технологическую "зеркальность" сведений регистрационного учета для использования уполномоченными организациями федерального и регионального уровней. При этом УФМС должно осуществлять обслуживание федеральных органов исполнительной власти, а АИС "ГРН Санкт-Петербурга" - обслуживание исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга;

создание комплексной системы защиты информации в Единой системе учета населения.

Обобщенная схема предлагаемого решения представлена на рисунке 2.

Для реализации указанных вопросов необходимо обеспечить решение следующих задач:

Согласование с УФМС порядка проведения, организации и обеспечения выполнения работ по выявлению и корректировке некорректных сведений регистрационного учета, содержащихся в АИС УФМС

Проведение исследовательских работ и мероприятий, направленных на:

определение функциональных возможностей интеграции различных систем в рамках Единой системы учета населения;

выявление информационных потребностей субъектов взаимодействия в рамках Единой системы учета населения;

формирование перечня городских объектов, подлежащих техническому оснащению и включению в состав Единой системы учета населения;

выработку рекомендаций по разработке стандартов и регламентов межведомственного и межсистемного информационного взаимодействия.

Разработка нормативной правовой базы, организационных и технологических мероприятий, обеспечивающих организацию информационного взаимодействия между участниками системы регистрационного учета в рамках создаваемой Единой системы учета населения.

Организация и проведение работ по проектированию, разработке и внедрению базовых компонентов Единой системы учета населения.

Организация и проведение работ по интеграции существующих информационных систем в рамках Единой системы учета населения.

4. Основные ожидаемые результаты от создания единой системы учета

Для Санкт-Петербурга как субъекта Российской Федерации основными результатами создания единой системы учета населения станут:

повышение качества управленческих решений за счет предоставления актуальной и достоверной информации о населении органам государственной власти Санкт-Петербурга;

значительное повышение достоверности сведений об избирателях и участниках референдума, формируемых в Санкт-Петербурге, упрощение процедур, связанных с реализацией в Санкт-Петербурге Положения о Государственной системе регистрации (учете) избирателей, участников референдума в Российской Федерации, утвержденного постановлением Центральной избирательной комиссии Российской Федерации от 06.11.1996 N 134/973-11;

повышение устойчивости работы органов государственной власти Санкт-Петербурга в чрезвычайных ситуациях;

повышение эффективности системы обслуживания населения в органах государственной власти Санкт-Петербурга, а также в других организациях, в компетенцию которых входит работа с населением.

5. Этапы создания единой системы учета населения

Создание Единой системы учета населения должно проводиться поэтапно по мере формирования нормативной правовой, нормативно-технической и организационной базы, обеспечивающей процессы создания и функционирования Единой системы учета населения.

Исходя из изложенного в настоящей Концепции, целесообразно предусмотреть следующие этапы создания Единой системы учета населения:

Первый этап (2007 год):

На первом этапе предполагается обеспечить проведение следующих работ:

Разработка и согласование проекта плана мероприятий по созданию Единой системы учета населения.

Подготовка и утверждение постановления Правительства Санкт-Петербурга о плане мероприятий по созданию Единой системы учета населения.

Согласование с УФМС порядка проведения, организации и обеспечения выполнения работ по выявлению и корректировке некорректных сведений регистрационного учета, содержащихся в АИС УФМС.

Проведение исследовательских работ и мероприятий.

Разработка и согласование перечня правовых актов, которые требуется разработать для обеспечения создания и функционирования Единой системы учета населения. Разработка проектов нормативных актов в соответствии с приложением 2 к постановлению.

Разработка организационных и технологических мероприятий, унифицированных процедур ввода и передачи информации между участниками системы регистрационного учета.

Проектирование и разработка 1-й очереди Портала для организации информационного взаимодействия УФМС с ТСЖ, ОВиРУГ и взаимодействия Портала с АИС "ГРН Санкт-Петербурга".

Разработка механизма придания легитимности сведениям регистрационного учета, формируемым, собираемым и хранимым в электронном виде на основе применения механизма использования электронной цифровой подписи уполномоченных лиц.

Формирование требований к созданию основных компонентов Единой системы учета населения.

Разработка основных проектных решений по созданию основных компонентов Единой системы учета населения.

Второй этап (2008 год):

На втором этапе предполагается обеспечить проведение следующих работ:

Утверждение правовых актов разработанных на первом этапе.

Ввод в опытную эксплуатацию 1-й очереди Портала. Разработка 2-й очереди Портала по результатам опытной эксплуатации.

Реинжиниринг действующей АИС УФМС, в части функций, обеспечивающих регистрационный учет населения на территории Санкт-Петербурга, в соответствии с требованиями к созданию основных компонентов Единой системы учета населения и основными проектными решениями по их созданию, разработанными на первом этапе.

Разработка и формирование электронной картотеки ОАСР УФМС.

Проектирование комплексной системы защиты информации в Единой системе учета населения.

Ввод в опытную эксплуатацию компонентов Единой системы учета населения, разработанных по результатам реинженеринга действующей АИС УФМС.

Конвертирование информации регистрационного учета из действующей АИС УФМС в Единую систему учета населения.

Интеграция существующих информационных систем.

Третий этап (2009-2010 годы):

Ввод в опытную эксплуатацию 2-й очереди Портала.

Завершение работ по созданию и вводу в эксплуатацию комплексной системы защиты информации в Единой системе учета населения.

Завершение работ по разработке и формированию электронной картотеки ОАСР УФМС. Ввод электронной картотеки в опытную эксплуатацию.

Разработка и создание информационных сервисов для внешних пользователей, а также автоматизированных рабочих мест должностных лиц.

Завершение работ по вводу в опытную эксплуатацию компонентов Единой системы учета населения, разработанных по результатам реинжиниринга действующей АИС УФМС.

Завершение работ по интеграции существующих информационных систем.

Комплексная отладка функционирования базовых компонентов Единой системы учета населения, ввод системы в постоянную эксплуатацию.

Рисунок 1

Существующая схема регистрационного учёта в Санкт-Петербурге

ГАРАНТ:

Существующая схема регистрационного учёта в Санкт-Петербурге не приводится

За справками обращайтесь в обслуживающую Вас организацию

Рисунок 2

Общая схема (компонентная модель) предлагаемого решения

ГАРАНТ:

Общая схема (компонентная модель) предлагаемого решения не приводится

За справками обращайтесь в обслуживающую Вас организацию