Решение Ленинградского областного суда от 26 октября 2005 г. N 3-76/2005г. Об оспаривании отдельных положений Закона Ленинградской области от 1 марта 2005 г. N 13-оз "Об оплате жилья и коммунальных услуг и мерах социальной поддержки специалистов, работающих и проживающих в сельской местности Ленинградской области"

Решение Ленинградского областного суда
от 26 октября 2005 г. N 3-76/2005г.

ГАРАНТ:

Определением Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 5 апреля 2006 г. N 33-Г06-3 настоящее решение оставлено без изменения

Ленинградский областной суд в составе:

председательствующего - судьи Ерку Т.А.,

с участием прокурора Гладышевой Т.А.,

при секретаре Макаричевой Е.С.,

рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению заместителя прокурора Ленинградской области об оспаривании отдельных положений областного закона "Об оплате жилья и коммунальных услуг и мерах социальной поддержки специалистов, работающих и проживающих в сельской местности Ленинградской области",

установил:

Заместитель прокурора Ленинградской области обратился в суд с заявлением об оспаривании отдельных положений областного закона "Об оплате жилья и коммунальных услуг и мерах социальной поддержки специалистов, работающих и проживающих в сельской местности Ленинградской области". После уточнения и дополнения заявленных требований прокурор просил о признании их противоречащими федеральному законодательству, а потому недействующими с момента принятия подпункта "г" пункта 1 статьи 2, абзаца 2 в части слов "50 процентов" и в части слов "в пределах установленной социальной нормы", абзаца 3 в части слов "электрическая и тепловая энергия" и абзаца 4 в части слов "в пределах норм, установленных органами местного самоуправления для продажи населению" статьи 4 областного закона от 1 марта 2005 года N 13-оз "Об оплате жилья и коммунальных услуг и мерах социальной поддержки специалистов, работающих и проживающих в сельской местности Ленинградской области", ссылаясь на несоответствие оспариваемых норм абзацу 3 пункта 5 статьи 55 Закона РФ "Об образовании" и преамбуле к Федеральному закону от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Кроме того, прокурор просил признать недействующей статью 7 областного закона, как противоречащую п. 5 ст. 8 ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

В обоснование заявленных требований прокурор указывал, что статьей 2 оспариваемого областного закона установлен перечень категорий граждан, которым предоставляются меры социальной поддержки, а именно: специалисты государственного ветеринарного надзора; медицинские и фармацевтические работники государственной и муниципальной систем здравоохранения, финансируемых за счет средств областного или местного бюджетов; социальные работники, занятые в государственном и муниципальном секторах социального обслуживания, финансируемых за счет средств областного или местного бюджетов; педагогические работники государственных и муниципальных учреждений, финансируемых за счет средств областного или местного бюджета. Вышеперечисленным категориям работников в соответствии со ст. 4 областного закона предоставляются компенсации расходов:

- на оплату 50% занимаемой общей площади жилых помещений в пределах установленной социальной нормы;

- на оплату 50% коммунальных услуг, в том числе тепловой и электрической энергии, в пределах нормативов потребления указанных услуг, установленных действующим законодательством;

- 100% оплаты за приобретенное и доставленное топливо в пределах норм, установленных органами местного самоуправления для продажи населению, специалистам, проживающим в домах, не имеющих центрального отопления.

По мнению прокурора, размер компенсации, выплачиваемой в соответствии с областным законом указанным категориям работников, не соответствует федеральному законодательству. Федеральным законом от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ внесены изменения в ст. 6 Закона РФ "О ветеринарии", ст. 63 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан, ст. 36 Федерального закона "О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов", ст. 55 закона РФ "Об образовании", в соответствии с которыми установление мер социальной поддержки указанных категорий граждан, в том числе проживающих в сельской местности, отнесено к ведению законодательных органов субъектов РФ. При этом преамбулой Федерального закона N 122-ФЗ определено, что при переходе к системе социальной защиты граждан, основанной на положениях настоящего Федерального закона, субъекты Российской Федерации должны при замене льгот в натуральной форме на денежные компенсации вводить эффективные правовые механизмы, обеспечивающие сохранение и возможное повышение ранее достигнутого уровня социальной защиты граждан с учетом специфики их правового, имущественного положения, а также других обстоятельств. Нормы настоящего Федерального закона должны реализовываться в соответствии с положениями, закрепленными в данной преамбуле, и не могут использоваться для умаления прав и законных интересов человека и гражданина.

В соответствии с федеральным законодательством размер льготы, ранее представляемой специалистам государственной ветеринарной службы Российской Федерации и пенсионерам данной службы, проработавшим в сельской местности не менее 10 лет, и проживающим там, составлял 100%. Размер льготы по оплате жилья, отопления и освещения, ранее предоставляемой медицинским и фармацевтическим работникам организаций здравоохранения, находящихся в ведении субъектов Российской Федерации, составлял 100%. При этом льгота в указанном размере распространялась и на проживающих с ними членов их семей. Размер льготы по оплате жилой площади и жилищно-коммунальных услуг, до принятия областного закона предоставляемой социальным работникам, занятым в государственном секторе социального обслуживания, проживающим в сельской местности, составлял 100%. Размер льготы по оплате жилья, отопления и освещения, ранее предоставляемой педагогическим работникам образовательных учреждений, составлял 100%. При этом, в соответствии с федеральными актами, ранее предусматривающими льготы, их получение не зависело от размера жилой площади, в пределах которой осуществляется предоставление субсидий (социальной нормы). Размер льготы по отоплению составлял 100%, в связи с чем специалистам, проживающим в домах, не имеющих центрального отопления, должно возмещаться 100% затрат на приобретение и доставку топлива независимо от норм, установленных органами местного самоуправления.

Оспариваемым областным законом уровень социальной поддержки специалистов, проживающих и работающих в сельской местности Ленинградской области, снижен, поскольку предусмотренный им размер компенсации расходов по оплате жилья и коммунальных услуг соответствующим категориям граждан, составляет менее 100 процентов стоимости этих расходов.

Статья 7 областного закона, устанавливающая, что он вступает в силу со дня его официального опубликования и распространяется на правоотношения, возникшие с 1 января 2005 года, противоречит, по мнению прокурора, пункту 5 статьи 8 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", в соответствии с которым законы и иные нормативные акты субъекта Российской Федерации по вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина вступают в силу не ранее чем через десять дней после их официального опубликования. Оспариваемый областной закон направлен на оказание социальной поддержки отдельных категорий граждан и является гарантией защиты их прав, в связи с чем он должен вступать в силу в сроки, определенные федеральным законодательством.

В судебном заседании прокурор заявленные требования поддержал.

Представители Законодательного собрания и Губернатора Ленинградской области с заявлением не согласны, указывая, что областной закон принят в соответствии с полномочиями, предоставленными федеральным законодательством, прокурором не доказано, что в результате его принятия снижен уровень социальной поддержки соответствующих категорий граждан, работающих и проживающих в сельской местности. Вступление закона в силу с момента опубликования и распространение его на правоотношения, возникшие с 1 января 2005 года, соответствуют позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в определении от 10 марта 2005 года N 71-О.

Выслушав объяснения представителя прокуратуры Гладышевой Т.А., представителя Законодательного собрания Малкина Д.В., представителя Губернатора Ленинградской области Кочоровой Е.В., исследовав и оценив материалы дела, изучив положения областного и федерального законодательства, суд приходит к следующему.

22 февраля 2005 года принят Законодательным собранием, 1 марта 2005 года подписан Губернатором Ленинградской области, 3 марта 2005 года опубликован в газете "Вести" областной закон N 13-оз "Об оплате жилья и коммунальных услуг и мерах социальной поддержки специалистов, работающих и проживающих в сельской местности Ленинградской области".

Статьей 2 областного закона определено, что право на получение социальной поддержки в соответствии с настоящим областным законом имеют следующие специалисты, проживающие и работающие в сельской местности:

а) специалисты государственного ветеринарного надзора;

б) медицинские и фармацевтические работники государственной и муниципальной систем здравоохранения, финансируемых за счет средств областного или местного бюджетов;

в) социальные работники, занятые в государственном и муниципальном секторах социального обслуживания, финансируемых за счет средств областного или местного бюджетов;

г) педагогические работники государственных и муниципальных образовательных учреждений, финансируемых за счет средств областного или местного бюджетов;

д) работники культурно-просветительских учреждений, финансируемых за счет средств областного или местного бюджетов.

Согласно п. 2 данной статьи установлено, что право на получение социальной поддержки в соответствии с настоящим областным законом сохраняется за специалистами, вышедшими на пенсию, которые проработали в сельской местности не менее 10 лет и проживают там.

Статьей 4 областного закона предусмотрено, что специалистам, указанным в статье 2 настоящего областного закона, предоставляются следующие меры социальной поддержки:

ежемесячная денежная компенсация расходов на оплату 50 процентов занимаемой общей площади жилых помещений (в коммунальных квартирах - занимаемой жилой площади) в пределах установленной социальной нормы, в том числе нетрудоспособным членам семей специалистов, совместно с ними проживающим и находящимся на их иждивении;

ежемесячная денежная компенсация расходов на оплату 50 процентов коммунальных услуг (водоснабжение, водоотведение, вывоз бытовых и других отходов, газ, электрическая и тепловая энергия - в пределах нормативов потребления указанных услуг, установленных действующим законодательством).

Специалистам, проживающим в домах, не имеющих центрального отопления, предоставляется право на стопроцентное возмещение расходов на приобретение и доставку топлива в пределах норм, установленных органами местного самоуправления для продажи населению.

Статьей 7 областного закона предусмотрено, что он вступает в силу со дня его официального опубликования и распространяется на правоотношения, возникшие с 1 января 2005 года.

До вступления в силу Федерального закона N 122-ФЗ от 22 августа 2004 года специалисты Государственной ветеринарной службы Российской Федерации, проживающие и работающие в сельской местности, поселках городского типа (рабочих поселках), городах районного подчинения, имели право на бесплатные коммунальные услуги в соответствии со ст. 6 Закона РФ от 14 мая 1993 года N 4979-1 "О ветеринарии". Это право сохранялось и за пенсионерами, которые проработали в сельской местности не менее 10 лет и проживают там. Статьей 63 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 года N 5487-1 предусматривалось, что врачи, провизоры, работники со средним медицинским и фармацевтическим образованием государственной и муниципальной систем здравоохранения, работающие и проживающие в сельской местности и поселках городского типа, а также проживающие с ними члены их семей, имеют право на бесплатное предоставление квартир с отоплением и освещением в соответствии с действующим законодательством. Социальные работники, в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, имели право бесплатного получения жилой площади и жилищно-коммунальных услуг в случае, если они проживали в сельской местности или поселках городского типа в соответствии со ст. 36 Федерального закона от 2 августа 1995 года N 122-ФЗ "О социальном обслуживании граждан пожилого возраста пожилого возраста и инвалидов".

После внесения изменений в указанные нормативные правовые акты меры социальной поддержки специалистам государственной ветеринарной службы Российской Федерации могут устанавливаться в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации; меры социальной поддержки медицинских и фармацевтических работников организаций здравоохранения, находящихся в ведении субъектов Российской Федерации, устанавливаются органами государственной власти субъектов Российской Федерации; меры социальной поддержки социальных работников, занятых в государственном секторе социального обслуживания, осуществляются в соответствии с законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Сопоставив положения оспариваемого областного закона в части установления мер социальной поддержки специалистов государственного ветеринарного надзора, медицинских и фармацевтических работников, социальных работников с положениями федерального законодательства, а именно: статьи 6 Закона РФ от 14 мая 1993 года N 4979-1 "О ветеринарии", части 5 статьи 63 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 года N 5487-1 и статьи 36 Федерального закона от 2 августа 1995 года N 122-ФЗ "О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов" - в редакции Федерального закона N 122-ФЗ, суд находит, что меры социальной поддержки указанных специалистов, работающих и проживающих в сельской местности Ленинградской области, установлены областным законодателем в соответствии с имеющимися у него полномочиями, и законодательству, имеющему большую юридическую силу, эти нормы не противоречат. Федеральным законом от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ не предусмотрено установление льгот для указанных выше категорий специалистов, проживающих в сельской местности. Ежемесячная денежная компенсация расходов на оплату 50 процентов жилой площади и коммунальных услуг, установленная статьей 4 оспариваемого областного закона, не является компенсацией льгот, ранее предоставляемых указанным гражданам.

Оспариваемым областным законом, принятым Законодательным собранием Ленинградской области в соответствии с предоставленными ему полномочиями, установлена новая система мер социальной поддержки специалистов, работающих и проживающих в сельской местности, которая не носит компенсационного характера в отношении ранее предоставляемых льгот, что усматривается из текста областного закона. Определение размера указанных ежемесячных выплат является прерогативой законодательного органа субъекта Российской Федерации, и судебные органы, исходя из конституционного принципа разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную, не вправе вмешиваться в этот вопрос.

Суд также считает необходимым учесть, что прокурором не представлено доказательств, подтверждающих, что уровень социальной поддержки указанных выше категорий граждан, работающих и проживающих в сельской местности, снижен в результате принятия оспариваемого областного закона, а также, что снижен совокупный объем финансирования соответствующих льгот и выплат указанным выше категориям граждан.

В связи с этим, учитывая отсутствие в федеральном законодательстве норм, непосредственно регулирующих предоставление льгот вышеуказанным категориям специалистов, работающих и проживающих в сельской местности Ленинградской области, суд считает, что отсутствуют основания для признания недействующими оспариваемых положений областного закона в части, касающейся работников государственного ветеринарного надзора, медицинских и фармацевтических, а также социальных работников.

В соответствии со ст. 55 Закона РФ от 10 июля 1992 года N 3266-1 "Об образовании" педагогические работники образовательных учреждений имели право на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа). Федеральным законом от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ Закон РФ "Об образовании" в этой части не отменен, то есть продолжает действовать.

Сопоставив положения оспариваемого областного закона в части, касающейся педагогических работников, с положениями пункта 5 статьи 55 Закона РФ "Об образовании", суд находит, что они должны быть признаны недействующими, поскольку противоречат федеральному законодательству, не обеспечивая в полной мере соблюдение тех прав педагогических работников, которые они имеют в соответствии с федеральным законодательством. Суд считает, что имеющиеся в ст. 55 Закона РФ "Об образовании" противоречия, касающиеся того, что размер, условия и порядок возмещения расходов, связанных с предоставлением мер социальной поддержки педагогическим работникам, устанавливаются законодательством субъекта Российской Федерации, но вместе с тем фактически они уже установлены федеральным законом, не может толковаться иначе, чем в пользу граждан, имеющих право на соответствующие льготы.

В связи с тем, что областной закон в этой части противоречит требованиям нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, следует признать недействующими с момента принятия: абзац второй (в части слов "50 процентов" и "в пределах установленной социальной нормы"), абзац третий (в части слов "50 процентов") и четвертый (в части слов "в пределах норм, установленных органами местного самоуправления для продажи населению") статьи 4 оспариваемого областного закона - в части предоставления мер социальной поддержки педагогическим работникам государственных и муниципальных образовательных учреждений, финансируемых за счет средств областного и местного бюджетов.

Сопоставив положения статьи 7 областного закона, в соответствии с которыми он вступает в силу со дня его официального опубликования и распространяется на правоотношения, возникшие с 1 января 2005 года, с требованиями пункта 5 статьи 8 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", в соответствии с которым законы и иные нормативные акты субъекта Российской Федерации по вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина вступают в силу не ранее, чем через десять дней после их официального опубликования, суд считает необходимым признать их недействующими с момента принятия, поскольку областной закон, направленный на оказание социальной поддержки отдельных категорий граждан, направлен на защиту их прав и должен вступать в силу в соответствии с порядком, установленным федеральным законом.

Ссылка представителей заинтересованных лиц на определение Конституционного Суда РФ от 10 марта 2005 года N 71-О, как на основание в отказе прокурору в удовлетворении заявленных требований в этой части, несостоятельна, поскольку из данного определения не следует, что пункт 5 статьи 8 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" не подлежит применению.

На основании изложенного, руководствуясь ст.ст. 194-198, 253 ГПК РФ, суд

решил:

Заявление заместителя прокурора Ленинградской области удовлетворить частично.

Признать недействующими с момента принятия закона абзацы: второй (в части слов "50 процентов" и "в пределах установленной социальной нормы"), третий (в части слов "50 процентов") и четвертый (в части слов "в пределах норм, установленных органами местного самоуправления для продажи населению") статьи 4 - в части предоставления мер социальной поддержки педагогическим работникам государственных и муниципальных образовательных учреждений, финансируемых за счет средств областного и местного бюджетов, и статью 7 областного закона от 1 марта 2005 года N 13-оз "Об оплате жилья и коммунальных услуг и мерах социальной поддержки специалистов, работающих и проживающих в сельской местности Ленинградской области".

В удовлетворении остальной части заявленных требований заместителю прокурора Ленинградской области отказать.

Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в течение 10 дней через Ленинградский областной суд.

Судья: