Постановление Уставного суда Санкт-Петербурга от 29 декабря 2003 г. N 091-П "По делу о Проверке соответствия Уставу Санкт-Петербурга положений статьи 27 Закона Санкт-Петербурга от 30 октября 2002 года N 535-56 "О бюджете Санкт-Петербурга на 2003 год"

Уставный суд Санкт-Петербурга в составе Председателя Н.М. Кропачева, судей О.В. Герасиной, Н.Ф. Гуцан, А.А. Ливеровского, А.И. Осоцкого,

с участием представителя группы депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга Д.Б. Летягина, представителя Губернатора Санкт-Петербурга С.Л. Луканиной, представителя Законодательного Собрания Санкт-Петербурга Т.А. Кузнецовой,

руководствуясь пунктом 1 статьи 50 Устава Санкт-Петербурга, пунктом "а" статьи 3, статьями 30, 63, 72, 73 и 74 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга", рассмотрел в открытом судебном заседании дело о проверке соответствия Уставу Санкт-Петербурга положений статьи 27 Закона Санкт-Петербурга от 30 октября 2002 года N 535-56 "О бюджете Санкт-Петербурга на 2003 год".

Поводом к рассмотрению дела явился запрос группы депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга В.Л. Евтухова, В.И. Еременко, З.В. Заушниковой, А.В. Морозова, И.В. Тимофеева о проверке соответствия Уставу Санкт-Петербурга положений статьи 27 Закона Санкт-Петербурга от 30 октября 2002 года N 535-56 "О бюджете Санкт-Петербурга на 2003 год".

Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Уставу Санкт-Петербурга положения статьи 27 Закона Санкт-Петербурга от 30 октября 2002 года N 535-56 "О бюджете Санкт-Петербурга на 2003 год".

Заслушав сообщение судьи-докладчика Н.Ф. Гуцан, объяснения представителя заявителя Д.Б. Летягина, представителя Губернатора Санкт-Петербурга С.Л. Луканиной, представителя Законодательного Собрания Санкт-Петербурга Т.А. Кузнецовой, показания свидетелей: председателя Комитета по земельным ресурсам и землеустройству Д.В. Гордо, начальника организационно-правового управления Комитета финансов В.А. Винокурова, начальника отдела прочих налоговых и неналоговых поступлений Управления Министерства Российской Федерации по налогам и сборам по Санкт-Петербургу М.И. Маринушкиной, заместителя генерального директора ОАО "Завод Магнетон" Л.А. Климановой; исследовав представленные документы и иные материалы дела, Уставный суд Санкт-Петербурга

установил:

1. 17 ноября 2003 года в Уставный суд Санкт-Петербурга поступил запрос группы депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга В.Л. Евтухова, В.И. Еременко, З.В. Заушниковой, А.В. Морозова, И.В. Тимофеева о проверке соответствия положений статьи 27 Закона Санкт-Петербурга от 30 октября 2002 года N 535-56 "О бюджете Санкт-Петербурга на 2003 год" (далее - Закон Санкт-Петербурга N 535-56) Уставу Санкт-Петербурга, а именно его пункту 1 статьи 3, подпункту 5 пункта 2 статьи 30 и статье 32.

В статье 27 Закона Санкт-Петербурга N 535-56 указывается, что "ставки земельного налога, дифференцированные Законом Санкт-Петербурга "О ставках земельного налога в Санкт-Петербурге по административным районам Санкт-Петербурга и зонам градостроительной ценности территорий, применяются в 2003 году по отношению к 1998 году с коэффициентом 8,64".

Согласно правовой позиции заявителя существует неопределенность в понимании положений статьи 27 Закона Санкт-Петербурга N 535-56 применительно к вопросу о том, к какой отрасли законодательства они относятся: бюджетного или налогового законодательства. По мнению заявителя, включение этих положений в текст закона о бюджете, время и порядок принятия данного закона могут свидетельствовать о том, что эти положения регулируют бюджетные отношения. Вместе с тем указание в норме на применение ставки земельного налога рассматривается судебными и налоговыми органами как основание отнесения ее к нормам, регулирующим налоговые отношения. Однако и при таком понимании положений статьи 27 Закона Санкт-Петербурга N 535-56 невозможно установить ее содержание, поскольку не ясно, к каким именно налоговым ставкам должен применяться повышающий коэффициент, так как ставки земельного налога, установленные Законом Санкт-Петербурга от 10 июня 1998 года N 129-21 "О ставках земельного налога в Санкт-Петербурге", были введены в действие не в 1998 году, а с 1 января 1999 года. Кроме того, заявитель полагает, что применение коэффициента, установленного статьей 27 Закона Санкт-Петербурга N 535-56, ведет к превышению федеральных средних ставок земельного налога, установленных Законом Российской Федерации от 11 октября 1991 N 1738-1 "О плате за землю", что приводит к незаконному установлению земельного налога и к нарушению статьи 57 Конституции Российской Федерации и пункта 1 статьи 3 Устава Санкт-Петербурга. Заявитель также отмечает, что применение коэффициента, предусмотренного статьей 27 Закона Санкт-Петербурга N 535-56, увеличивает ставку земельного налога таким образом, что она приобретает экономически необоснованный, дискриминационный характер, поскольку в результате сумма земельного налога, подлежащая уплате собственниками земельных участков, расположенных в отдельных зонах градостроительной ценности, превышает суммы арендных платежей за пользование такими же земельными участками.

Согласно правовой позиции представителя Губернатора Санкт-Петербурга С.Л. Луканиной и правовой позиции представителя Законодательного Собрания Санкт-Петербурга Т.А. Кузнецовой, положения статьи 27 Закона Санкт-Петербурга N 535-56 обращены к органам государственной власти Санкт-Петербурга и устанавливают правила поведения в сфере не налоговых, а бюджетных отношений. Указанные положения не нарушают гарантируемые Уставом Санкт-Петербурга конституционные права и свободы человека и гражданина и приняты с соблюдением порядка, установленного Уставом Санкт-Петербурга. Вместе с тем как представитель Губернатора Санкт-Петербурга, так и представитель Законодательного Собрания Санкт-Петербурга признали, что положения статьи 27 Закона Санкт-Петербурга N 535-56, содержащие ссылку на налоговые ставки 1998 года с одновременным указанием на Закон Санкт-Петербурга "О ставках земельного налога в Санкт-Петербурге", сформулированы неопределенно. Однако поскольку эти положения регулируют бюджетные отношения, а Устав Санкт-Петербурга не отнесен к бюджетному законодательству и не содержит норм, регулирующих бюджетные отношения, дела о проверке соответствия Уставу Санкт-Петербурга положений законов Санкт-Петербурга о бюджете Санкт-Петербурга неподведомственны Уставному суду Санкт-Петербурга и настоящее дело в связи с этим подлежит прекращению.

Опрошенным в ходе судебного заседания в качестве свидетеля начальником организационно-правового управления Комитета финансов В.А. Винокуровым было отмечено, что вопрос о том, какие именно отношения регулируют положения статьи 27 Закона Санкт-Петербурга N 535-56, бюджетные или налоговые, не имеет однозначного решения.

Согласно показаниям начальника отдела прочих налоговых и неналоговых поступлений Управления Министерства по налогам и сборам Российской Федерации по Санкт-Петербургу М.И. Маринушкиной, опрошенной в ходе судебного заседания в качестве свидетеля, положения статьи 27 Закона Санкт-Петербурга N 535-56 применяются в практике принятия решений налоговыми органами как норма, регулирующая налоговые отношения.

Из актов налоговых проверок, представленных представителем заявителя Д.Б. Летягиным и приобщенных Уставным судом Санкт-Петербурга к материалам дела, следует, что налоговые органы применяют положения статьи 27 Закона Санкт-Петербурга N 535-56 как норму, регулирующую налоговые отношения.

Таким образом, обнаруживается неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Уставу Санкт-Петербурга положения статьи 27 Закона Санкт-Петербурга N 535-56.

2. Конституция Российской Федерации в положениях частей 1 и 2 статьи 19 закрепляет равенство всех перед законом и судом, равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. В силу статьи 57 Конституции Российской Федерации каждый обязан платить законно установленные налоги и сборы. При этом в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 8 октября 1997 года N 13-П по делу о проверке конституционности Закона Санкт-Петербурга от 14 июля 1995 года "О ставках земельного налога в Санкт-Петербурге в 1995 году" отмечается, что статья 57 Конституции Российской Федерации, возлагая на налогоплательщиков одну из важнейших конституционных обязанностей граждан, а именно обязанность платить законно установленные налоги и сборы, вместе с тем гарантирует гражданам защиту в тех случаях, когда налоги не являются законно установленными. В соответствии с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в Постановлении от 24 октября 1996 года N 17-П по делу о проверке конституционности части первой статьи 2 Федерального закона от 7 марта 1996 года "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "Об акцизах", государство гарантирует защиту от незаконных налогов и сборов как гражданам, так и объединениям граждан - юридическим лицам.

Пунктом 1 статьи 3 Устава Санкт-Петербурга установлено, что в Санкт-Петербурге признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина в соответствии с Конституцией Российской Федерации.

Соблюдение указанных положений Конституции Российской Федерации и Устава Санкт-Петербурга при реализации налоговых предписаний, устанавливаемых органами государственной власти Санкт-Петербурга, требует единообразного понимания правовых норм всеми правоприменителями, которое обеспечивается только при условии определенности правовых положений, отсутствии неясностей, противоречий и двусмысленностей.

Аналогичная правовая позиция по вопросу о критерии определенности правовой нормы высказывалась Уставным судом Санкт-Петербурга, в частности, в Постановлении Уставного суда Санкт-Петербурга от 11 декабря 2003 года N 090-П по делу о проверке соответствия Уставу Санкт-Петербурга отдельных положений распоряжения губернатора Санкт-Петербурга от 4 апреля 1997 года N 283-р "Об упорядочении предоставления объектов недвижимости и имущественных прав на них на инвестиционных условиях", распоряжения губернатора Санкт-Петербурга от 8 июля 1997 года N 678-р "Об утверждении Регламента подготовки и согласования инвестиционно-тендерной документации для предоставления объектов недвижимости и имущественных прав на них на инвестиционных условиях", распоряжения Администрации Санкт-Петербурга от 6 сентября 2001 года N 753-ра "Об утверждении Регламента работы и состава инвестиционно-тендерной комиссии" (пункт 4 мотивировочной части).

В соответствии с подпунктом 1 пункта 2 статьи 30 Устава Санкт-Петербурга бюджет Санкт-Петербурга утверждается законом Санкт-Петербурга. Пунктом 1 статьи 73 Устава Санкт-Петербурга установлено, что бюджет Санкт-Петербурга представляет собой форму образования и расходования денежных средств для финансового обеспечения задач и функций органов государственной власти Санкт-Петербурга. Согласно статье 18 Конституции Российской Федерации права человека и гражданина являются непосредственно действующими; они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием.

Из указанных положений следует, что деятельность органов государственной власти Санкт-Петербурга, обеспечиваемая бюджетом Санкт-Петербурга, утвержденным законом Санкт-Петербурга о бюджете Санкт-Петербурга на очередной финансовый год, осуществляется в целях реализации в Санкт-Петербурге конституционных прав человека и гражданина.

Следовательно, в силу Конституции Российской Федерации и положений пункта 1 статьи 3 Устава Санкт-Петербурга нормы бюджетного законодательства также не должны содержать неясностей, противоречий и двусмысленностей.

Таким образом, неясность и неопределенность положений бюджетного и (или) налогового законодательства Санкт-Петербурга, допускающие возможность различного понимания или произвольного усмотрения в процессе правоприменения, не гарантирует права и свободы человека и гражданина, что не соответствует пункту 1 статьи 3 Устава Санкт-Петербурга.

3. В соответствии с пунктом 1 статьи 63 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга" Уставный суд Санкт-Петербурга принимает решение по делу, оценивая как буквальный смысл рассматриваемого акта, так и смысл, придаваемый ему официальным и иным толкованием или сложившейся правоприменительной практикой, а также исходя из его места в системе правовых актов.

Статья 27 Закона Санкт-Петербурга N 535-56 содержится в законе Санкт-Петербурга о бюджете Санкт-Петербурга. В силу подпункта 2 пункта 3 статьи 44 Устава Санкт-Петербурга проект бюджета Санкт-Петербурга разрабатывается Правительством Санкт-Петербурга для представления Губернатором Санкт-Петербурга в Законодательное Собрание Санкт-Петербурга. Согласно пункту 5 статьи 73 Устава Санкт-Петербурга проект бюджета Санкт-Петербурга на очередной финансовый год представляется в Законодательное Собрание Санкт-Петербурга не позднее 1 октября текущего финансового года. При этом в соответствии с пунктом 4 статьи 73 Устава Санкт-Петербурга порядок и условия представления проекта бюджета Санкт-Петербурга, его рассмотрения и утверждения, а также изменения в ходе исполнения устанавливаются законом Санкт-Петербурга.

Если исходить из понимания представителем Губернатора Санкт-Петербурга и представителем Законодательного Собрания Санкт-Петербурга положений статьи 27 Закона Санкт-Петербурга N 535-56 как бюджетной нормы, являющейся частью закона о бюджете, то данный Закон Санкт-Петербурга должен был быть принят в порядке, установленном для принятия закона о бюджете. В этом случае положения статьи 27 указанного Закона Санкт-Петербурга устанавливали бы обязанность для органов государственной власти Санкт-Петербурга, составляющих, рассматривающих и утверждающих проект бюджета Санкт-Петербурга на 2003 год, учитывать ставки земельного налога, уже установленные соответствующим законом Санкт-Петербурга о налогах, при планировании объема налоговых доходов бюджета Санкт-Петербурга на этапе составления проекта бюджета Санкт-Петербурга на 2003 год.

Между тем соответствующего закона Санкт-Петербурга о налогах, изменяющего размер ставки земельного налога в Санкт-Петербурге в 2003 году по сравнению с ранее действовавшими ставками, не было принято. Статья 27 Закона Санкт-Петербурга N 535-56 вступила в силу одновременно с введением в действие структуры доходов бюджета Санкт-Петербурга на 2003 год (приложение 1 к Закону Санкт-Петербурга N 535-56) и сметы доходов и расходов территориального дорожного фонда Санкт-Петербурга на 2003 год (приложение 7 к Закону Санкт-Петербурга N 535-56), в которых должно было учитываться изменение сумм поступлений земельного налога в бюджет Санкт-Петербурга в 2003 году.

Если исходить из практики принятия решений налоговыми органами, которые рассматривают и применяют положения статьи 27 Закона Санкт-Петербурга N 535-56 как норму, регулирующую налоговые отношения, то эти положения должны были быть приняты в соответствии с положениями абзаца первого пункта 1 статьи 5 Налогового кодекса Российской Федерации, которыми установлено общее правило введения в действие актов законодательства о налогах, согласно которому указанные акты вступают в силу не ранее чем по истечении одного месяца со дня их официального опубликования и не ранее 1-го числа очередного налогового периода по соответствующему налогу, за исключением случаев, предусмотренных данной статьей.

Налоговый период по земельному налогу начинается 1 января. В соответствии со статьей 45 Закона Санкт-Петербурга N 535-56 указанный Закон Санкт-Петербурга вступает в силу на следующий день после его официального опубликования. Текст Закона Санкт-Петербурга от 30 октября 2002 года N 535-56 "О бюджете Санкт-Петербурга на 2003 год" был опубликован в журнале "Новое в законодательстве Санкт-Петербурга" (приложение к Вестнику Законодательного Собрания Санкт-Петербурга), специальный выпуск от 2 декабря 2002 года. Следовательно, статья 27 Закона Санкт-Петербурга N 535-56 была введена в действие 3 декабря 2002 года.

Согласно статье 27 Закона Санкт-Петербурга N 535-56 "ставки земельного налога, дифференцированные Законом Санкт-Петербурга "О ставках земельного налога в Санкт-Петербурге" по административным районам Санкт-Петербурга и зонам градостроительной ценности территорий, применяются в 2003 году по отношению к 1998 году с коэффициентом 8,64".

Статья 3 Закона Санкт-Петербурга от 10 июня 1998 года N 129-21 "О ставках земельного налога в Санкт-Петербурге" устанавливала, что данный Закон Санкт-Петербурга вступает в действие с 1 января 1998 года. Определением Судебной Коллегии Верховного Суда Российской Федерации по гражданским делам от 8 августа 2002 года N 78-Г02-38 статья 3 Закона Санкт-Петербурга N 129-21 была признана недействующей и не подлежащей применению в связи с нарушением требований статьи 5 Налогового кодекса Российской Федерации. Законом Санкт-Петербурга от 19 марта 2003 года N 101-8 "О внесении изменения в Закон Санкт-Петербурга "О ставках земельного налога в Санкт-Петербурге"" статья 3 Закона Санкт-Петербурга "О ставках земельного налога в Санкт-Петербурге" была исключена. По общим правилам вступления в силу налоговых законов, установленных статьей 57 Конституции Российской Федерации и статьей 5 Налогового кодекса Российской Федерации, Закон Санкт-Петербурга от 10 июня 1998 года N 129-21 "О ставках земельного налога в Санкт-Петербурге", на который содержится ссылка в статье 27 Закона Санкт-Петербурга N 535-56, не мог быть введен в действие ранее 1 января 1999 года (начала нового налогового периода по земельному налогу).

Следовательно, отсылая одновременно к положениям Закона Санкт-Петербурга от 10 июня 1998 года N 129-21 "О ставках земельного налога в Санкт-Петербурге" и к ставкам 1998 года, положения статьи 27 Закона Санкт-Петербурга N 535-56 содержат неясность в вопросе о том, какие именно ставки налога должны применяться в 2003 году.

Как следует из изложенного, в том числе с учетом места указанной статьи в системе правовых актов и смысла, придаваемого ей толкованием, а также сложившейся правоприменительной практикой, отраслевая принадлежность положений статьи 27 Закона Санкт-Петербурга N 535-56 является неопределенной. Кроме того, положения статьи 27 Закона Санкт-Петербурга N 535-56 содержат в себе неясные формулировки, не позволяющие однозначно определить ни само правило поведения, ни его адресатов.

Изложенное позволяет сделать вывод, что положения статьи 27 Закона Санкт-Петербурга N 535-56 в той мере, в какой они по смыслу, придаваемому толкованием и сложившейся правоприменительной практикой, допускают возможность применения данной нормы к налоговым и бюджетным отношениям, не гарантируют прав и свободы человека и гражданина, что не соответствует пункту 1 статьи 3 Устава Санкт-Петербурга.

Уставный суд Санкт-Петербурга отмечает, что вопрос о соответствии положений статьи 27 Закона Санкт-Петербурга N 535-56 Уставу Санкт-Петербурга с точки зрения справедливости размера ставки земельного налога и о дискриминации указанной нормой прав плательщиков земельного налога по отношению к правам плательщиков арендной платы не рассматривался в настоящем деле.

Исходя из изложенного и руководствуясь статьями 62, 63, 64, 67, 68, 69 и 75 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга", Уставный суд Санкт-Петербурга

постановил:

1. Признать положения статьи 27 Закона Санкт-Петербурга от 30 октября 2002 года N 535-56 "О бюджете Санкт-Петербурга на 2003 год" в той мере, в какой они по смыслу, придаваемому толкованием и сложившейся правоприменительной практикой, допускают возможность применения данной нормы к налоговым и бюджетным отношениям, не соответствующими Уставу Санкт-Петербурга, а именно положениям его пункта 1 статьи 3.

2. Согласно пункту 2 статьи 75 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга" признание нормативного правового акта либо отдельного его положения (положений) не соответствующими Уставу Санкт-Петербурга является основанием для отмены в установленном порядке положений других нормативных правовых актов, основанных на нормативном правовом акте, признанном не соответствующим Уставу Санкт-Петербурга, либо воспроизводящих его положения.

3. Согласно пункту 1 статьи 68 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга" настоящее Постановление окончательно, обжалованию не подлежит и вступает в законную силу немедленно после его провозглашения.

4. Согласно статье 67 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга" настоящее Постановление подлежит официальному опубликованию в течение 14 дней после его провозглашения.