Приложение 1. Программа действий Администрации Санкт-Петербурга по повышению кредитоспособности Санкт-Петербурга

Приложение 1

к распоряжению губернатора

от 6 мая 1997 г. N 396-р

Программа действий Администрации Санкт-Петербурга
по повышению кредитоспособности Санкт-Петербурга

Администрация Санкт-Петербурга признает необходимость реформ, направленных на то, чтобы Санкт-Петербург смог привлечь и успешно осуществить обширные капиталовложения, необходимые для модернизации и развития городской инфраструктуры, и положить основу экономической перестройке. Учитывая сложную экономическую ситуацию, когда потребности в инвестициях значительно превосходят те средства, которые Администрация Санкт-Петербурга в состоянии направить на капитальные затраты, их покрытие может осуществляться за счет долгосрочных заимствований, в том числе и у международных кредиторов. Для этого Администрация Санкт-Петербурга должна показать потенциальным кредиторам и инвесторам, как в России, так и за рубежом, что ее финансы находятся в хорошем состоянии и управляются в соответствии с самыми высокими требованиями, и продемонстрировать свою способность выплатить будущие долги (кредитоспособность).

Администрация Санкт-Петербурга считает, что первым шагом для повышения кредитоспособности должна стать перестройка дорогостоящего краткосрочного долга. Кроме того, еще более важной является необходимость принятия и выполнения средне- и краткосрочной финансовой стратегии, которая воплотит в себе приверженность Администрации Санкт-Петербурга реформам и разумному управлению финансами. Эта стратегия должна охватывать большинство аспектов городского финансирования, таких как отбор и определение приоритетных инвестиций, повышение доходности, эффективность работы городского хозяйства, заимствования, управление финансами и закупка товаров и услуг.

В связи с этим Администрация Санкт-Петербурга приступает к выполнению изложенной ниже Программы действий по повышению кредитоспособности Санкт-Петербурга (далее - Программы). В Программе определены принципы работы, задачи управления финансовыми ресурсами Санкт-Петербурга и повышения эффективности заимствований, которые позволят Санкт-Петербургу развернуть свой экономический потенциал, полнее использовать свои ресурсы и улучшить общее финансовое положение. Работа, направленная на достижение этих целей, уже проводится и в этом направлении предпринимаются конкретные шаги.

1. Стабильность бюджетно-налоговых отношений Санкт-Петербурга
и Российской Федерации.

Администрация Санкт-Петербурга сознает, что существует серьезная необходимость в "прозрачности" и стабильности бюджетно-налоговых отношений с Российской Федерацией, и в связи с этим Администрация Санкт-Петербурга приложит необходимые усилия для обеспечения прогресса на пути к созданию последовательной системы бюджетно-налогового федерализма в России.

В рамках этой главной задачи, Администрация Санкт-Петербурга сотрудничает с органами государственной власти Российской Федерации с тем, чтобы по возможности защитить городской бюджет от потери доходов или же от убытков, возникающих в связи с решениями, принятыми Российской Федерацией по изменению правил распределения налоговых поступлений между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Российской Федерации, а также от решений федеральных органов власти влияющих на уменьшение доходной или увеличение расходной части бюджетов субъектов Российской Федерации без соответствующего возмещения потерь из федерального бюджета.

13 июня 1996 года Санкт-Петербург заключил договор с Российской Федерацией о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти города федерального значения Санкт-Петербурга, в котором, в том числе, разграничены полномочия между Российской Федерацией и Санкт-Петербургом в сфере бюджетных доходов и расходов. Несмотря на то, что этот договор дает Санкт-Петербургу как субъекту Российской Федерации больше прав и стабильности в бюджетных и налоговых отношениях с Российской Федерацией, Администрация Санкт-Петербурга продолжит свое сотрудничество с федеральными органами государственной власти по вопросу разграничения полномочий в налоговой сфере в части налогов, собранных на территории Санкт-Петербурга.

Администрация Санкт-Петербурга предпримет шаги для решения Российской Федерацией вопросов передачи пакетов акций, находящихся в собственности Российской Федерации в собственность Санкт-Петербурга.

Администрация Санкт-Петербурга будет передавать Российской Федерации и остальным регионам свой опыт, приобретенный в ходе реформы, и будет активно и конструктивно участвовать в создании "прозрачного", устойчивого и эффективного механизма сотрудничества между центром и регионами.

2. Достижение большей эффективности работы городского хозяйства

2.1. Сосредоточение внимания Администрации Санкт-Петербурга на
центральных проблемах городского хозяйства

Администрация Санкт-Петербурга будет предпринимать шаги, с учетом экономической целесообразности, относительно поэтапной реализации акций (долей), находящихся в собственности Санкт-Петербурга (хозяйственных обществ), поставляющих товары и услуги на конкурентных рынках и не оказывающих услуги населению. Средства, вырученные от реализации будут использованы для снижения задолженности Санкт-Петербурга или осуществления капитальных вложений.

Администрация Санкт-Петербурга в установленном порядке считает необходимым принимать участие в создании и управлении коммерческими организациями в тех случаях, когда эти организации занимают доминирующее положение на рынке товаров и услуг, осуществляют свою деятельность в социальной сфере или создаются в целях реализации важных задач развития Санкт-Петербурга.

2.2. Повышение эффективности управления и окупаемости затрат
организаций городского хозяйства, взимающих плату за свои
услуги

Существующая система предоставления дотаций городским предприятиям Санкт-Петербурга, получающим плату за оказываемые услуги, с тем, чтобы удержать размер оплаты на низком уровне, является неэффективной и неустойчивой. Эти дотации составляют более чем 40 процентов затрат бюджета Санкт-Петербурга и негативно влияют на эффективность работы городского хозяйства. Существующая тарифная политика не выполняет свою задачу перераспределения, так как обеспеченные слои населения получают больше дотаций, чем бедные слои населения. Перекрестное субсидирование населения промышленными предприятиями ложится тяжелым финансовым бременем на промышленность Санкт-Петербурга, и как следствие, препятствует ее развитию и подрывает конкурентоспособность; кроме того, оно поощряет излишнее потребление услуг населением. Оплата услуг предприятий городского хозяйства ниже уровня их окупаемости привела к значительному недостатку средств на инвестиции и к ухудшению городской инфраструктуры.

Наиболее важными шагами Администрации Санкт-Петербурга станут следующие:

2.2.1. Повышение эффективности работы городского хозяйства.

Администрация Санкт-Петербурга будет регулярно контролировать эффективность и результаты работы городского хозяйства, с тем, чтобы обеспечить предоставление высококачественных и экономически эффективных услуг. Перед каждой службой и подразделением Администрации Санкт-Петербурга будут поставлены определенные задачи, и руководство будет отвечать за соответствие результата работы этим задачам.

С целью повышения эффективности работы городского хозяйства подразделения Администрации Санкт-Петербурга разработают и представят на утверждение план мероприятий направленный на:

* улучшение собираемости доходов

* снижение издержек

* перераспределение средств на реализацию наиболее важных для Санкт-Петербурга целей.

Каждое подразделение также представит план повышения эффективности работы соответствующей сферы городского хозяйства.

2.2.2. Перестройка городского хозяйства. Для повышения эффективности работы субъектов городского хозяйства, взимающих плату за свои услуги, требуется большая степень финансовой, организационной и управленческой самостоятельности. Она будет основана на политике Администрации Санкт-Петербурга в отношении тарифов (см.ниже) и на праве субъектов городского хозяйства принимать самостоятельные решения по текущим вопросам управления, включая кадровый вопрос, коммерческую политику и плановые инвестиции.

а) Администрация Санкт-Петербурга преобразует, где только возможно, субъекты городского хозяйства, взимающие плату за свои услуги, в юридические лица с независимым управлением, организацией и финансами. Будущие отношения между такими юридическими лицами и Администрацией Санкт-Петербурга будут регламентироваться соглашением о предоставлении услуг, в котором будут указаны цели и задачи, а также способ осуществления Администрацией Санкт-Петербурга своей контролирующей функции. При условии подобной организации Администрация Санкт-Петербурга сохранит за собой роль органа, принимающего ключевые стратегические и инвестиционные решения.

б) Для того, чтобы снизить стоимость инвестиций и повысить качество предоставляемых услуг, Администрация Санкт-Петербурга будет стремиться, где только возможно, к вовлечению частного сектора в финансирование и обеспечение городской инфраструктуры и городского хозяйства.

В тех отраслях, где имеются естественные монополии, например, водоснабжение, канализация, метрополитен и теплоснабжение (так как их работа связана с функционированием определенных сетей), Администрация Санкт-Петербурга проследит за тем, чтобы контракт с подобным юридическим лицом был выгоден как для эксплуатирующей организации и инвесторов, так и для потребителей.

2.2.3. Тарифная политика, примиряющая экономические и социальные соображения. Политика Администрации Санкт-Петербурга в отношении корректировки тарифов будет стимулировать субъекты городского хозяйства брать с потребителей полную экономическую стоимость услуг, при условии отсутствия социальных причин, по которым это делать нельзя. Перекрестное субсидирование населения промышленными предприятиями будет постепенно сводиться на нет. В тех случаях, когда субъект городского хозяйства не сможет, вследствие ограничений социального характера, вернуть себе полную экономическую стоимость путем продажи услуг, Администрация Санкт-Петербурга будет применять адекватные и "прозрачные" схемы компенсаций.

Вместе с тем важно, чтобы тарифы после необходимых корректировок оставались доступными для потребителей, в частности, для малообеспеченных групп населения, и не создавали таким образом социального дисбаланса. Поэтому для некоторых групп населения с низким уровнем дохода Администрация Санкт-Петербурга должна предложить или обеспечить прогрессивную структуру тарифов, или создать схемы поддержки путем выдачи денежных субсидий.

2.2.4. Продолжение реформ и начатых мероприятий, направленных на повышение эффективности работы. Администрация Санкт-Петербурга уже проводит реформы в четырех ключевых отраслях городского хозяйства, которые направлены на вышеуказанные цели:

а) Жилищное хозяйство. Реформирование этой отрасли началось в 1997 году и будет включать:

* постепенное прекращение дотаций жилищному хозяйству не позднее чем к 2003 году, в соответствии с порядком установленным Постановлением Правительства РФ от 18.06.96 N 707 "Об упорядочении системы оплаты жилья и коммунальных услуг";

* развитие адресной социальной помощи как части системы социального обеспечения;

* перестройка городской системы жилищного хозяйства, основанная на отделении функций поставщика услуг от функций потребителя;

* реорганизация предприятий городского жилищного хозяйства, включая их приватизацию;

* поощрение вовлечения в сферу городского хозяйства частного сектора и стимулирование конкуренции, а также определение порядка предоставления услуг службами жилищно-коммунального хозяйства.

б) Городской транспорт

В настоящее время идет работа над предложениями по реформе городских транспортных служб и аудиторская проверка работы государственных предприятий городского транспорта. Исходя из полученных результатов и заключений, Администрация Санкт-Петербурга предпримет шаги, которые позволят достичь окупаемости затрат, снизить дотации из бюджета Санкт-Петербурга транспортным эксплуатационным предприятиям.

в) Водоснабжение

Государственное унитарное предприятие (ГУП) "Водоканал Санкт-Петербурга" продолжит работу, используя собственные финансовые возможности, а также средства инвесторов, которые повысят доступность и качество услуг по водоснабжению и снизят потери и расход воды путем более широкого применения приборов учета воды и уменьшения утечек. ГУП "Водоканал Санкт-Петербурга" также предпримет шаги, повышающие его финансовые и эксплуатационные показатели, что улучшит собираемость поступлений, снизит реальную эксплуатационную стоимость и постепенно введет единый тариф для всех категорий потребителей, полностью покрывающий фактические затраты, что позволит ГУП "Водоканал Санкт-Петербурга" выплатить свои обязательства по погашению задолженности и направить средства на финансирование инвестиций.

г) Топливно-энергетический и инженерный комплексы.

Для того, чтобы задействовать огромный потенциал энергосбережения во всех отраслях, Администрация Санкт-Петербурга недавно начала привлекать частный сектор путем создания энергосберегающих проектов. Эти проекты обеспечат улучшение сети теплоснабжения, переоборудование котельных, а также привлекут инвестиции, направленные на регулирование спроса, включая введение счетчиков потребляемой энергии и контрольных приборов, позволяющих потребителям соотнести свой уровень потребления с их потребностями и материальными возможностями. Что касается сети теплоснабжения, результатом реализации энергосберегающих проектов станет не только повышение качества предлагаемых услуг и модернизация сети теплоснабжения, но и улучшенное управление, предсказуемый эксплуатационный бюджет, постепенное снижение потребностей предприятий теплоснабжения в дотациях из бюджета Санкт-Петербурга, которые в настоящее время составляют более 700 млрд рублей ежегодно, и улучшение экологической ситуации. Кроме того, работа с потребителями, которые не подключены к сетям теплоснабжения, поможет улучшить общую ситуацию с энергоснабжением в Санкт-Петербурге.

3. Повышение доходности

Налоговая политика, принятая Администрацией Санкт-Петербурга направлена как на повышение доходов бюджета Санкт-Петербурга, так и на улучшение инвестиционного климата. Основная цель стратегии развития системы налогообложения заключается скорее в том, чтобы создать условия для роста налогооблагаемой базы, чем увеличить бремя налогов. Для того, чтобы принять соответствующие решения, Администрация Санкт-Петербурга проанализировала все имеющиеся или возможные источники доходов. В число рассматриваемых мер были включены следующие:

* упрощение налоговой системы, уменьшение числа налогов и сборов;

* улучшение собираемости налогов;

* отказ от налоговых льгот;

* обеспечение стабильности налоговой системы в пределах компетенции Администрации Санкт-Петербурга (по крайней мере на три года);

* удержание на конкурентоспособном уровне ставок налогов в бюджет Санкт-Петербурга с тем, чтобы стимулировать экономический рост в регионе;

* увеличение доли налогов, взимаемых с физических лиц;

* значительное увеличение доли налога на имущество как основного источника доходов бюджета Санкт-Петербурга с тем, чтобы сделать город менее зависимым от решений, принимаемых на федеральном уровне и влияющих на размер налогов, отчисляемых в федеральный бюджет.

Для того, чтобы обеспечить рост налоговых доходов в будущем за счет притока капитала из других стран и регионов и соответствующего расширения налогооблагаемой базы, Администрация Санкт-Петербурга будет проводить налоговую политику, которая позволит поддержать репутацию Санкт-Петербурга как региона с благоприятным налоговым климатом.

4. Принятие и выполнение эффективного порядка финансового управления

4.1. Цикл планирования бюджетного и инвестиционного процессов.

Администрация Санкт-Петербурга организует систематический ежегодный цикл планирования бюджетного и инвестиционного процесса, который будет затрагивать стратегические вопросы, инвестиционные предложения и приоритеты, а также результаты исполнения бюджета Санкт-Петербурга на текущий финансовый год.

Запросы, касающиеся новых инвестиций и основных проектов реконструкции и поступающие через систему планирования инвестиций, будут рассматриваться исходя из ряда четких критериев, изложенных в Постановлении Правительства Санкт-Петербурга от 15.11.96. N 15 "Об инвестиционной и финансовой стратегии Санкт-Петербурга и политике заимствований до 2001 года" Администрация Санкт-Петербурга примет на вооружение самый передовой порядок оценки инвестиции (анализ затрат и выгод и т.п.). В результате будет подготовлен проект программы капитальных инвестиций, сначала на два года, а с 1998 года - на три года. Формат Программы капитальных инвестиций позволит соответствующим образом контролировать бюджет Санкт-Петербурга в части капитальных затрат, включая годовую разбивку источников финансирования и использования средств.

Администрация Санкт-Петербурга подготовит среднесрочные финансовые прогнозы на следующие четыре года (1997-2000 г.г.). Принципы подготовки проекта будут осуществляться в рамках этих прогнозов, в которых будут учтены последствия новых инвестиций, в частности в отношении текущих затрат, с указанием деталей и графиков выполнения в (обновляемых) программах капиталовложений.

4.2. Использование правил бухгалтерского учета, соответствующим
международным стандартам.

В дополнение к российским нормативным требованиям, Администрация Санкт-Петербурга привлечет одну из известных международных фирм для трансформации своих финансовых отчетов по форме, соответствующей в значительной степени международным стандартам бухгалтерского учета, для бухгалтерского учета и финансовых отчетов органов государственной власти Санкт-Петербурга. Эти отчеты станут полезными инструментами улучшения управления финансами Санкт-Петербурга и будут отвечать информационным запросам инвесторов и финансовых институтов.

Вышеупомянутые отчеты будут содержать данные по доходам и расходам, а также по движению денежной наличности, и будут подготовлены в соответствии с принципами записи расходов на момент возникновения. В частности, финансовые отчеты будут отдельно рассматривать текущие и капитальные затраты, а также защищенные и незащищенные позиции. Администрация Санкт-Петербурга обратит особое внимание на заполнение таких пунктов "балансового отчета", как кредиторская и дебиторская задолженность и надлежащий учет долга, включающий остаток задолженности, расходы на задолженность и движение непогашенного остатка.

4.3. Модернизация управления задолженностью и финансами

4.3.1. Администрация Санкт-Петербурга примет изложенные ниже рациональные правила управления задолженностью.

Проводимая Администрацией Санкт-Петербурга политика заимствований будет устойчивой и не будет ложиться излишним бременем на городских налогоплательщиков, экономику Санкт-Петербурга и последующие поколения. Эта политика будет строиться на следующих принципах:

* Санкт-Петербург должен покрывать свои текущие расходы только за счет текущих (возобновляемых) доходов; таким образом, Санкт-Петербург должен воздерживаться от создания дефицита текущего бюджета и от заимствования или использования единовременно получаемых доходов для финансирования текущих расходов;

* Санкт-Петербург должен стремиться к созданию активного сальдо в текущих операциях (текущие доходы и расходы), достаточного для покрытия основных обязательств по погашению задолженности и капитальному ремонту;

* Санкт-Петербург должен производить заимствования только с целью реструктуризации долга или финансирования новых капитальных инвестиций (как дополнение к единовременно получаемым доходам, если таковые могут быть получены от реализации активов), за исключением случаев использования инструментов краткосрочного финансирования при временной нехватке наличности в течение года;

* Санкт-Петербург не должен превышать разумного уровня своей задолженности и гарантий третьим сторонам;

* с целью смягчения риска изменений валютных курсов Санкт-Петербург обеспечит непревышение определенного порога своей нехеджированной задолженности в иностранной валюте.

4.3.2. Администрация Санкт-Петербурга улучшит повседневное финансовое управление за счет улучшения прогнозов движения кассовой наличности, краткосрочных ликвидных инвестиций и заимствований. Эффективное финансовое управление включает в себя принципы и процедуры, которые позволят Санкт-Петербургу лучше управлять дефицитом, возникающим в течение года, в денежном выражении, а также своей политикой заимствований и долга, и таким образом повысить общее обеспечение и надежность своих финансовых операций.

4.3.3. Для проведения этой политики Администрация Санкт-Петербурга создаст центральное казначейство, в том числе обеспечивающее прогнозирование движения денежной наличности, инвестирование краткосрочных ликвидных активов и проведение заимствований.

4.4. Введение "прозрачных" и экономически эффективных правил закупки
товаров и услуг

Для повышения эффективности, "прозрачности" и отчетности по закупкам товаров и услуг для государственных нужд и во избежание потерь и злоупотребления бюджетными средствами, Администрация Санкт-Петербурга разработает правила закупок товаров и услуг, которые будет дополнять действующее российское законодательство и будут использовать опыт крупных городов промышленно развитых стран. Администрация Санкт-Петербурга обеспечит соблюдение этих правил всеми ее структурными подразделениями.

4.5. Создание системы независимой внутренней ревизии

В задачи Администрации Санкт-Петербурга входит создание ревизионной системы, с привлечением высококвалифицированных кадров и лучшего опыта, для того, чтобы обеспечить законный контроль за качеством работы по проведению финансовой политики города. В связи с этим Администрация Санкт-Петербурга разработает соответствующие правила, согласно которым будет производиться контроль и даваться рекомендации по финансовым, налоговым и юридическим аспектам, включая выполнение настоящей Программы.