Постановление Уставного суда Санкт-Петербурга от 15 ноября 2004 г. N 107-П "По делу о проверке соответствия Уставу Санкт-Петербурга постановления Правительства Санкт-Петербурга от 24 февраля 2004 года N 213 "О мерах по повышению эффективности использования государственного имущества Санкт-Петербурга"

ГАРАНТ:

О разъяснении по ходатайству Губернатора Санкт-Петербурга настоящего постановления см. определение Уставного суда Санкт-Петербурга от 17 февраля 2005 г. N 107-ПР

Уставный суд Санкт-Петербурга в составе Председателя Н.М. Кропачева, судей Н.Ф. Гуцан, В.Г. Ильинской, Л.В. Кулешовой, А.И. Осоцкого,

с участием представителя заявителя адвоката В.Р. Бермана, представителей Губернатора Санкт-Петербурга А.Б. Чичканова и М.В. Шевченко,

руководствуясь пунктом 1 статьи 50 Устава Санкт-Петербурга, пунктом "а" статьи 3, статьями 30, 72, 73 и 74 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга", рассмотрел в открытом судебном заседании дело о проверке соответствия Уставу Санкт-Петербурга положений пунктов 1.1, 4.1.1, 4.2, 4.6 постановления Правительства Санкт-Петербурга от 24 февраля 2004 года N 213 "О мерах по повышению эффективности использования государственного имущества Санкт-Петербурга" по содержанию норм и в целом постановления Правительства Санкт-Петербурга от 24 февраля 2004 года N 213 "О мерах по повышению эффективности использования государственного имущества Санкт-Петербурга" по порядку принятия.

Поводом к рассмотрению дела явился запрос группы депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга С.Ю. Андреева, С.В. Гуляева, А.А. Ковалева, Г.Д. Озерова, А.А. Редько, К.Э. Сухенко о проверке соответствия Уставу Санкт-Петербурга постановления Правительства Санкт-Петербурга от 24 февраля 2004 года N 213 "О мерах по повышению эффективности использования государственного имущества Санкт-Петербурга".

Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросах о том, соответствуют ли Уставу Санкт-Петербурга положения пунктов 1.1, 4.1.1, 4.2, 4.6 постановления Правительства Санкт-Петербурга от 24 февраля 2004 года N 213 "О мерах по повышению эффективности использования государственного имущества Санкт-Петербурга" по содержанию норм, а также о том, соответствует ли Уставу Санкт-Петербурга постановление Правительства Санкт-Петербурга от 24 февраля 2004 года N 213 "О мерах по повышению эффективности использования государственного имущества Санкт-Петербурга" в целом по порядку его принятия.

Заслушав сообщение судьи-докладчика В.Г. Ильинской, объяснения представителя заявителя адвоката В.Р. Бермана, представителей Губернатора Санкт-Петербурга А.Б. Чичканова и М.В. Шевченко, показания свидетелей: депутата Законодательного Собрания Санкт-Петербурга А.А. Ковалева, председателя Комитета финансового контроля Санкт-Петербурга Д.А. Буренина, председателя Юридического комитета Администрации Губернатора Санкт-Петербурга А.В. Митяниной, депутата Законодательного Собрания Санкт-Петербурга М.И. Амосова; исследовав представленные документы и иные материалы дела, Уставный суд Санкт-Петербурга

установил:

1. 30 июня 2004 года в Уставный суд Санкт-Петербурга поступил запрос группы депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга С.Ю. Андреева, С.В. Гуляева, А.А. Ковалева, Г.Д. Озерова, А.А. Редько, К.Э. Сухенко о проверке соответствия Уставу Санкт-Петербурга положений пунктов 1.1, 4.1.1, 4.2, 4.6 постановления Правительства Санкт-Петербурга от 24 февраля 2004 года N 213 "О мерах по повышению эффективности использования государственного имущества Санкт-Петербурга" (далее - Постановление N 213) по содержанию норм и в целом Постановления N 213 - по порядку принятия.

Согласно доводам заявителя, изложенным в запросе и выступлении в судебном заседании представителя заявителя В.Р. Бермана, Постановление N 213, являясь нормативным правовым актом, регулирующим вопросы управления и распоряжения собственностью Санкт-Петербурга в сфере приватизации государственного имущества, в частности, государственных унитарных предприятий, не соответствует Уставу Санкт-Петербурга, поскольку принято с превышением компетенции Правительства Санкт-Петербурга в отсутствие закона Санкт-Петербурга, который устанавливал бы порядок такого управления и распоряжения собственностью Санкт-Петербурга. В частности, пункт 1.1 Постановления N 213 не соответствует подпункту 6 пункта 1 статьи 12, подпунктам 7 и 14 пункта 2 статьи 30 Устава Санкт-Петербурга; пункты 4.1.1, 4.2, 4.6 Постановления N 213 не соответствуют подпункту 7 пункта 2 статьи 30, подпункту 7 пункта 3 статьи 44 и пункту 2 статьи 46 Устава Санкт-Петербурга. Кроме того, заявители полагают, что Постановление N 213 принято с нарушением порядка принятия правовых актов Правительства Санкт-Петербурга, в том числе без проведения голосования, вследствие чего оно не соответствует также пункту 2 статьи 44 Устава Санкт-Петербурга. Таким образом, обратившаяся с запросом группа депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга требует признать не соответствующими Уставу Санкт-Петербурга положения пунктов 1.1, 4.1.1, 4.2, 4.6 Постановления N 213 по содержанию норм и все Постановление N 213 в целом по порядку его принятия.

В судебном заседании представители Губернатора Санкт-Петербурга А.Б. Чичканов и М.В. Шевченко, не соглашаясь с доводами заявителя, пояснили, что, несмотря на отсутствие закона Санкт-Петербурга устанавливающего порядок управления и распоряжения собственностью Санкт-Петербурга в сфере приватизации государственного имущества, Постановление N 213 принято в пределах компетенции Правительства Санкт-Петербурга и с соблюдением установленной процедуры. Правительство Санкт-Петербурга вправе, исходя из положений Конституции Российской Федерации и федерального законодательства, регулировать отдельные вопросы приватизации государственного имущества Санкт-Петербурга и в отсутствие такого вышеуказанного закона Санкт-Петербурга. По мнению представителей Губернатора Санкт-Петербурга, распоряжение мэра - Председателя Правительства Санкт-Петербурга от 23 ноября 1994 года N 1190-р "О Программе приватизации государственных и муниципальных предприятий в Санкт-Петербурге" в связи с принятием федерального закона утратило силу. В то же время производство по делу подлежит, по мнению представителей Губернатора Санкт-Петербурга, прекращению, поскольку Постановление N 213 является не нормативным, а индивидуальным правовым актом, оформляющим конкретное управленческое решение о приватизации определенной части имущества Санкт-Петербурга. Проверка же соответствия индивидуальных правовых актов Уставу Санкт-Петербурга не входит в компетенцию Уставного суда Санкт-Петербурга. В заключительном выступлении представителем Губернатора Санкт-Петербурга была выражена позиция, согласно которой не все Постановление N 213 в целом не является нормативным правовым актом, а лишь оспариваемые его положения.

По мнению опрошенного в судебных заседаниях 21 октября и 25 октября 2004 года в качестве свидетеля А.А. Ковалева, Постановление N 213 принималось с нарушением действующего законодательства в отсутствие установленного законом Санкт-Петербурга порядка приватизации государственного имущества Санкт-Петербурга. Свидетелем было отмечено, что на заседании Правительства Санкт-Петербурга 24 февраля 2004 года, на котором он присутствовал, голосования по проекту Постановления N 213 не проводилось; из обсуждения поставленных на заседании вопросов нельзя было сделать вывод о том, какое именно решение предлагается принять по ряду объектов, включенных в проект программы приватизации, а также каким должно быть решение в окончательном виде; итогового текста принятого постановления на заседании Правительства Санкт-Петербурга не раздавалось и на голосование не ставилось.

Опрошенный в судебном заседании 22 октября 2004 года в качестве свидетеля Д.А. Буренин показал, что на заседании Правительства Санкт-Петербурга 24 февраля 2004 года, на котором он присутствовал, членами Правительства Санкт-Петербурга путем голосования было принято решение принять обсуждавшийся проект Постановления N 213 с учетом высказанных замечаний и предложений. При этом голосование по указанному вопросу, как отметил свидетель Д.А. Буренин, носило "опросную форму". Голосование опросным методом является, по мнению свидетеля Д.А. Буренина, одним из видов голосования, проведение которого допускается Регламентом Правительства Санкт-Петербурга.

Свидетель А.В. Митянина показала, что Постановление N 213 является нормативным правовым актом. В соответствии с существующей в Администрации Губернатора Санкт-Петербурга и Правительстве Санкт-Петербурга практикой принятые Правительством Санкт-Петербурга постановления могут быть направлены на доработку органу, представившему проект постановления, и далее - в Юридический комитет Администрации Губернатора Санкт-Петербурга для проведения проверки акта на соответствие действующему законодательству. При этом отдельные пункты указанного документа могут быть из него исключены без повторного рассмотрения Правительством Санкт-Петербурга, если положения данных пунктов, по мнению Юридического комитета Администрации Губернатора Санкт-Петербурга, противоречат действующему законодательству. Окончательный текст рассматриваемого Уставным судом Санкт-Петербурга Постановления N 213, как и текст любого иного принятого постановления, мог формироваться в процессе его доработки, а также мог уточняться в том числе и посредством дополнительного опроса членов Правительства Санкт-Петербурга.

Опрошенный в судебном заседании в качестве свидетеля М.И. Амосов показал, что на заседании Правительства Санкт-Петербурга 24 февраля 2004 года, на котором он присутствовал, текст решения Правительства Санкт-Петербурга по вопросу повестки дня "О приватизации государственного имущества Санкт-Петербурга" не был поставлен на голосование и само решение на заседании не оформлялось. Из показаний свидетеля следует, что круг лиц, интересы которых затрагиваются Постановлением N 213, настолько широк, что определить его не представляется возможным. Кроме того, свидетель М.И. Амосов пояснил, что в настоящее время Законодательным Собранием Санкт-Петербурга принят в первом чтении проект Закона Санкт-Петербурга "О приватизации государственного имущества Санкт-Петербурга".

Таким образом, обнаруживается неопределенность в вопросах о том, соответствуют ли Уставу Санкт-Петербурга положения пунктов 1.1, 4.1.1, 4.2, 4.6 Постановления N 213 по содержанию норм, а также о том, соответствует ли Уставу Санкт-Петербурга Постановление N 213 в целом по порядку его принятия.

В соответствии с пунктом 2 статьи 63 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга" Уставный суд Санкт-Петербурга принимает постановление только по предмету, указанному в обращении, и лишь в отношении той части акта, легитимность которой подвергается сомнению; Уставный суд Санкт-Петербурга не связан основаниями и доводами, изложенными в обращении.

2. Конституция Российской Федерации устанавливает разграничение предметов ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по вопросам управления и распоряжения государственной собственностью. В соответствии с пунктом "д" статьи 71 Конституции Российской Федерации федеральная государственная собственность и управление ею находятся в ведении Российской Федерации. Системный анализ положений статей 71, 72 и 73 Конституции Российской Федерации показывает, что управление и распоряжение собственностью субъектов Российской Федерации находится в ведении субъектов Российской Федерации.

Уставом Санкт-Петербурга в соответствии с положениями Конституции Российской Федерации и федерального законодательства регулируются вопросы собственности Санкт-Петербурга. Так, согласно пункту 1 статьи 12 Устава Санкт-Петербурга в ведении Санкт-Петербурга находятся собственность Санкт-Петербурга и управление ею (подпункт 3 пункта 1). Согласно пункту 3 статьи 71 Устава Санкт-Петербурга от имени Санкт-Петербурга права собственника осуществляют органы государственной власти Санкт-Петербурга в рамках их компетенции, установленной Уставом Санкт-Петербурга и иными правовыми актами, определяющими статус этих органов, а также иные лица в случаях и порядке, установленных действующим законодательством.

В Уставе Санкт-Петербурга определяются уставные полномочия органов государственной власти Санкт-Петербурга в сфере управления и распоряжения собственностью Санкт-Петербурга.

Так, к компетенции Законодательного Собрания Санкт-Петербурга в соответствии со статьей 30 Устава Санкт-Петербурга относится принятие закона Санкт-Петербурга, устанавливающего порядок управления и распоряжения собственностью Санкт-Петербурга, в том числе долями (паями, акциями) Санкт-Петербурга в капиталах хозяйственных обществ, товариществ и предприятий иных организационно-правовых форм (подпункт 7 пункта 2). Законодательным Собранием Санкт-Петербурга самостоятельно и через создаваемые им органы осуществляются контрольные функции, среди которых - контроль за соблюдением установленного порядка распоряжения собственностью Санкт-Петербурга (подпункт 4 пункта 5).

Согласно подпункту 7 пункта 3 статьи 44 Устава Санкт-Петербурга к полномочиям Правительства Санкт-Петербурга относится управление и распоряжение собственностью Санкт-Петербурга в соответствии с законами Санкт-Петербурга.

Приватизация государственного имущества Санкт-Петербурга является одной из форм управления и распоряжения собственностью Санкт-Петербурга.

В соответствии с пунктом 2 статьи 4 Федерального закона от 21 декабря 2001 года N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" (далее - Федеральный закон N 178-ФЗ) законодательство субъектов Российской Федерации о приватизации состоит из законов субъектов Российской Федераций о приватизации государственного имущества, принятых в соответствии с Федеральным законом N 178-ФЗ, и принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Данное положение, как следует из его смысла, содержит предписание органам государственной власти субъектов Российской Федерации принять законы субъектов Российской Федерации о приватизации государственного имущества в случае, если ими осуществляется приватизация государственного имущества субъектов Российской Федерации. Аналогичная по смыслу норма содержалась и в Федеральном законе от 21 июля 1997 года N 123-ФЗ "О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации", действовавшем до принятия Федерального закона N 178-ФЗ.

Федеральным законом N 178-ФЗ установлено, что порядок планирования приватизации имущества, находящегося в собственности субъектов Российской Федерации, определяется органами государственной власти субъектов Российской Федерации (пункт 1 статьи 10); органы государственной власти субъектов Российской Федерации самостоятельно определяют порядок принятия решений об условиях приватизации государственного имущества (пункт 4 статьи 14). С учетом приведенных нормативных положений приватизация государственного имущества Санкт-Петербурга должна была осуществляться ранее и должна осуществляться в настоящее время на основании законов Санкт-Петербурга о приватизации, принятых в соответствии с законодательством Российской Федерации о приватизации, и иных нормативных правовых актов о приватизации, принятых в соответствии с законами Санкт-Петербурга о приватизации.

Уставный суд Санкт-Петербурга не может согласиться с доводами представителя Губернатора Санкт-Петербурга, который полагает, что Постановление N 213 не противоречит Уставу Санкт-Петербурга на том основании, что Правительство Санкт-Петербурга вправе было управлять и распоряжаться собственностью Санкт-Петербурга, в том числе в сфере приватизации государственного имущества Санкт-Петербурга, и в отсутствие закона Санкт-Петербурга, устанавливающего порядок управления и распоряжения собственностью Санкт-Петербурга в сфере приватизации государственного имущества Санкт-Петербурга, поскольку в соответствии с подпунктом 11 пункта 3 статьи 44 Устава Санкт-Петербурга Правительство Санкт-Петербурга вправе осуществлять "иные полномочия", установленные федеральными законами, Уставом Санкт-Петербурга, законами Санкт-Петербурга, а также соглашениями с федеральными органами исполнительной власти, предусмотренными статьей 78 Конституции Российской Федерации. В этой связи Уставный суд Санкт-Петербурга отмечает, что по смыслу положений подпунктов 1-11 пункта 3 статьи 44 Устава Санкт-Петербурга в их взаимосвязи под "иными полномочиями" Правительства Санкт-Петербурга, на которые указывается в подпункте 11, следует понимать полномочия, не перечисленные в подпунктах 1-10 пункта 3 статьи 44, в том числе и в подпункте 7. Таким образом, полномочие Правительства Санкт-Петербурга по управлению и распоряжению собственностью Санкт-Петербурга (закрепленное в подпункте 7 пункта 3 статьи 44 Устава Санкт-Петербурга) не может быть отождествлено с "иными полномочиями" в том их значении, в каком они сформулированы в подпункте 11 пункта 3 статьи 44 Устава Санкт-Петербурга, и реализуется при соблюдении тех условий, на которые имеется указание в соответствующих положениях Устава Санкт-Петербурга в их взаимосвязи (подпункт 7 пункта 3 статьи 44, подпункт 7 пункта 2 статьи 30 Устава Санкт-Петербурга).

Уставный суд Санкт-Петербурга в настоящем деле исходит из того, что принцип распределения полномочий между Законодательным Собранием Санкт-Петербурга и Правительством Санкт-Петербурга в сфере управления и распоряжения собственностью Санкт-Петербурга, закрепленный в подпункте 7 пункта 2 статьи 30 и подпункте 7 пункта 3 статьи 44 Устава Санкт-Петербурга, соответствует принципу распределения полномочий между органами государственной власти субъектов Российской Федерации, предусмотренному положениями подпункта "ж" пункта 2 статьи 5 и подпункта "д" пункта 2 статьи 21 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 184-ФЗ). Аналогичное распределение полномочий между органами государственной власти Санкт-Петербурга в сфере управления и распоряжения собственностью Санкт-Петербурга было также установлено в законодательстве Санкт-Петербурга до принятия Устава Санкт-Петербурга и Федерального закона N 184-ФЗ. Так, Законом Санкт-Петербурга от 6 марта 1996 года N 25-3 "О системе органов государственной власти Санкт-Петербурга" было предусмотрено, что Законодательное Собрание Санкт-Петербурга устанавливает порядок управления и распоряжения собственностью Санкт-Петербурга, "в том числе порядок приватизации различных категорий объектов государственной собственности Санкт-Петербурга, а также порядок управления и распоряжения долями (паями, акциями) Санкт-Петербурга в капиталах хозяйственных товариществ, обществ и коммерческих организаций иных организационно-правовых форм" (абзац четырнадцатый статьи 16); Администрация Санкт-Петербурга управляет и распоряжается собственностью Санкт-Петербурга, переданной Санкт-Петербургу, в соответствии с порядком, установленным законодательством (абзац седьмой статьи 32).

3. Как следует из преамбулы к Постановлению N 213, последнее было принято в целях дальнейшего внедрения рыночных механизмов в управление государственным имуществом Санкт-Петербурга, а также содействия привлечению инвестиций в экономику Санкт-Петербурга. При этом в рамках производства по настоящему делу Уставный суд Санкт-Петербурга рассматривает положения пунктов 1.1, 4.1.1, 4.2, 4.6 Постановления N 213 на соответствие Уставу Санкт-Петербурга по содержанию норм постольку, поскольку в рассматриваемом судом обращении, помимо иных вопросов, ставится вопрос о возможности регулирования нормативными правовыми актами Правительства Санкт-Петербурга отдельных вопросов управления и распоряжения собственностью Санкт-Петербурга в отсутствие установленного законом Санкт-Петербурга порядка управления и распоряжения собственностью Санкт-Петербурга в сфере приватизации государственного имущества.

3.1. В соответствии с положениями пункта 1.1 Постановления N 213 утверждена Программа преобразования государственных унитарных предприятий, указанных в приложении 1 к Постановлению N 213, в открытые акционерные общества (Программа приватизации находящегося в собственности Санкт-Петербурга имущества государственных унитарных предприятий).

Согласно положениям пункта 4.1.1 Постановления N 213 Комитету по управлению городским имуществом Санкт-Петербурга поручено в месячный срок разработать и утвердить перечень документов, необходимых для принятия решений об условиях приватизации имущества Санкт-Петербурга, и требования к форме и содержанию указанных документов.

Согласно положениям пункта 4.2 Постановления N 213 Комитету по управлению городским имуществом Санкт-Петербурга поручено после выполнения пункта 2.2.2 Постановления N 213 осуществить в шестимесячный срок юридические действия по преобразованию государственных унитарных предприятий, указанных в Программе приватизации находящегося в собственности Санкт-Петербурга имущества государственных унитарных предприятий, в открытые акционерные общества в порядке и на условиях, установленных Федеральным законом N 178-ФЗ и иными нормативными правовыми актами о приватизации государственного имущества, в том числе в установленном порядке сформировать советы директоров указанных обществ, состоящие не менее чем наполовину из представителей соответствующих уполномоченных органов и включающие не менее чем по одному представителю от Комитета по управлению городским имуществом Санкт-Петербурга и Комитета экономического развития, промышленной политики и торговли Санкт-Петербурга.

В соответствии с положениями пункта 4.6 Постановления N 213 Комитету по управлению городским имуществом Санкт-Петербурга поручается осуществлять на основании правовых актов Правительства Санкт-Петербурга приватизацию находящегося в собственности Санкт-Петербурга имущества государственных унитарных предприятий, а также акций открытых акционерных обществ, созданных в процессе приватизации имущества государственных унитарных предприятий, указанных в Программе приватизации находящегося в собственности Санкт-Петербурга имущества государственных унитарных предприятий.

Как указывалось ранее, по мнению представителя Губернатора Санкт-Петербурга, Постановление N 213 "является не нормативным, а индивидуальным правовым актом, по ошибке включенным в Реестр нормативных правовых актов Санкт-Петербурга". В судебном заседании представитель Губернатора Санкт-Петербурга пояснил, что "следует различать позицию Губернатора Санкт-Петербурга и позицию Юридического комитета Администрации Губернатора Санкт-Петербурга по вопросу о нормативности Постановления N 213". При этом представитель Губернатора Санкт-Петербурга отметил, что, по его мнению, "не все присутствовавшие на заседании члены Правительства Санкт-Петербурга и приглашенные лица понимали смысл обсуждавшихся вопросов" и "характер принимавшегося документа". Кроме того, из пояснений представителя Губернатора Санкт-Петербурга следует, что факт включения Постановления N 213 в Реестр нормативных правовых актов Санкт-Петербурга не свидетельствует о нормативности данного акта, поскольку включение акта в указанный Реестр осуществлялось Юридическим комитетом Администрации Губернатора Санкт-Петербурга, а не Правительством Санкт-Петербурга, принявшим данный акт.

На основе системного анализа положений пунктов 1.1, 4.1.1, 4.2, 4.6 Постановления N 213 Уставный суд Санкт-Петербурга приходит к выводу о том, что данными положениями, предусматривающими порядок преобразования государственных унитарных предприятий в открытые акционерные общества, изменяется правовой режим объектов собственности публичного образования. Постановлением N 213 установлены правила поведения, обязательные не только для исполнительных органов государственной власти, непосредственно указанных в данных положениях, но и для любых иных возможных в соответствии с действующим законодательством участников процесса приватизации. В связи с этим положения пунктов 1.1, 4.1.1, 4.2, 4.6 Постановления N 213 следует рассматривать как правовые положения нормативного характера, которые регламентируют отдельные вопросы приватизации государственного имущества Санкт-Петербурга. Как установлено Уставным судом Санкт-Петербурга, Постановление N 213 как нормативный правовой акт внесено в Реестр нормативных правовых актов Санкт-Петербурга, а также в федеральный регистр нормативных правовых актов Санкт-Петербурга и Ленинградской области.

Уставный суд Санкт-Петербурга учитывает, что по смыслу взаимосвязанных положений пункта 3 статьи 71, подпункта 7 пункта 2 статьи 30 и подпункта 7 пункта 3 статьи 44 Устава Санкт-Петербурга, регулирующих вопросы деятельности органов государственной власти Санкт-Петербурга в сфере управления и распоряжения собственностью Санкт-Петербурга, к которым следует относить и вопросы осуществления приватизации государственного имущества Санкт-Петербурга, к компетенции Законодательного Собрания Санкт-Петербурга относится принятие законов, устанавливающих порядок управления и распоряжения собственностью Санкт-Петербурга, к компетенции Правительства Санкт-Петербурга - исполнительно-распорядительная деятельность по управлению и распоряжению собственностью Санкт-Петербурга.

Вместе с тем приведенные положения Устава Санкт-Петербурга не исключают возможности осуществления Правительством Санкт-Петербурга нормативного регулирования по отдельным вопросам управления и распоряжения собственностью Санкт-Петербурга в соответствии с порядком управления и распоряжения собственностью Санкт-Петербурга, установленным законом Санкт-Петербурга. Однако исполнительно-распорядительная деятельность по управлению и распоряжению собственностью Санкт-Петербурга, в том числе нормативное правовое регулирование по вопросам управления и распоряжения собственностью Санкт-Петербурга, должна осуществляться Правительством Санкт-Петербурга в соответствии с его уставной компетенцией и в соответствии с законом Санкт-Петербурга, определяющим порядок управления и распоряжения собственностью Санкт-Петербурга.

3.2. В Уставе Санкт-Петербурга на основании установленных федеральным законодательством общих принципов организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации закрепляются общие положения, являющиеся нормативной предпосылкой для осуществления законодательным и исполнительными органами государственной власти Санкт-Петербурга процесса управления и распоряжения собственностью Санкт-Петербурга.

По смыслу взаимосвязанных положений пункта 3 статьи 71, подпункта 7 пункта 2 статьи 30 и подпункта 7 пункта 3 статьи 44 Устава Санкт-Петербурга вопросы определения порядка управления и распоряжения собственностью Санкт-Петербурга должны регулироваться законами Санкт-Петербурга, в которых в том числе должны быть определены условия реализации соответствующими органами предоставленных им полномочий. Наличие закона (законов) Санкт-Петербурга, определяющего (определяющих) порядок управления и распоряжения собственностью Санкт-Петербурга, является обязательным элементом нормативно установленного порядка управления и распоряжения собственностью Санкт-Петербурга.

Процедура принятия законов Санкт-Петербурга обеспечивает реализацию публичного интереса, поскольку в ней заключены демократические принципы принятия властных решений. Правом внесения проектов законов Санкт-Петербурга на рассмотрение Законодательным Собранием Санкт-Петербурга наделены депутаты Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, органы Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, Губернатор Санкт-Петербурга, представительные органы местного самоуправления, почетные граждане Санкт-Петербурга (пункт 1 статьи 31 Устава Санкт-Петербурга). Законопроект публично обсуждается на заседаниях Законодательного Собрания Санкт-Петербурга депутатами, которые представляют интересы жителей Санкт-Петербурга, рассматривается, как правило, в трех чтениях, подписывается Губернатором Санкт-Петербурга (статьи 32 и 33 Устава Санкт-Петербурга). Указанные свойства законодательной процедуры, а также природа закона Санкт-Петербурга как нормативного правового акта Санкт-Петербурга, имеющего более высокую юридическую силу по сравнению с правовыми актами Губернатора Санкт-Петербурга, Правительства Санкт-Петербурга и иных исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга, являются гарантией обеспечения и защиты интересов жителей Санкт-Петербурга. В связи с этим вопросы установления порядка управления и распоряжения собственностью Санкт-Петербурга указаны в статье 30 Устава Санкт-Петербурга (подпункт 7 пункта 2) среди важнейших вопросов, которые должны регулироваться законом Санкт-Петербурга.

По смыслу взаимосвязанных положений пункта 3 статьи 71, подпункта 7 пункта 2 статьи 30 и подпункта 7 пункта 3 статьи 44 Устава Санкт-Петербурга в законах Санкт-Петербурга о порядке управления и распоряжения собственностью Санкт-Петербурга могут, в частности, содержаться не противоречащие Уставу Санкт-Петербурга положения, конкретизирующие и разграничивающие компетенцию Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, Губернатора Санкт-Петербурга, Правительства Санкт-Петербурга и иных исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга в данной области, а также положения о порядке взаимодействия органов государственной власти Санкт-Петербурга и положения об учете интересов граждан в процессе управления и распоряжения собственностью Санкт-Петербурга. В таких законах Санкт-Петербурга определяются условия реализации уставной компетенции органов государственной власти Санкт-Петербурга в сфере управления и распоряжения собственностью Санкт-Петербурга путем определения и разграничения конкретных полномочий органов государственной власти Санкт-Петербурга в указанной области. При этом в подобных законах Санкт-Петербурга должны учитываться изменения в организации системы органов государственной власти Санкт-Петербурга, в том числе исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга, и изменение их компетенции, что неоднократно имело место с момента принятия Устава Санкт-Петербурга. В настоящее время порядок управления и распоряжения собственностью Санкт-Петербурга в той или иной сфере определен соответствующими законами Санкт-Петербурга, в частности, Законом Санкт-Петербурга от 5 марта 1997 года N 44-10 "О порядке предоставления льгот по арендной плате за земельные участки, находящиеся в собственности Санкт-Петербурга", Законом Санкт-Петербурга от 29 мая 1996 года N 71-28 "О порядке предоставления льгот по арендной плате в Санкт-Петербурге", Законом Санкт-Петербурга от 3 сентября 1997 года N 149-51 "О порядке определения арендной платы за нежилые помещения, арендодателем которых является Санкт-Петербург", Законом Санкт-Петербурга от 3 марта 1999 года N 42-8 "О порядке распоряжения имуществом, находящимся в собственности Санкт-Петербурга, предназначенным для производства и распространения радио-, теле-, видеопродукции", Законом Санкт-Петербурга от 22 марта 2000 года N 137-12 "О порядке передачи объектов государственной собственности Санкт-Петербурга в собственность муниципальных образований", Законом Санкт-Петербурга от 3 октября 2001 года N 679-82 "О порядке управления и распоряжения собственностью Санкт-Петербурга, передаваемой на праве хозяйственного ведения государственным унитарным предприятиям Санкт-Петербурга", Законом Санкт-Петербурга от 26 мая 2004 года N 282-43 "О порядке предоставления объектов недвижимости, находящихся в собственности Санкт-Петербурга, для строительства и реконструкции", Законом Санкт-Петербурга от 16 июня 2004 года N 334-51 "О доверительном управлении имуществом Санкт-Петербурга", Законом Санкт-Петербурга от 30 июня 2004 года N 387-58 "О методике определения арендной платы за объекты нежилого фонда, арендодателем которых является Санкт-Петербург" и другими. Вместе с тем на момент принятия Постановления N 213 не был принят закон Санкт-Петербурга, определяющий порядок управления и распоряжения собственностью Санкт-Петербурга в сфере приватизации государственного имущества Санкт-Петербурга, в котором были бы в соответствии с требованиями Федерального закона N 178-ФЗ, в частности, определены: полномочия Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, Губернатора Санкт-Петербурга, Правительства Санкт-Петербурга, иных исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга в сфере приватизации; порядок планирования приватизации имущества, находящегося в государственной собственности Санкт-Петербурга, и отчетности о результатах приватизации; порядок принятия решений об условиях приватизации имущества, находящегося в государственной собственности Санкт-Петербурга; средства массовой информации, в которых должны публиковаться информационные сообщения; размер и виды затрат на организацию и проведение приватизации имущества, находящегося в государственной собственности Санкт-Петербурга; порядок оплаты имущества, находящегося в государственной собственности Санкт-Петербурга.

ГАРАНТ:

Законом Санкт-Петербурга от 19 января 2011 г. N 780-4 Закон Санкт-Петербурга от 14 июля 2004 г. N 387-58 признан утратившим силу с 1 января 2011 г.

Как установлено в судебном заседании, проект Закона Санкт-Петербурга "О приватизации государственного имущества Санкт-Петербурга" 16 сентября 2004 года был внесен Губернатором Санкт-Петербурга в Законодательное Собрание Санкт-Петербурга и 13 октября 2004 года был принят Законодательным Собранием Санкт-Петербурга в первом чтении.

3.3. Устав Санкт-Петербурга определяет место Правительства Санкт-Петербурга в системе органов государственной власти Санкт-Петербурга и его основные задачи.

Отдельные элементы правового статуса Правительства Санкт-Петербурга закрепляются положениями Устава Санкт-Петербурга, устанавливающими, в частности, что Правительство Санкт-Петербурга является постоянно действующим высшим исполнительным органом государственной власти Санкт-Петербурга (пункт 1 статьи 43), формирует и возглавляет иные исполнительные органы государственной власти Санкт-Петербурга (подпункт 6 пункта 3 статьи 44 и пункт 4 статьи 45), издает правовые акты - постановления Правительства Санкт-Петербурга и распоряжения Правительства Санкт-Петербурга (пункт 2 статьи 46), вправе передавать иным исполнительным органам государственной власти Санкт-Петербурга осуществление части своих полномочий, предусмотренных законами Санкт-Петербурга (подпункт 9 пункта 3 статьи 44). Правительство Санкт-Петербурга является единственным органом государственной власти Санкт-Петербурга, уполномоченным Уставом Санкт-Петербурга на управление и распоряжение собственностью Санкт-Петербурга (подпункт 7 пункта 3 статьи 44) в соответствии с законом (законами) Санкт-Петербурга об управлении и распоряжении собственностью Санкт-Петербурга.

Устав Санкт-Петербурга, определяя основные задачи Правительства Санкт-Петербурга, устанавливает, что Правительство Санкт-Петербурга обеспечивает исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, Устава Санкт-Петербурга, законов и иных нормативных правовых актов Санкт-Петербурга на территории Санкт-Петербурга (пункт 1 статьи 44). Кроме того, Уставом Санкт-Петербурга предъявляются требования к осуществлению Правительством Санкт-Петербурга предоставленных ему прав и возложенных на него обязанностей, согласно которым Правительство Санкт-Петербурга действует на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, Устава Санкт-Петербурга, законов Санкт-Петербурга и иных нормативных правовых Санкт-Петербурга, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, принятых в пределах их компетенции (пункт 2 статьи 44).

По смыслу положений пункта 3 статьи 71 Устава Санкт-Петербурга собственность Санкт-Петербурга является экономической основой деятельности всех органов государственной власти Санкт-Петербурга, которые осуществляют свои уставные полномочия в целях выполнения обязанностей, возложенных на них действующим законодательством. При этом Правительство Санкт-Петербурга согласно пункту 1 статьи 44 Устава Санкт-Петербурга призвано осуществлять исполнительно-распорядительную деятельность, связанную с повседневным решением отнесенных к его компетенции Уставом Санкт-Петербурга вопросов, таких как осуществление мер по реализации, обеспечению и защите прав и свобод человека и гражданина (подпункт 1 пункта 3 статьи 44), предварительное рассмотрение проектов законов Санкт-Петербурга, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств бюджета Санкт-Петербурга (подпункт 3 пункта 3 статьи 44), обеспечение исполнения бюджета Санкт-Петербурга (подпункт 4 пункта 3 статьи 44). Осуществление указанной деятельности невозможно без принятия Правительством Санкт-Петербурга мер по управлению и распоряжению собственностью Санкт-Петербурга. В связи с этим повседневное управление и распоряжение собственностью Санкт-Петербурга является существенным элементом функционирования Правительства Санкт-Петербурга, обеспечивающего наряду с другими органами государственной власти нормальную жизнедеятельность и эффективное развитие Санкт-Петербурга.

Согласно положениям главы XI Устава Санкт-Петербурга собственность Санкт-Петербурга является государственной собственностью субъекта Российской Федерации - города федерального значения Санкт-Петербурга, которая предназначена для обеспечения органами государственной власти Санкт-Петербурга социального, экономического и культурного развития Санкт-Петербурга, а также удовлетворения публичных интересов. При определении смысла указанной деятельности органов государственной власти Санкт-Петербурга, в том числе Правительства Санкт-Петербурга, Уставный суд Санкт-Петербурга учитывает основополагающие правовые положения Конституции Российской Федерации, устанавливающие, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью; признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства (статья 2); Российская Федерация - социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (часть 1 статьи 7); права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими; они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием (статья 18).

Приведенные положения Конституции Российской Федерации являются нормативной предпосылкой общих положений Устава Санкт-Петербурга, определяющих основы и смысл деятельности органов государственной власти Санкт-Петербурга. К указанным общим положениям относятся, в первую очередь, положения Устава Санкт-Петербурга, устанавливающие, что в Санкт-Петербурге признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина в соответствии с Конституцией Российской Федерации (пункт 1 статьи 3); источником власти Санкт-Петербурга являются жители Санкт-Петербурга; жители Санкт-Петербурга осуществляют свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления (пункт 1 статьи 4). При этом Уставный суд Санкт-Петербурга отмечает, что им уже высказывалась правовая позиция, согласно которой из положений статьи 4 Устава Санкт-Петербурга следует, что в данной норме закреплено безусловное правило, налагающее обязанность на органы государственной власти Санкт-Петербурга и должностных лиц Санкт-Петербурга действовать в интересах жителей Санкт-Петербурга в соответствии с законодательством, и одновременно содержится запрет действовать вопреки их законным интересам; публично-властная деятельность органов государственной власти Санкт-Петербурга и должностных лиц Санкт-Петербурга должна соответствовать Уставу Санкт-Петербурга и иметь целью защиту и обеспечение прав и свобод человека и гражданина (абзац третий пункта 2 мотивировочной части Постановления Уставного суда Санкт-Петербурга от 6 апреля 2004 года N 089-П).

Применительно к деятельности Правительства Санкт-Петербурга его уставная обязанность действовать в интересах жителей Санкт-Петербурга в соответствии с законодательством и одновременно уставный запрет действовать вопреки их законным интересам непосредственно проявляются в положениях подпункта 1 пункта 3 статьи 44 Устава Санкт-Петербурга, согласно которым Правительство Санкт-Петербурга осуществляет в пределах своих полномочий меры по реализации, обеспечению и защите прав и свобод человека и гражданина, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью. Данное предписание Устава Санкт-Петербурга следует рассматривать не только как предоставляющее Правительству Санкт-Петербурга право, но и как налагающее на него безусловную уставно-правовую обязанность осуществлять соответствующую деятельность. Невыполнение Правительством Санкт-Петербурга данной обязанности может повлечь наступление публично-правовой ответственности Правительства Санкт-Петербурга как органа государственной власти (подпункт 10 пункта 2 статьи 42 Устава Санкт-Петербурга), а также членов Правительства Санкт-Петербурга (подпункт 6 пункта 3 статьи 30 Устава Санкт-Петербурга).

Поскольку по смыслу пункта 1 статьи 43 Устава Санкт-Петербурга Правительство Санкт-Петербурга является постоянно действующим высшим исполнительным органом государственной власти Санкт-Петербурга, то это означает, что указанная обязанность должна исполняться Правительством Санкт-Петербурга с момента его формирования.

Согласно пункту 2 статьи 2 Закона Санкт-Петербурга от 8 октября 2003 года N 578-85 "О внесении изменений и дополнений в Устав Санкт-Петербурга" (далее - Закон Санкт-Петербурга N 578-85) высший исполнительный орган государственной власти Санкт-Петербурга - Правительство Санкт-Петербурга должен был быть сформирован в срок, не превышающий шести месяцев после вступления в силу Закона Санкт-Петербурга N 578-85. Данная норма предполагала создание в течение указанного переходного периода правовой основы деятельности Правительства Санкт-Петербурга как высшего исполнительного органа государственной власти Санкт-Петербурга, которая обеспечивала бы возможность реализации Правительством Санкт-Петербурга его полномочий, предусмотренных Уставом Санкт-Петербурга и федеральными законами, в том числе и в сфере управления и распоряжения собственностью Санкт-Петербурга при приватизации государственного имущества, если таковая планировалась.

При этом в рамках производства по настоящему делу Уставный суд Санкт-Петербурга исходит из следующей юридической презумпции: управление и распоряжение собственностью Санкт-Петербурга в сфере приватизации государственного имущества Санкт-Петербурга при осуществлении Правительством Санкт-Петербурга отнесенной к его компетенции Уставом Санкт-Петербурга исполнительно-распорядительной деятельности (в том числе нормотворческой), осуществляемой в рамках действующего законодательства, непосредственно связаны с обеспечением и защитой прав и свобод человека и гражданина, признаваемых и гарантируемых пунктом 1 статьи 3 Устава Санкт-Петербурга в соответствии с Конституцией Российской Федерации.

3.4. Рассматривая оспариваемые положения Постановления N 213, Уставный суд Санкт-Петербурга учитывает, что Правительство Санкт-Петербурга является участником бюджетного процесса в Санкт-Петербурге. Постановление N 213, как следует из его преамбулы, было принято в соответствии со статьей 32 Закона Санкт-Петербурга от 19 ноября 2003 года N 676-101 "О бюджете Санкт-Петербурга на 2004 год" (далее - Закон Санкт-Петербурга N 676-101).

Положениями статьи 32 Закона Санкт-Петербурга N 676-101 установлено, что денежные средства, полученные от приватизации имущества, находящегося в государственной собственности Санкт-Петербурга, поступившие на счет государственного учреждения по совершению сделок с имуществом "Фонд имущества Санкт-Петербурга", за вычетом расходов на организацию и проведение приватизации имущества Санкт-Петербурга зачисляются в бюджет Санкт-Петербурга (пункт 1); размер и перечень затрат на организацию и проведение приватизации имущества Санкт-Петербурга устанавливаются Правительством Санкт-Петербурга (пункт 2).

Приведенные положения Закона Санкт-Петербурга N 676-101 свидетельствуют о том, что в 2004 году в Санкт-Петербурге планировалось проведение приватизации государственного имущества Санкт-Петербурга, поступления от которой предусматривались в бюджете Санкт-Петербурга на 2004 год в качестве источников финансирования дефицита бюджета Санкт-Петербурга.

Согласно пункту 1 статьи 73 Устава Санкт-Петербурга - бюджет Санкт-Петербурга представляет собой форму образования и расходования денежных средств для финансового обеспечения задач и функций органов государственной власти Санкт-Петербурга. Средства бюджета Санкт-Петербурга расходуются на обеспечение охраны окружающей среды и природных ресурсов; развитие рыночной инфраструктуры; жилищно-коммунальное хозяйство; образование; культуру и искусство; здравоохранение и физическую культуру; дорожное хозяйство; социальную политику и иные цели в интересах города и его жителей. При этом Уставный суд Санкт-Петербурга отмечает, что в системе действующего правового регулирования, исходя из положений статьи 2, части 1 статьи 7 и статьи 18 Конституции Российской Федерации, а также пункта 1 статьи 3 Устава Санкт-Петербурга, положения законов Санкт-Петербурга о бюджете Санкт-Петербурга должны носить социально ориентированный характер и выступать в качестве одной из важнейших гарантий реализации, обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина в Санкт-Петербурге.

Как участник бюджетного процесса Правительство Санкт-Петербурга наделено соответствующими полномочиями. Согласно положениям подпункта 4 пункта 3 статьи 44 Устава Санкт-Петербурга Правительство Санкт-Петербурга обеспечивает исполнение бюджета Санкт-Петербурга, готовит отчет об исполнении бюджета Санкт-Петербурга и отчеты о выполнении программ социально-экономического развития Санкт-Петербурга для представления их Губернатором Санкт-Петербурга в Законодательное Собрание Санкт-Петербурга. С учетом данных нормативных положений на Правительство Санкт-Петербурга - высший исполнительный орган государственной власти Санкт-Петербурга, непосредственно возложены обязанности по организации процесса исполнения бюджета Санкт-Петербурга и руководству данным процессом, в том числе обязанности по обеспечению поступления в бюджет Санкт-Петербурга доходов, предусмотренных законом Санкт-Петербурга о бюджете Санкт-Петербурга.

Уставный суд Санкт-Петербурга отмечает, что приведенные выше положения Закона Санкт-Петербурга N 676-101 (статья 32 и приложение 4), предусматривающие проведение приватизации государственного имущества Санкт-Петербурга, поступления от которой предусматривались в бюджете в качестве источников финансирования дефицита бюджета Санкт-Петербурга, по своей сути аналогичны отдельным положениям законов Санкт-Петербурга о бюджете Санкт-Петербурга, принимавшихся ранее в 1995-2003 годах. Соответствующими положениями законов Санкт-Петербурга о бюджете Санкт-Петербурга также предусматривалось зачисление средств, получаемых от приватизации государственного имущества Санкт-Петербурга, в бюджет Санкт-Петербурга, в том числе устанавливались конкретные размеры доходов бюджета Санкт-Петербурга или размеры источников финансирования дефицита бюджета Санкт-Петербурга, которые предполагалось получить в виде поступлений от приватизации.

Указанные нормативные положения законов Санкт-Петербурга о бюджете Санкт-Петербурга 1995-2004 годов не были оспорены участвующими в бюджетном процессе органами государственной власти Санкт-Петербурга в Уставном суде Санкт-Петербурга. Кроме того, в 2001 году Законом Санкт-Петербурга от 12 сентября 2001 года N 622-79 "Об исполнении бюджета Санкт-Петербурга за 1999 год" был утвержден отчет об исполнении бюджета Санкт-Петербурга, представленный Губернатором Санкт-Петербурга. При этом в бюджете Санкт-Петербурга на 1999 год также были запланированы доходы от продажи имущества, находящегося в государственной собственности Санкт-Петербурга, в том числе поступления от приватизации организаций, находящихся в государственной собственности (Закон Санкт-Петербурга от 4 декабря 1998 года N 260-58).

В ходе реализации указанных нормативных положений в Санкт-Петербурге сложился фактически порядок взаимоотношений органов законодательной и исполнительной власти Санкт-Петербурга в процессе управления и распоряжения собственностью Санкт-Петербурга в сфере приватизации государственного имущества Санкт-Петербурга и установился определенный баланс их полномочий в указанной области. Данный порядок взаимоотношений органов законодательной и исполнительной власти Санкт-Петербурга был основан на таком понимании ими законодательства Санкт-Петербурга (и в первую очередь положений Устава Санкт-Петербурга), при котором реализация уставной компетенции по управлению и распоряжению собственностью Санкт-Петербурга в сфере приватизации государственного имущества Санкт-Петербурга соответствующим уполномоченным исполнительным органом государственной власти Санкт-Петербурга не обусловливалась принятием закона Санкт-Петербурга, определяющего порядок управления и распоряжения собственностью Санкт-Петербурга в указанной области.

3.5. Уставный суд Санкт-Петербурга отмечает, что в целях обеспечения реализации соответствующим исполнительным органом государственной власти Санкт-Петербурга его уставной компетенции по управлению и распоряжению собственностью Санкт-Петербурга принятие закона (законов) Санкт-Петербурга, определяющего (определяющих) порядок управления и распоряжения собственностью Санкт-Петербурга в отношении тех или иных видов и форм управления и распоряжения собственностью Санкт-Петербурга, в том числе при приватизации государственного имущества Санкт-Петербурга, является уставной обязанностью органа законодательной власти Санкт-Петербурга - Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, непосредственно наделенного соответствующим полномочием. Исходя из необходимости законодательного обеспечения исполнительно-распорядительной деятельности по управлению и распоряжению собственностью Санкт-Петербурга, осуществление которой возложено Уставом Санкт-Петербурга на Правительство Санкт-Петербурга, обязанность принятия закона (законов) Санкт-Петербурга, определяющего (определяющих) порядок управления и распоряжения собственностью Санкт-Петербурга в сфере приватизации государственного имущества Санкт-Петербурга, должна была быть выполнена Законодательным Собранием Санкт-Петербурга в разумные сроки. Законодательно установленный порядок управления и распоряжения собственностью Санкт-Петербурга призван гарантировать соблюдение прав и свобод человека и гражданина при осуществлении данного процесса и, соответственно, обеспечить достижение цели справедливого распределения экономических благ в публичных интересах при государственном и общественном контроле. Уставный суд Санкт-Петербурга отмечает при этом, что право законодательной инициативы, в том числе и по вопросам управления и распоряжения собственностью Санкт-Петербурга в сфере приватизации государственного имущества Санкт-Петербурга, в соответствии с положениями пункта 1 статьи 31 Устава Санкт-Петербурга принадлежит депутатам Законодательного Санкт-Петербурга, органам Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, Губернатору Санкт-Петербурга, представительным органам местного самоуправления, почетным гражданам Санкт-Петербурга, являющимся гражданами Российской Федерации и проживающим на территории Санкт-Петербурга.

Уставный суд Санкт-Петербурга констатирует, что, несмотря на соответствующие нормативные предписания, в том числе и предписания Устава Санкт-Петербурга, в Санкт-Петербурге на протяжении ряда лет не принимался и на момент принятия Постановления N 213 отсутствовал закон Санкт-Петербурга, определяющий порядок управления и распоряжения собственностью Санкт-Петербурга в сфере приватизации государственного имущества Санкт-Петербурга.

В то же время Уставный суд Санкт-Петербурга, принимая во внимание, что признание положений пунктов 1.1, 4.1.1, 4.2, 4.6 Постановления N 213 не соответствующими Уставу Санкт-Петербурга может вызвать нестабильность правовой системы в Санкт-Петербурге, в том числе в сфере бюджетных отношений, и тем самым повлечь нарушения прав и свобод граждан, что противоречит целям и задачам конституционного судопроизводства, в рамках которого действует Уставный суд Санкт-Петербурга, учитывая отсутствие данных о конкретных нарушениях прав и свобод человека и гражданина в результате принятия Постановления N 213, считает необходимым на основании пункта 1 статьи 3 Устава Санкт-Петербурга и в соответствии с пунктом 2 статьи 1 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга" воздержаться от признания положений пунктов 1.1, 4.1.1, 4.2, 4.6 Постановления N 213 не соответствующими Уставу Санкт-Петербурга.

Уставный суд Санкт-Петербурга, принимая во внимание сложившийся фактически порядок взаимоотношений органов законодательной и исполнительной власти Санкт-Петербурга в процессе управления и распоряжения собственностью Санкт-Петербурга в сфере приватизации государственного имущества Санкт-Петербурга и в то же время уставную обусловленность реализации компетенции Правительства Санкт-Петербурга в данной сфере законодательно установленным на основании Устава Санкт-Петербурга порядком управления и распоряжения собственностью Санкт-Петербурга, считает, что наличие закона Санкт-Петербурга, определяющего указанный порядок, является впредь обязательным условием реализации Правительством Санкт-Петербурга как высшим исполнительным органом государственной власти Санкт-Петербурга его уставной компетенции по управлению и распоряжению собственностью Санкт-Петербурга в сфере приватизации государственного имущества Санкт-Петербурга.

Уставный суд Санкт-Петербурга вместе с тем отмечает, что наличие иных данных, свидетельствующих об имевших место нарушениях прав и свобод граждан в результате принятия Постановления N 213, а также непринятие в разумные сроки закона (законов) Санкт-Петербурга, определяющего (определяющих) порядок управления и распоряжения собственностью Санкт-Петербурга в сфере приватизации государственного имущества, затрудняющее соответствующим уполномоченным исполнительным органам государственной власти Санкт-Петербурга реализовывать их уставную компетенцию по управлению и распоряжению собственностью Санкт-Петербурга, при определенных условиях может быть рассмотрено как нарушение взаимосвязанных положений пункта 3 статьи 71, подпункта 7 пункта 2 статьи 30 и подпункта 7 пункта 3 статьи 44 Устава Санкт-Петербурга, не позволяющее должным образом обеспечить в Санкт-Петербурге управление и распоряжение собственностью Санкт-Петербурга. Кроме того, в рамках производства по настоящему делу Уставным судом Санкт-Петербурга не рассматриваются и не решаются вопросы о возможных правовых последствиях невыполнения соответствующими публично-правовыми органами Санкт-Петербурга их уставных обязанностей.

4. При проверке на соответствие Уставу Санкт-Петербурга Постановления N 213 в целом по порядку его принятия Уставный суд Санкт-Петербурга учитывает, что по смыслу положений статей 43, 44 и 46 Устава Санкт-Петербурга в их системной взаимосвязи Правительство Санкт-Петербурга действует на основе принципов коллегиальности (пункты 1 и 2 статьи 43, пункт 2 статьи 46) и законности (пункты 1 и 2 статьи 44, пункт 2 статьи 46).

Принцип коллегиальности предполагает коллективное рассмотрение, обсуждение и принятие решений Правительством Санкт-Петербурга; принцип законности заключается в деятельности Правительства Санкт-Петербурга на основании и во исполнение как федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, так и Устава Санкт-Петербурга, законов Санкт-Петербурга, нормативных актов Губернатора Санкт-Петербурга. При этом законность при принятии Правительством Санкт-Петербурга решений должна обеспечиваться посредством соблюдения законодательно установленных процедур рассмотрения, доработки и принятия решений Правительства Санкт-Петербурга, в том числе и процедур, установленных самим Правительством Санкт-Петербурга.

Уставный суд Санкт-Петербурга учитывает, что порядок принятия правовых актов Правительства Санкт-Петербурга установлен Законом Санкт-Петербурга от 30 октября 2003 года N 642-87 "О Правительстве Санкт-Петербурга" (далее - Закон Санкт-Петербурга N 642-87), а также Регламентом Правительства Санкт-Петербурга, утвержденным Постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 16 декабря 2003 года N 100 "Об утверждении Регламента Правительства Санкт-Петербурга". При этом вопрос о соответствии положений названных актов Уставу Санкт-Петербурга заявителями не ставился, поэтому положения Закона Санкт-Петербурга N 642-87 и Регламента Правительства Санкт-Петербурга не рассматриваются в данном деле Уставным судом Санкт-Петербурга на предмет их соответствия Уставу Санкт-Петербурга.

4.1. Из статуса Правительства Санкт-Петербурга как коллегиального органа государственной власти следует, что решения Правительства Санкт-Петербурга должны приниматься членами Правительства Санкт-Петербурга совместно. При этом принятое совместно решение Правительства Санкт-Петербурга не может быть изменено или уточнено ни отдельными членами Правительства Санкт-Петербурга, ни иными лицами, не являющимися членами Правительства Санкт-Петербурга.

Из протокола заседания Правительства Санкт-Петербурга от 24 февраля 2004 года, копия которого была приобщена к материалам дела по инициативе представителя Губернатора Санкт-Петербурга, усматривается, что по итогам обсуждения на заседании Правительства Санкт-Петербурга вопроса повестки дня "О приватизации государственного имущества Санкт-Петербурга" в протоколе, несмотря на то, что Регламентом Правительства Санкт-Петербурга не предусматривалось такой формы принятия решений, как направление проекта постановления Правительства Санкт-Петербурга "на доработку" с учетом высказанных замечаний и предложений, была сделана следующая запись: "Решили: Представленный проект постановления Правительства Санкт-Петербурга доработать с учетом высказанных замечаний и предложений и представить на подписание Губернатору Санкт-Петербурга".

Регламент Правительства Санкт-Петербурга в действующей редакции устанавливает порядок оформления проекта решения Правительства Санкт-Петербурга и сопроводительных документов к нему, порядок согласования, доработки, внесения проекта на рассмотрение Правительства Санкт-Петербурга. Регламент Правительства Санкт-Петербурга определяет следующие юридические последствия рассмотрения проектов на заседании: 1) принятие решения и направление его на подписание Губернатору Санкт-Петербурга; 2) принятие с учетом высказанных замечаний и предложений, возвращение разработчику вместе со стенограммой заседания, оформление разработчиком проекта в виде текста изменений, согласование изменений и передача их в Юридический комитет Администрации Губернатора Санкт-Петербурга для проведения юридической и лингвистической экспертизы (пункт 3.44). При этом ни Регламент Правительства Санкт-Петербурга в редакции, действовавшей на момент принятия Постановления N 213, ни Регламент Правительства Санкт-Петербурга в действующей в настоящее время редакции не предусматривают такой формы принятия окончательного решения, как направление проекта постановления Правительства Санкт-Петербурга "на доработку" с учетом высказанных замечаний и предложений.

По существу указанных выше обстоятельств представитель Губернатора Санкт-Петербурга пояснил, что, несмотря на то, что текст Постановления N 213 еще в течение нескольких дней после окончания заседания Правительства Санкт-Петербурга 24 февраля 2004 года уяснялся, согласовывался и дорабатывался должностными лицами Комитета по управлению городским имуществом Санкт-Петербурга с членами Правительства Санкт-Петербурга и иными должностными лицами Администрации Санкт-Петербурга, присутствовавшими на данном заседании, следует, по мнению представителя Губернатора Санкт-Петербурга, считать, что указанное Постановление N 213 было принято именно на заседании Правительства Санкт-Петербурга 24 февраля 2004 года.

В обоснование своей позиции представитель Губернатора Санкт-Петербурга отметил, что Постановление N 213 было принято в "нематериализованной форме", поэтому для уяснения его смысла необходимо было обратиться к так называемым "носителям знания о принятом решении", которыми, по мнению представителя Губернатора Санкт-Петербурга, являются как все члены Правительства Санкт-Петербурга, так и иные должностные лица Администрации Санкт-Петербурга, принявшие участие в заседании Правительства Санкт-Петербурга 24 февраля 2004 года, а также использовать другие источники, причем не только официальные протокол и стенограмму заседания Правительства Санкт-Петербурга 24 февраля 2004 года, не отражающие, по его мнению, в полной мере ход обсуждения вопросов и результаты обсуждения, но и иные неофициальные материалы, в том числе блокнотные записи, пометки на полях документов, черновики принимавших участие в заседании членов Правительства Санкт-Петербурга и других лиц. При этом полномочием по уяснению смысла принятого решения, по мнению представителя Губернатора Санкт-Петербурга, был наделен исполнительный орган государственной власти Санкт-Петербурга, представивший проект Постановления N 213.

Вместе с тем из пояснений в судебном заседании свидетеля председателя Юридического комитета Администрации Губернатора Санкт-Петербурга А.В. Митяниной, опрошенной по инициативе представителя Губернатора Санкт-Петербурга, следует, что, по мнению Юридического комитета Администрации Губернатора Санкт-Петербурга, проводившего юридическую экспертизу доработанного согласно поступившим предложениям и замечаниям проекта Постановления N 213, включенные в доработанный текст изменения не соответствуют принятому на заседании решению.

Исследовав фактические обстоятельства доработки проекта Постановления N 213, учитывая показания представителей сторон и свидетелей, Уставный суд Санкт-Петербурга констатирует, что текст Постановления N 213 после его доработки вновь на заседание Правительства Санкт-Петербурга не направлялся, Правительством Санкт-Петербурга не рассматривался, и решение по указанному тексту на заседании Правительства Санкт-Петербурга не принималось.

4.2. Принцип законности деятельности Правительства Санкт-Петербурга предполагает в том числе необходимость соблюдения процедуры принятия решений Правительством Санкт-Петербурга, установленной как законодательно, так и иными нормативными правовыми актами, в том числе самого Правительства Санкт-Петербурга. В настоящее время положениями пунктов 1, 2 и 3 статьи 11 Закона Санкт-Петербурга N 642-87, а также положениями пунктов 6.2 и 6.10 Регламента Правительства Санкт-Петербурга в качестве обязательного требования к процедуре принятия правовых актов Правительства Санкт-Петербурга на его заседаниях предусмотрено проведение голосования членов Правительства Санкт-Петербурга по соответствующим вопросам.

В судебном заседании представитель Губернатора Санкт-Петербурга пояснил, что на заседаниях Правительства Санкт-Петербурга, по его мнению, голосование проводилось, как при принятии Постановления N 213, так и при принятии иных решений Правительства Санкт-Петербурга. При этом, по мнению представителя Губернатора Санкт-Петербурга, решения Правительства Санкт-Петербурга принимаются не собственно голосованием, а общим согласием участвующих в заседании членов Правительства Санкт-Петербурга, так, как это имеет место при принятии решений Правительством Российской Федерации.

Вместе с тем Регламент Правительства Санкт-Петербурга, в редакции, действовавшей на момент принятия Постановления N 213, в отличие от Регламента Правительства Российской Федерации в редакции, действовавшей на момент принятия Постановления N 213 (утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 18 июня 1998 года N 604 "Вопросы организации деятельности Правительства Российской Федерации" в редакции Постановления Правительства Российской Федерации от 5 октября 2000 года N 760 "О Регламенте Правительства Российской Федерации и Положении об Аппарате Правительства Российской Федерации"), в котором различаются две самостоятельные процедуры принятия решений Правительства Российской Федерации - путем голосования и общим согласием, - не содержит такой формы принятия решения Правительства Санкт-Петербурга, как принятие решения "общим согласием". Так, пунктом 36 Регламента Правительства Российской Федерации в редакции, действовавшей на момент принятия Постановления N 213, были предусмотрены положения, в соответствии с которыми на заседаниях Правительства решения принимаются, как правило, общим согласием; по решению председательствующего может быть проведено голосование; в этом случае решение принимается большинством голосов присутствующих на заседании членов Правительства; при равенстве голосов решающим является голос Председателя Правительства.

В то же время в Регламенте Правительства Санкт-Петербурга, как указывалось выше, была установлена (и сохраняется в настоящее время) только одна обязательная для всех случаев процедура принятия решений на заседаниях - голосование. Согласно Регламенту Правительства Санкт-Петербурга участие в голосовании на заседаниях Правительства Санкт-Петербурга является для членов Правительства Санкт-Петербурга также обязательным (пункт 6.2). При этом под голосованием, на которое указывается в Законе Санкт-Петербурга N 642-87 и в Регламенте Правительства Санкт-Петербурга, следует понимать такую процедуру, при которой персонифицируется, устанавливается и фиксируется волеизъявление каждого из участвующих в заседании членов Правительства Санкт-Петербурга по соответствующему вопросу, что и позволяет однозначно определить не только результаты голосования, но и содержание принятого решения.

4.3. С учетом изложенных выше фактических обстоятельств Уставный суд Санкт-Петербурга считает установленным, что к моменту окончания заседания Правительства Санкт-Петербурга 24 февраля 2004 года текст принятого, по мнению представителя Губернатора Санкт-Петербурга, Постановления N 213 в целом не был сформулирован и закреплен на каких-либо материальных носителях. При этом Уставный суд Санкт-Петербурга принимает во внимание высказанное в судебном заседании мнение представителя Губернатора Санкт-Петербурга о том, что ни официальный протокол, ни официальная стенограмма заседания Правительства Санкт-Петербурга 24 февраля 2004 года не отражают, как вместе, так и по отдельности, хода обсуждения вопросов и результаты такого обсуждения, а также принимает во внимание высказанное представителем Губернатора Санкт-Петербурга мнение, что именно отсутствие материальных носителей, фиксирующих ход обсуждения вопросов и результаты такого обсуждения, потребовали, по словам представителя Губернатора Санкт-Петербурга, "уяснения смысла" принятого решения, а также проведения в течение нескольких дней после заседания Правительства Санкт-Петербурга 24 февраля 2004 года согласования с членами Правительства Санкт-Петербурга и иными присутствовавшими на данном заседании должностными лицами формулировок не зафиксированного на материальных носителях решения Правительства Санкт-Петербурга, которое, по мнению представителя Губернатора Санкт-Петербурга, было принято на указанном заседании.

Данные обстоятельства позволяют сделать вывод о том, что процедура проведения заседания Правительства Санкт-Петербурга 24 февраля 2004 года не соответствовала требованиям принципа коллегиальности при принятии решений Правительства Санкт-Петербурга, закрепленным положениями пункта 1 и 2 статьи 43 и пункта 2 статьи 46 Устава Санкт-Петербурга.

Кроме того, применение такой процедуры при принятии решения на заседании Правительства Санкт-Петербурга 24 февраля 2004 года, а равно имевшие место после проведения заседания вышеуказанные обстоятельства также позволяют сделать вывод о том, что не представляется возможным установить, каково было подлинное нормативное содержание принятого решения на момент окончания указанного заседания, что не соответствует требованиям принципа законности в деятельности Правительства Санкт-Петербурга, закрепленным положениями пунктов 1 и 2 статьи 44, пункта 2 статьи 46 Устава Санкт-Петербурга.

4.4. Констатируя факты нарушения принципов коллегиальности и законности при принятии Правительством Санкт-Петербурга Постановления N 213, Уставный суд Санкт-Петербурга отмечает следующее. В ходе судебного заседания представитель Губернатора Санкт-Петербурга А.Б. Чичканов, а также свидетель А.В. Митянина пояснили, что аналогичная практика принятия правовых актов Правительства Санкт-Петербурга является широко распространенной при проведении заседаний Правительства Санкт-Петербурга и применяется с момента принятия действующего Регламента Правительства Санкт-Петербурга (16 декабря 2003 года). Вместе с тем Уставный суд Санкт-Петербурга отмечает, что иные решения Правительства Санкт-Петербурга, принятые в соответствии с данной практикой, к настоящему времени в Уставном суде Санкт-Петербурга по порядку принятия не обжаловались.

Учитывая изложенное, Уставный суд Санкт-Петербурга приходит к выводу, что признание Постановления N 213 не соответствующим Уставу Санкт-Петербурга по порядку его принятия могло бы означать необходимость проверки и всех других постановлений Правительства на предмет их соответствия Уставу Санкт-Петербурга по порядку принятия. Такое решение Уставного суда Санкт-Петербурга подрывало бы стабильность правовой системы и противоречило бы целям конституционного судопроизводства, в рамках которого действует Уставный суд Санкт-Петербурга. Пересмотр уже принятых и не обжалованных к настоящему времени актов Правительства Санкт-Петербурга должен был бы повлечь пересмотр возникших на основе этих актов правоотношений, что нанесло бы несоразмерный ущерб защищаемым Уставом Санкт-Петербурга ценностям.

Учитывая изложенные обстоятельства и руководствуясь пунктом 1 статьи 3 Устава Санкт-Петербурга, а также пунктом 2 статьи 1 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга", согласно которому деятельность Уставного суда Санкт-Петербурга направлена на защиту Устава Санкт-Петербурга, укрепление законности в применении права, Уставный суд Санкт-Петербурга в рамках производства по настоящему делу воздерживается от признания постановления Правительства Санкт-Петербурга от 24 февраля 2004 года N 213 "О мерах по повышению эффективности использования государственного имущества Санкт-Петербурга" не соответствующим Уставу Санкт-Петербурга по порядку принятия.

Вместе с тем Уставный суд Санкт-Петербурга отмечает, что согласно статье 5 Устава Санкт-Петербурга Устав Санкт-Петербурга имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Санкт-Петербурга. Соблюдение Устава Санкт-Петербурга всеми органами государственной власти Санкт-Петербурга является общим требованием, в том числе и к Правительству Санкт-Петербурга, которое согласно пункту 2 статьи 43, пунктам 1 и 2 статьи 44 и пункту 2 статьи 46 Устава Санкт-Петербурга должно руководствоваться уставными принципами коллегиальности и законности при принятии своих решений. В связи с этим впредь нормативные правовые акты, принятые с нарушением уставных требований коллегиальности и законности в деятельности Правительства Санкт-Петербурга, могут быть признаны Уставным судом Санкт-Петербурга не соответствующими Уставу Санкт-Петербурга по порядку принятия.

Исходя из изложенного и руководствуясь пунктом 2 статьи 1, статьями 62, 63, 64, 67, 68 и 75 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга", Уставный суд Санкт-Петербурга

постановил:

1. В данном деле Уставный суд Санкт-Петербурга на основании пункта 1 статьи 3 Устава Санкт-Петербурга воздерживается от признания положений пунктов 1.1, 4.1.1, 4.2, 4.6 постановления Правительства Санкт-Петербурга от 24 февраля 2004 года N 213 "О мерах по повышению эффективности использования государственного имущества Санкт-Петербурга" не соответствующими Уставу Санкт-Петербурга по содержанию норм.

Уставный суд Санкт-Петербурга отмечает, что наличие законодательно определенного на основании Устава Санкт-Петербурга порядка управления и распоряжения собственностью Санкт-Петербурга в сфере приватизации государственного имущества Санкт-Петербурга, который должен быть установлен в разумные сроки, является впредь обязательным условием реализации Правительством Санкт-Петербурга как высшим исполнительным органом государственной власти Санкт-Петербурга его уставной компетенции по управлению и распоряжению собственностью Санкт-Петербурга в сфере приватизации государственного имущества Санкт-Петербурга.

2. В данном деле Уставный суд Санкт-Петербурга на основании пункта 1 статьи 3 Устава Санкт-Петербурга воздерживается от признания постановления Правительства Санкт-Петербурга от 24 февраля 2004 года N 213 "О мерах по повышению эффективности использования государственного имущества Санкт-Петербурга" не соответствующим Уставу Санкт-Петербурга по порядку принятия.

Уставный суд Санкт-Петербурга отмечает, что, поскольку Устав Санкт-Петербурга имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Санкт-Петербурга, соблюдение Устава Санкт-Петербурга является общим требованием, обращенным в том числе к Правительству Санкт-Петербурга, которое должно руководствоваться уставными принципами коллегиальности и законности при принятии своих решений. Поэтому впредь нормативные правовые акты, принятые с нарушением уставных требований коллегиальности и законности в деятельности Правительства Санкт-Петербурга, могут быть признаны Уставным судом Санкт-Петербурга не соответствующими Уставу Санкт-Петербурга по порядку принятия.

3. Согласно пункту 1 статьи 68 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга" настоящее Постановление окончательно, обжалованию не подлежит и вступает в законную силу немедленно после его провозглашения.

4. Согласно статье 67 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга" настоящее Постановление подлежит официальному опубликованию в течение 14 дней после его провозглашения.