Распоряжение Губернатора Ленинградской области от 19 ноября 2004 г. N 553-рг "О Программе реформирования региональных финансов Ленинградской области на 2005-2006 годы" (утратило силу)

Распоряжение Губернатора Ленинградской области
от 19 ноября 2004 г. N 553-рг
"О Программе реформирования региональных финансов
Ленинградской области на 2005-2006 годы"

ГАРАНТ:

Распоряжением Губернатора Ленинградской области от 7 июля 2011 г. N 324-рг настоящее распоряжение признано утратившим силу

В целях создания устойчивых предпосылок и условий для обеспечения повышения качества управления региональными финансами (роста эффективности деятельности Администрации Ленинградской области):

1. Утвердить прилагаемую Программу реформирования региональных финансов Ленинградской области на 2005-2006 годы.

2. Образовать комиссию по реализации Программы реформирования региональных финансов Ленинградской области на 2005-2006 годы.

3. Комитету финансов Ленинградской области включить Программу реформирования региональных финансов Ленинградской области на 2005-2006 годы в заявку Ленинградской области на получение субсидий из Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов для участия в отборе, проводимом в 2004 году Министерством финансов Российской Федерации в соответствии с приказами Министерства финансов Российской Федерации от 24 августа 2004 года N 238 и от 24 августа 2004 года N 239, в целях активизации процессов финансового оздоровления экономики, содействия реформированию бюджетной сферы и бюджетного процесса, стимулирования экономических реформ и развития применения высокоэффективных механизмов распределения средств финансовой помощи из федерального бюджета.

ГАРАНТ:

Вероятно, в тексте документа допущена опечатка: вместо "от 24 августа 2004 года N 238" следует читать "от 24 июля 2004 года N 238"

4. Опубликовать основные положения Программы реформирования региональных финансов Ленинградской области на 2005-2006 годы в средствах массовой информации.

5. Контроль за исполнением распоряжения оставляю за собой.

Губернатор

Ленинградской области

В.Сердюков

Программа
реформирования региональных финансов Ленинградской области
(основные положения)
(включается в заявку Ленинградской области на получение
субсидий из Фонда реформирования региональных
и муниципальных финансов)

г. Санкт-Петербург. Ноябрь 2004 года

Содержание

Концепция Программы

Обоснование необходимости реформирования

Обоснование целей реформы

Три составляющих оценки эффективности государственного управления

Задачи Программы реформирования, обоснование выбора направлений реформирования

Задача - Повышение эффективности расходов

Задача - Обеспечение экономического роста (увеличение доходов)

Ленинградская область сегодня - один из самых динамично развивающихся субъектов Российской Федерации. Ее уникальное геополитическое положение на перекрестке сухопутных, водных и воздушных путей, близость к границам ЕЭС определяют экономическое и социально-политическое состояние региона. Ленинградскую область характеризуют разнообразные природные ресурсы, развитая экономика, богатая культура.

Основой экономического потенциала Ленинградской области является промышленность, имеющая многоотраслевой характер. Основные отрасли: топливная, нефтеперерабатывающая, лесная, целлюлозно-бумажная, химическая, машиностроение. Продукция производственно-технического назначения составляет более 85% выпуска промышленной продукции.

Основу промышленности Ленинградской области составляют около 300 предприятий, большая часть которых - акционерные общества. Существенная особенность экономики области - в ее близости к Санкт-Петербургу. Многие областные промышленные предприятия формировались как филиалы предприятий города на Неве (например, Тихвинское производство ПО "Кировский завод", впоследствии - "Трансмаш"). Область располагает значительными запасами леса, нерудных материалов, торфа, бокситов, горючих сланцев, фосфоритов. Инфраструктура области характеризуется развитой сетью автомобильных и железных дорог, морскими и речными портами.

В современных условиях одной из важнейших задач социально-экономического развития Ленинградской области является привлечение инвестиций в производственную сферу региональной экономики. Для развития инвестиционного процесса Ленинградская область - один из наиболее перспективных регионов России. Этому способствуют уникальное геополитическое положение, природно-ресурсный, производственный, научно-технический и интеллектуальный потенциал, а также выгодное законодательство, направленное на создание удобных для инвестора правовых и информационных условий ведения бизнеса.

В регионе продолжается приток инвестиций в экономику. Сохраняются тенденции вложения средств отечественными компаниями наравне с западными. Важно, что инвесторы оплачивают модернизацию производства (по статистике 43% вложений использовано на приобретение машин и оборудования). Средства вкладываются как мировыми гигантами индустрии - компаниями "Форд", "Филип Моррис" и другими, так и отечественными инвесторами, а также государственными монополистами. ОАО "Ленэнерго", в частности, реконструирует линии электропередачи, ОАО "Газпром" активно участвует в газификации области.

Более подробная характеристика Ленинградской области представлена на Интернет-сайте www.lenobl.ru.

Структура и динамика расходов областного бюджета Ленинградской области в сопоставимых ценах 2001 года приведена в нижеследующей таблице.

Код	Наименова- ние раздела	2001 год		2002 год			2003 год			2004 год
		01/01 1,0	доля	02/01 1,151	к 2001 году	доля	03/01 1,28912	к 2001 году	доля	Пр. 04/01 1,418032	к 2001 году	доля
01 02 05 06 07 08 09 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 21 26 30 31	Государст- венное уп- равление и местное са- моуправле- ние Судебная власть Правоохра- нительная деятель- ность и обеспечение безопасно- сти госу- дарства Фундамен- тальные ис- следования и содейст- вие научно- техническо- му прогрес- су Промышлен- ность, энергетика и строи- тельство Сельское хозяйство и рыболовство Охрана окружающей природной среды и природных ресурсов, гидрометео- рология Транспорт [дорожное хозяйство], связь и ин- форматика Развитие рыночной инфраструк- туры Жилищно- коммуналь- ное хозяй- ство Предупреж- дение и ликвидация последствий чрезвычай- ных ситуа- ций и сти- хийных бед- ствий* Образование Культура, искусство и кинемато- графия Средства массовой информации Здравоохра- нение и фи- зическая культура Социальная политика Обслужива- ние госу- дарственно- го долга Финансовая помощь бюд- жетам дру- гих уровней Дорожное хозяйство** Прочие расходы Целевые бюджетные фонды***	373165 0 299564 0 573018 225175 39902 692672 3030 8248 26148 1012152 82211 38537 786329 606110 247600 1594356 0 218556 1269220	4,6% 0,0% 3,7% 0,0% 7,1% 2,8% 0,5% 8,6% 0,0% 0,1% 0,3% 12,5% 1,0% 0,5% 9,7% 7,5% 3,1% 19,7% 0,0% 2,7% 15,7%	482320 950 402560 12744 286546 240597 65747 247106 4339 6920 31526 1345977 121602 37463 955009 697095 198501 2052144 746904 131607 1130394	129,3% - 134,4% - 50,0% 106,8% 164,8% 35,7% 143,2% 83,9% 120,6% 133,0% 147,9% 97,2% 121,5% 115,0% 80,2% 128,7% - 60,2% 89,1%	5,2% 0,0% 4,4% 0,1% 3,1% 2,6% 0,7% 2,7% 0,0% 0,1% 0,3% 14,6% 1,3% 0,4% 10,4% 7,6% 2,2% 22,3% 8,1% 1,4% 12,3%	526738 19048 375877 12789 302015 233815 159935 89577 18157 6370 143910 1493330 113375 36374 1153776 785747 97217 3402248 601470 -630 986822	141,2% - 125,5% - 52,7% 103,8% 400,8% 12,9% 599,3% 77,2% 550,4% 147,5% 137,9% 94,4% 146,7% 129,6% 39,3% 213,4% - -0,3% 77,8%	5,0% 0,2% 3,6% 0,1% 2,9% 2,2% 1,5% 0,8% 0,2% 0,1% 1,4% 14,1% 1,1% 0,3% 10,9% 7,4% 0,9% 32,2% 5,7% 0,0% 9,3%	538750 23906 378238 18609 500646 266534 102727 117698 32912 42257 180323 1816977 156463 37213 1464573 1027135 173148 3076834 0 82566 966592	144,4% - 126,3% - 87,4% 118,4% 257,4% 17,0% 1086,2% 512,3% 689,6% 179,5% 190,3% 96,6% 186,3% 169,5% 69,9% 193,0% - 37,8% 76,2%	4,9% 0,2% 3,4% 0,2% 4,5% 2,4% 0,9% 1,1% 0,3% 0,4% 1,6% 16,5% 1,4% 0,3% 13,3% 9,3% 1,6% 28,0% 0,0% 0,8% 8,8%
Всего расходов		8095993	100,0%	9198052	113,6%	100,0%	10557961	130,4%	100,0%	11004101	135,9%	100,0%

-----------------------------

* С 2003 года по разделу 13 отражаются расходы на противопожарную безопасность (перенесены из раздела 05).

** Расходы осуществлялись за счет субвенций и субсидий из федерального бюджета.

*** В 2001-2002 годах территориальные фонды: дорожный, экологический, воспроизводства минерально-сырьевой базы, экспертно-лицензионной деятельности, с 2003 года - дорожный фонд.

Концепция Программы

Настоящий раздел посвящен обоснованию подходов к реформированию основных целей и задач, их взаимосвязей, перечня мероприятий и характеристике ожидаемых результатов.

Обоснование необходимости реформирования

Как свидетельствуют положения приказа Минфина России от 24 августа 2004 года N 238, участие в программах реформирования первой-третьей когорты субъектов Российской Федерации позволило продемонстрировать положительные результаты практики использования финансовой помощи на реформирование региональных финансов в рамках проекта технического содействия реформе бюджетной системы на региональном уровне в 2001-2004 годах, в ходе которой субъектами Российской Федерации - участниками процесса реформирования достигнуто существенное улучшение качества управления бюджетными средствами.

ГАРАНТ:

Вероятно, в тексте документа допущена опечатка: вместо "от 24 августа 2004 года N 238" следует читать "от 24 июля 2004 года N 238"

Проект технического содействия совершенствованию управления общественными финансами на региональном и муниципальном уровнях, реализованный Минфином России в 2000-2004 годах, проводимые на федеральном уровне бюджетная, административная и другие реформы, деятельность Администрации Ленинградской области в этом направлении подтверждают обоснованность эффективности реформирования управления общественными финансами с помощью предлагаемой Программы.

Любая система управления должна повышать свою эффективность в динамике в соответствии с изменениями в окружающем мире. Чем более высокими темпами будет повышаться эффективность управления, тем более конкурентоспособным будет являться субъект управления и наоборот.

В настоящее время любой субъект Российской Федерации находится в конкурентной среде, которая не ограничена масштабами России, а в условиях глобализации распространяется на весь мир. Соответственно, изменение (реформирование) системы управления субъекта Российской Федерации в целях повышения эффективности деятельности является перманентной задачей этого субъекта, этот процесс не может и не должен быть окончательно завершен ни в какой конкретный момент времени.

Основными активами, за которые конкурирует субъект Российской Федерации, являются финансовый капитал и человеческий капитал, включая его знания, навыки и умения. Более масштабные и качественные инвестиции создают большую добавленную стоимость. То же справедливо относительно человеческого капитала: чем выше его качество, тем большую добавленную стоимость он способен произвести. Как капитал стремится туда, где для него созданы наилучшие условия роста, так и люди стремятся на те территории, где созданы наилучшие условия для их жизни и возможности для приложения их профессиональных качеств. В условиях глобализации возможности миграции финансового и человеческого капитала значительно увеличились и обостряют конкуренцию во всех сферах с каждым годом. Наличие капитала, накопленного предыдущими поколениями, не гарантирует благополучия в будущем социуму, если он не стремится совершенствовать управление своей жизнедеятельностью со скоростью, соответствующей современным вызовам.

В конкуренции стран ориентиром может служить рейтинг конкурентоспособности, ежегодно подготавливаемый Институтом по стратегии и конкурентоспособности Гарвардской школы бизнеса (институт возглавляет Майкл Портер) к Всемирному экономическому форуму в Давосе. В соответствии с этим рейтингом в 2000-2003 годах по рейтингу конкурентоспособности лидирующие позиции занимают такие страны, как Финляндия, США, Швеция, Германия. Россия занимает 70 место (между Танзанией и Ганой). Характерно, что страны, демонстрирующие высокие показатели конкурентоспособности, имеют и лучшие показатели уровня жизни, при этом динамика этих показателей свидетельствует о том, что уровень жизни растет вслед за конкурентоспособностью (например, в Финляндии).

Позиции государства обеспечиваются в том числе позициями составляющих их субъектов, и чем более конкурентоспособными будут субъекты, тем более конкурентоспособным будет государство в целом. Отдельные территории стран могут иметь рейтинг отличный от странового. Так, в 2003 году Москва в таком рейтинге соответствует 43 месту, Пермская область и Нижегородская область - соответственно 55 и 59 местам. Различные рейтинги (рейтинги кредитоспособности, инвестиционной привлекательности и т.п. различных агентств, таких как Интерфакс, Эксперт-РА и т.п.) для сравнения регионов внутри России также активно применяются в последние годы.

Стратегической целью развития Ленинградской области является рост уровня и качества жизни населения, а рейтинг конкурентоспособности в значительной степени связан с уровнем жизни населения. Соответственно цели повышения уровня жизни и конкурентоспособности взаимосвязаны.

Обоснование целей реформы

Целями государственных органов власти и управления являются основные четыре взаимосвязанных цели, а именно:

- рост эффективности управления;

- экономический рост;

- рост человеческого капитала;

- рост уровня и качества жизни населения.

Обеспечение достижения этих целей приводит к росту конкурентоспособности.

На схеме 1 приведена схема целеполагания в деятельности администрации.

Схема 1

                      /---------------------\

                      |        Рост         |

                      |конкурентоспособности|

                      |       области       |

                      \---------------------/

                                ^

                                |

                       /--------------------\

                       |        Рост        |

         /-----------> |  уровня и качества |<---------\

         |             |        жизни       |          |

         |             \--------------------/          |

         |                      |                      |

         |                 /------------\              |

         |                 |Рост доверия|              |

         |                 \------------/              |

   /------------\               |               /-------------\

   |    Рост    |               |               |    Рост     |

   |  экономики |    <----------+----------->   |человеческого|

   |            |               |               |  капитала   |

   \------------/               v               \-------------/

        ^             /---------------------\          ^

        |             |        Рост         |          |

        \-------------|    эффективности    |----------/

                      |    администрации    |

                      \---------------------/

Целью реализации Программы реформирования Ленинградской области является создание устойчивых предпосылок и условий для обеспечения роста качества управления общественными финансами (рост эффективности деятельности администрации), содействие росту человеческого капитала и экономики Ленинградской области, достижение стратегической цели роста уровня и качества жизни. При этом важно формирование стабильных условий для дальнейшего саморазвития после завершения программы, чтобы положительные результаты реформы были необратимы.

Конкурентоспособность в изменяющемся мире является необходимым условием дальнейшего развития населения. В то же время достижение этой цели тесно связано с другой, более традиционной целью работы органов государственного управления - ростом уровня жизни. В свою очередь, этот рост может быть обеспечен прогрессом в отношении двух основных подцелей - роста человеческого капитала региона, происходящего в основном за счет работы бюджетной инфраструктуры (образование, здравоохранение, безопасность и т.п.), и экономического роста, формирующего рост материального благосостояния. Эти подцели в условиях современной России в решающей степени зависят от управления на федеральном уровне и эффективности деятельности администрации области, выраженной в управлении региональными финансами. Рост эффективности администрации в части повышения качества бюджетных услуг приводит к росту качества человеческого капитала - люди становятся более образованными, здоровыми, живут в более безопасном обществе. За счет роста качества человеческого капитала создаются условия для роста экономики, так как более образованные и здоровые люди обладают более высоким потенциалом создания добавленной стоимости. С другой стороны, повышение эффективности администрации в части стимулирования экономического развития влияет как на возможность обеспечения условий для эффективного производства бюджетных услуг, так и непосредственно создает условия роста человеческого капитала (создаются рабочие места, работники повышают профессиональный уровень, накапливают опыт, реализуются социальные программы предприятий, рост материального благосостояния позволяет увеличивать объем и качество услуг небюджетной социальной инфраструктуры - образование, здравоохранение и т.п.).

Таким образом, рост человеческого капитала и экономики приводит к росту уровня и качества жизни, что способствует росту доверия к органам власти и управления, создающим условия и обеспечивающим эффективное развитие социума, рост доверия, в свою очередь, способствует росту качества обратной связи и повышению эффективности работы администрации.

Рост уровня и качества жизни способствует повышению конкурентоспособности области, так как для инвесторов создаются более выгодные и комфортные условия роста финансовых вложений, а территория, более комфортная для проживания и деятельности людей, привлекает квалифицированные кадры.

Однако первичным в прогрессе по отношению к этим целям является все-таки работа администрации по совершенствованию управления бюджетными средствами и иными доверенными ей активами.

Для того, чтобы обеспечить достижение указанных целей в ходе исполнения Программы, предполагается использовать три составляющие оценки эффективности деятельности по достижении этих целей.

Три составляющие оценки эффективности государственного управления

Применительно к системе управления общественными финансами субъекта Федерации (системе производства бюджетных услуг посредством осуществления бюджетных расходов) предлагается применять три составляющие оценки качества управления (принятия решений).

Первая составляющая - определение целесообразности предоставления бюджетных услуг. Целесообразность определяется соотношением приоритетов (решаемых проблем) управления и целей управления [ЦТЬ = П / Ц].

Это верхний уровень управления. Во-первых, важна правильная идентификация проблем, которая проводится на основе данных соответствующих диагностических мероприятий. Например, на основе диагностики может быть сделан вывод - люди в области слишком много болеют по сравнению с прошлыми годами или подобными территориями. Проблема выявлена.

Следующим этапом является постановка цели управления процессом, обеспечивающим сокращение заболеваемости людей. Определение цели управления, решающей проблему, - ключевая задача после идентификации проблемы. Принятие здесь неверного решения приводит к тому, что проблема не будет решена. Например, если для сокращения заболеваемости принимается цель - повышение эффективности услуг здравоохранения и выделяется дополнительное финансирование, то возможно, это решение нецелесообразно, так как причинами являются экологические факторы и рациональнее финансировать работы по их улучшению.

Решение задачи обеспечения целесообразности будет осуществляться, например, в рамках мероприятия А1. "Создание системы учета потребности в предоставляемых бюджетных услугах". Одним из результатов реализации этого мероприятия станет перечень обязательных к предоставлению бюджетных услуг в тех или иных бюджетных отраслях.

Второй составляющей оценки качества управления является анализ результативности. Результативность характеризуется соотношением поставленных целей и достигнутых результатов [РТЬ = Ц / Р].

Такая оценка позволяет делать выводы о степени достижения поставленных целей. В случае оценки показателя результативности необходимым условием является наличие количественного описания поставленной цели и измеримости значения результата по определенному спектру бюджетных услуг.

Приведем упрощенные примеры измеряемых показателей: сокращение заболеваемости - количество календарных дней в году на душу населения в трудоспособном возрасте, в течение которых человек болел; средний результат единого государственного экзамена; количество правонарушений определенного вида; уровень загрязнения сточных вод; средняя на душу населения продолжительность отключения отопления в результате аварий теплосетей; сумма заимствований, привлеченных на финансирование кассового разрыва, и расходы на их обслуживание; количество вновь зарегистрированных ПБОЮЛ, количество трудоустроенных инвалидов и т.д. Каждый из этих целевых показателей должен быть определен и измеряем.

Решение задач обеспечения результативности (степени соответствия результата запланированным показателям или установленным стандартам) планируется в рамках мероприятия В1. "Совершенствование методов планирования бюджетных расходов на основе установленных требований к конечному результату".

Третьей составляющей оценки качества управления является анализ показателя экономичности, т.е. соотношения результата к затратам [ЭТЬ-Р/З].

Этот вид оценки характеризует себестоимость производства бюджетных услуг. Любому менеджеру в бизнесе может ставиться цель - снижение себестоимости производимой продукции при сохранении ее качества. Если в динамике это условие не соблюдается, целесообразно рассматривать вопрос об увольнении и замене этого менеджера на более эффективного. Это справедливо для коммерческого (частного) сектора. Принципиальных отличий в требованиях к обеспечению эффективности для бюджетного (государственного) сектора нет.

Однако в государственном секторе сейчас зачастую либо не оценивается себестоимость бюджетной услуги (отсутствуют объективные методики расчета себестоимости), либо не анализируется качество предоставленных услуг (отсутствует описание стандартов бюджетных услуг). Соответственно, большинство государственных менеджеров не имеет целевых показателей деятельности и не может оценить эффективность деятельности.

Решение задач по формированию стандартов (количественных характеристик) бюджетных услуг, планируемых в рамках реализации мероприятия А2. "Установление стандартов качества предоставления бюджетных услуг" позволит изменить данную ситуацию по ряду ключевых бюджетных услуг.

Приведенные формулы трех составляющих оценки свидетельствуют о том, что они взаимосвязаны и могут быть описаны понятием эффективность деятельности как соотношение правильно продиагностированных проблем / правильно поставленных целей для решения проблем / результатов, характеризующих степень достижения целей / затрат, произведенных для получения результата.

Формой утверждения потребностей в бюджетных услугах, определения их стандартов, определения критериев целесообразности, результативности и экономичности является нормативно-правовая база в сфере регулирования бюджетных отношений. Законодательство в этой сфере является юридической формой публичного договора о правилах и нормах, в соответствии с которыми должен производиться определенный набор бюджетных услуг в требуемых объемах и определенного качества. Реализация мероприятия А6. "Обязательная публичная независимая экспертиза законопроектов в области бюджетного и налогового законодательства" будет обеспечивать общественную экспертизу этой формы общественного договора, что позволит повысить уровень соответствия положений договоров наилучшим возможностям развития населения Ленинградской области.

Задачи Программы реформирования, обоснование выбора
направлений реформирования

Концепция разработанной Программы реформирования не ставит основной целью формальное выполнение отдельных мероприятий Программы реформирования, но направлена на достижение комплексного результата повышения эффективности и качества управления процессом производства бюджетных услуг.

Для этого важно сформировать портфель задач (мероприятий) Программы, дающий в сумме наибольший результат роста эффективности, с учетом практических возможностей прогресса по трем составляющим эффективности (целесообразность, результативность, экономичность). Наиболее подходящим для этого представляется формирование системы сбалансированных показателей.

Реализация Программы предполагает масштабную работу по обеспечению достижения стратегической цели на основе формирования эффективной системы производства широкого спектра бюджетных услуг должного состава и качества, приводящей к обеспечению роста интегрального показателя (характеристики степени достижения стратегической цели) - роста уровня жизни населения Ленинградской области.

Наиболее эффективной для этого управленческой технологией на сегодняшний день представляется технология Balanced Scorecard (BSC) - система сбалансированных показателей либо сбалансированная система показателей (ССП). BSC применяется на практике при управлении как частными компаниями, так и субъектами бюджетного сектора (страны и субъекты в их составе).

Применение BSC в последние годы для бюджетного сектора в США, Финляндии и других странах показало ее продуктивность и продолжает развиваться.

Предлагаемый подход к оценке эффективности позволяет оценить деятельность органов власти и управления субъекта Российской Федерации по эффективности бюджетных расходов, удовлетворенности потребителей бюджетных услуг, организации управления и показателям результативности социально-экономического развития, а также понять, какие меры следует предпринять и чему наиболее целесообразно уделять особое внимание при управлении (квалификация сотрудников, применяемые системы и методы управления), куда расходовать (перераспределять) средства с тем, чтобы наилучшим образом повысить эффективность и конкурентоспособность субъекта Российской Федерации в условиях глобальной конкуренции, в том числе государственных систем управления (конкуренции внутри России и с зарубежными странами).

Разработка системы сбалансированных показателей позволит:

- решить задачу стратегического планирования и последующего мониторинга достижения стратегических целей;

- проводить комплексную оценку деятельности, основанную на постоянном контроле наиболее существенных аспектов;

- определить важнейшие факторы эффективности и сконцентрировать усилия всех подразделений на достижении успеха по выбранным направлениям;

- сформулировать стратегические цели и задачи администрации области в операционных понятиях - цифрах и нефинансовых индикаторах, доступных для понимания конкретных исполнителей;

- мотивировать руководителей подразделений, т.е. центров ответственности, на достижение стратегических целей;

- оперативно принимать управленческие решения на основании сформированных приоритетов деятельности и развития.

Одним из ключевых показателей BSC является внутреннее состояние системы управления, что характеризуется качественными характеристиками персонала и применяемыми технологиями управления. При исполнении мероприятий Программы можно выделить три основных типа результатов (рост адекватности квалификации и мотивации персонала администрации, переход на технологии управления более высокого уровня, информационное обеспечение принятия решений), которые будут достигнуты благодаря устранению имеющихся системных слабостей в существующем государственном управлении (см. схемы 2, 3).

Подход к формированию плана мероприятий

/--------------------------------------------------------------------\

|        Объективные ограничения и возможности для формирования      |

|                          плана мероприятий                         |

|     /---------------\  /--------------------\  /---------------\   |

|     | Время, деньги |  |Доступная информация|  | Опыт и знания |   |

|     \---------------/  \--------------------/  \---------------/   |

|                        /-------------------\                       |

\------------------------|    Диагностика    |-----------------------/

                         \-------------------/

                                  \/

Выводы Основные резервы повышения эффективности деятельности администрации в развитии следующих элементов существующей корпоративной культуры: - Персонал администрации - слабая мотивация, размытое стратегическое целеполагание, недостаточная компетенция - Информация - высокие риски при принятии управленческих решений в условиях несвоевременности поступления и низкого качества информации - Технология управления - рассогласованность деятельности различных подразделений, длительные сроки принятия решений, "коллективная безответственность"

Схема 2

Основные направления достижения
продуктивности мероприятий Программы

      /-------------------------\     /-------------------------\

      |  Решения по технологии  |     |  Решения по информации  |

      \-------------------------/     \-------------------------/

       /--------------------------------------\  /--------------\

       |                  |                   |  |              |

       v                  v                   v  v              v

/------------\ /---------------------\ /----------------\ /-----------\

|Оргструктура| |Процедуры, регламенты| |Системы анализа | |Базы данных|

|            | |                     | |  информации    | |           |

\------------/ \---------------------/ \----------------/ \-----------/

/--------------------\ /--------------\   /------------\  /-----------\

|     Приоритеты     | |    Оценка    |   | Кого, чему |  | Обучение  |

| деятельности через | |эффективности |   |и как учить,|  |посредством|

|операционные планы, | |по результатам|   |   аудит    |  |исполнения |

|связанные с системой| |  как основа  |   |результатов |  |мероприятий|

|    показателей     | |стимулирования|   |  обучения  |  | программы |

\--------------------/ \--------------/   \------------/  \-----------/

          ^                   ^                  ^               ^

          |                   |                  |               |

          \------------------------------------------------------/

                  /-----------------------------\

                  |    Решения по персоналу     |

                  \-----------------------------/

Схема 3

Качество управления персоналом определяется соответствием характеристик отдельных специалистов установленным требованиям. Требования же определяются относительно потребности системы управления в эффективном осуществлении тех или иных функций системы управления, соответствующих задачам достижения стратегической цели и целей частного порядка, способствующих достижению интегральной цели. Качество каждого сотрудника определяется наличием у него знаний и опыта определенной специфики и умением применять новые, наиболее эффективные, технологии, а также способности адаптироваться к изменяющимся условиям деятельности, улучшать показатели собственной деятельности способностью постоянно делать больше и лучше, создавая большую добавленную стоимость, управляя все большим объемом активов, наличием мотивации и способностью профессионально расти.

Немаловажным, а возможно решающим фактором эффективности системы управления является наличие эффективной системы мотивации и стимулирования сотрудников. При наличии прозрачной системы оценки эффективности деятельности сотрудников и привязки системы поощрения и наказания к результатам работы создаются стимулы для повышения эффективности. Однако необходимым условием возможности внедрения системы стимулирования персонала является наличие четких показателей оценки деятельности. Без их наличия не может быть выстроена эффективная и объективная система стимулирования.

В настоящее время государственные служащие в редком случае могут однозначно ответить на вопросы, как оценивается результат их деятельности, каков их вклад в достижение стратегических планов администрации, на достижение какой цели и как влияют их результаты деятельности, как они складываются в интегральный результат.

На изменение такого положения вещей направлены мероприятия Программы, связанные с повышением эффективности кадровой политики, а именно, мероприятия С1. "Внедрение процедур открытого конкурса на замещение государственных должностей" и С2. "Повышение квалификации государственных служащих на регулярной основе".

Эффективность реализации указанных мероприятий оказывает решающее воздействие на возможность эффективной реализации других мероприятий Программы, так как именно от качественных характеристик персонала зависит то, каким образом и насколько эффективно сотрудники способны осуществлять свой вклад в развитие системы государственного управления.

Обеспечение роста интегрального показателя (уровень и качество жизни) возможно за счет повышения эффективности двух укрупненных видов управленческого воздействия, решения следующих задач:

повышение эффективности текущих и капитальных расходов бюджета;

повышение эффективности деятельности администрации, направленной на содействие росту экономики, способствующему росту доходов бюджета.

Повышение эффективности расходов

Бюджетные расходы вносят основной вклад в развитие человеческого капитала, обеспечивая выполнение бюджетных услуг во всех основных сферах социальной направленности - образование, здравоохранение и т.п.

На повышение эффективности бюджетных расходов направлена значительная часть мероприятий Программы. Основные принципы, используемые в мероприятиях, решающих эту задачу, приведены на схеме 4.

Мероприятиями, обеспечивающими возможность эффективного расходования средств бюджета, являются мероприятия А1. "Создание системы учета потребности в предоставляемых бюджетных услугах" и А2. "Установление стандартов качества предоставления бюджетных услуг". Мероприятие В1. "Совершенствование методов планирования бюджетных расходов на основе установленных требований к конечному результату" обеспечит формирование системы приоритетов реализации бюджетной политики области. Сформированная система приоритетов будет направлена на обеспечение достижения стратегических целей социально-экономического развития области.

  /------------------------------------------------------------\

  |           Снижение себестоимости бюджетных услуг.          |

  |Цель - рационализация использования имеющихся средств или их|

  |                    перераспределение                       |

  \------------------------------------------------------------/

  /---------------\                       /--------------------\

  | Кому и какая  |                       |  Стоимость услуги. |

  |    услуга     |                       |    Доля бюджета    |

  |предоставляется|                       |   в оплате услуги. |

  | (адресность)  |   /--------------\    | Схема оплаты услуги|

  \---------------/   |    БЮДЖЕТ    |    | (льготы - денежные |

          v           \--------------/    | компенсации, оплата|

    /------------\     |            |     |   поставщику или   |

  /------------\ |<----/            |   /-|     получателю)    |

/------------\ | |-------------\    |   | \--------------------/

| Получатели | |-/             |  <-+---/

|   услуг    |-/<----------\   |    \------->/-----------\

\------------/             |   \--------->/------------\ |

                /--------->|            /------------\ | |

                |          \------------| Поставщики | |-/

     /-------------\                    |   услуг    |-/

     |  Стандарты  |                    \------------/

     | качества и  |

     |объема услуги|

     \-------------/

Схема 4

Для реализации роста на приоритетных направлениях развития необходимым условием является повышение качества и значимости среднесрочного планирования при формировании бюджетов на очередной финансовый год. Среднесрочный финансовый план должен стать действенным инструментом реализации бюджетной политики, направленным на обеспечение решения стратегических задач администрации, структурно учитывающим определенную систему приоритетов, а не формальным документом расчета объемов и структуры бюджетов будущего от достигнутого в настоящем с учетом инфляции. В настоящий момент методы формирования этого документа таковы, что при определенной неэффективности структуры, объемов и форм расходов сегодня эта неэффективность может тиражироваться в будущем с соответствующими негативными последствиями. Реформирование в целях формирования перспективного финансового плана как эффективного инструмента реализации направленной на стратегический результат бюджетной политики будет осуществляться в рамках мероприятия В3. "Использование среднесрочного финансового планирования".

Наиболее целесообразной формой расходов бюджета, ориентированного на результат достижения стратегической цели при наличии выстроенной системы приоритетов, является программно-целевой метод. В настоящее время расходы вне целевых программ формируются областью лишь в случаях невозможности их осуществления в рамках этих программ. Тем не менее программная часть сегодня составляет не более 20% расходов бюджета и имеется значительный резерв ее увеличения. Изучение вопросов перехода на программно-целевой метод управления расходами, анализ целесообразности реализации целевых программ той или иной направленности, а также действия по повышению эффективности целевых программ будут осуществляться в рамках мероприятия А4. "Формирование среднесрочных ведомственных программ расходов".

Вопрос степени самостоятельности бюджетных учреждений в сфере полномочий по распоряжению денежными средствами является комплексным. Степень самостоятельности является во многих случаях ключевой с точки зрения эффективности производства бюджетных услуг бюджетными учреждениями для обеспечения результативности и экономичности.

Наиболее логичным в данном случае является достижение обоснованного компромисса при распределении полномочий. Во многих случаях полномочия по осуществлению расходов на предоставление сервисных услуг для нужд бюджетных учреждений (особенно однотипных услуг) целесообразно централизовать с тем, чтобы обеспечить экономичность при осуществлении расходов. Так, например, при наличии заявленной и утвержденной потребности учреждений в приобретении однотипных товаров, работ и услуг наиболее эффективным способом являются централизованные закупки (реформирование в сфере закупок будет осуществляться в рамках мероприятия А7. "Применение формализованных процедур планирования и осуществления бюджетных закупок"). В этом случае заявки от учреждений целесообразно аккумулировать и осуществлять через единый центр закупок. Однако полномочия распределения бюджетных средств по ряду специфических или профильных для бюджетных учреждений расходов в большинстве случаев наиболее целесообразно передавать бюджетным учреждениям. Одновременно с предоставлением полномочий по распределению расходов целесообразно вводить механизмы контроля и оценки результативности деятельности бюджетных учреждений в целях стимулирования эффективности их деятельности и повышения качества производимых учреждениями услуг.

Вопросы эффективности предоставления бюджетным учреждениям прав самостоятельного распоряжения переданными средствами будут рассматриваться в рамках мероприятия В2. "Повышение самостоятельности бюджетных учреждений".

Предоставление средств негосударственным организациям должно рассматриваться в том же ключе оценки целесообразности и экономичности этого вида расходов, как и в случае с производством бюджетных услуг государственными учреждениями и предприятиями. В случае если предоставление средств негосударственной организации обеспечивает эффективное достижение целей (рост доходов бюджета, рост экономики или рост социальных эффектов - обеспечение занятости, эффективное производство бюджетных услуг негосударственным предприятием), сокращение предоставления средств может дать отрицательный результат. Рассмотрение вопросов и анализ эффективности бюджетных расходов в пользу негосударственных организаций в целях выявления неэффективных расходов и сокращения неэффективной поддержки негосударственных организаций будет осуществляться в рамках мероприятия D1. "Сокращение бюджетных средств, предоставляемых негосударственным организациям (за исключением организаций социальной сферы)". Формирование условий повышения эффективности предоставления социальных услуг за счет внедрения конкурсных процедур поставщиков социальных услуг будет осуществляться в рамках мероприятия А3. "Перевод бюджетных организаций и учреждений, предоставляющих социальные услуги, в форму негосударственных организаций".

Сфера жилищно-коммунальных услуг является одной из наиболее перспективных с точки зрения наличия потенциала повышения эффективности управления общественными финансами. При безусловной целесообразности повышения оплаты жилищно-коммунальных услуг населением до уровня себестоимости не менее важным является вопрос снижения себестоимости этих услуг при контроле их качества. Вопросы повышения эффективности государственного управления в сфере жилищно-коммунального хозяйства будут рассматриваться в рамках мероприятия D2. "Повышение уровня платежей населения за жилищно-коммунальные услуги при увеличении объема социальной поддержки наименее обеспеченных слоев населения".

Наличие кредиторской задолженности бюджета является деструктивным фактором для возможности эффективного производства бюджетных услуг. Это особенно актуально для кредиторской задолженности перед организациями естественных монополий, поставщиками тепла и электроэнергии, коммунальных услуг. Сокращение поставки или отказ от поставки услуг этими организациями является нормальной практикой воздействия на неплательщика, но в случае с задолженностью бюджета приводит к резкому снижению качества предоставляемых бюджетных услуг бюджетными учреждениями. Отрицательные результаты сокращения оборотных средств кредиторов мультиплицируются на их контрагентов. В конечном итоге условный эффект наличия просроченной кредиторской задолженности для бюджета в виде возможности осуществления других расходов за счет суммы неперечисления средств кредиторам, отсутствие расходов на обслуживание долга под финансирование временных кассовых разрывов получается ниже, чем отрицательные последствия, вызванные наличием кредиторской задолженности. Следует отметить, что размер кредиторской задолженности областного бюджета Ленинградской области составляет незначительную величину, тем не менее в целях ликвидации отрицательных эффектов наличия просроченной кредиторской задолженности в рамках мероприятия G3. "Снижение и ликвидация просроченной кредиторской задолженности бюджетов" будет проведена работа по ее инвентаризации, анализу причин возникновения и сокращению.

Расходы на реализацию социальной политики должны обеспечивать достижение цели - гарантирование социальной защищенности и поддержки социально уязвимых слоев населения. При этом методы предоставления социальной помощи должны обеспечивать эффективность социальных расходов. Расходы на предоставление социальных льгот составляют значительную долю в общей сумме расходов на социальную политику и от эффективности их предоставления зависит эффективность проводимой социальной политики (эффективность предоставления социальных бюджетных услуг). Переход на адресный характер социальных выплат позволит обеспечить достижение цели - снижение нуждаемости социально незащищенного человека, осуществить переход от практики неадресной поддержки производителя льготируемых услуг к оказанию адресной материальной помощи нуждающемуся потребителю, обеспечивающей возможность самостоятельной оплаты им потребления минимального социального набора жизненно необходимых услуг в социально нормируемых объемах. Кроме того, переход от финансирования производителя к обеспечению материальных потребностей нуждающихся позволит создать конкурентную среду для производителей социальных благ, что будет способствовать созданию условий для повышения их качества. Например, с переходом на финансирование нуждающегося потребителя в части льгот на проезд в общественном транспорте в условиях отсутствия финансовой поддержки отдельных перевозчиков за счет средств этого потребителя будут конкурировать транспортные компании.

Вопросы повышения эффективности проведения социальной политики в части предоставления льгот (определение критериев нуждаемости и порядка проверки, учет нуждающихся, определение потребности нуждающихся и возможностей бюджета, целесообразность той или иной формы предоставления той или иной льготы) будут рассматриваться в рамках мероприятия D3. "Перевод натуральных льгот в денежную форму на адресной основе".

Кассовые разрывы при исполнении бюджета, являясь объективным фактором ограничения возможностей финансирования запланированных расходов, возникают либо в связи с недостатками качества планирования доходов, либо в связи с необходимостью срочного финансирования незапланированных расходов, возникающих в результате непредвиденных обстоятельств, либо в связи с непредвиденным непоступлением доходов, связанным с резким изменением финансового состояния крупного налогоплательщика или группы налогоплательщиков. Кассовый разрыв, возникающий в связи с непредвиденными обстоятельствами, прогнозировать на среднесрочную перспективу достаточно сложно, так как риск непредвиденного обстоятельства достаточно сложно предсказать, и для этого случая могут формироваться резервы определенного объема. Однако кассовые разрывы, связанные с сезонным фактором поступления доходов и другими прогнозируемыми факторами, планировать можно достаточно точно. Качественное прогнозирование поступления доходов и планирование расходов в соответствии с имеющимися возможностями позволит минимизировать риск возникновения разрыва. Повышение эффективности казначейской системы исполнения бюджета также способствует снижению этого риска. Вопросы повышения эффективности прогнозирования и планирования кассовых разрывов будут рассматриваться в рамках мероприятия А5. "Совершенствование порядка финансирования временных кассовых разрывов".

Значительная доля бюджетных услуг производится на уровне муниципальных образований, и стимулирование областными органами власти и управления эффективного управления общественными финансами на уровне муниципальных образований способствует качественному экономическому и социальному росту на территории субъекта Российской Федерации в целом.

Областной уровень власти обладает определенными рычагами стимулирования эффективной деятельности муниципальных образований. В частности это установление нормативов отчислений от регулирующих налогов, предоставление финансовой помощи муниципальным образованиям на выравнивание бюджетной обеспеченности, перечисление субсидий и субвенций, формирование фондов стимулирования, целевое безвозмездное выделение средств (грантов) на конкурсной основе, предоставление бюджетных кредитов, гарантий и т.д.

Проблематика создания условий, выравненных относительно бюджетной обеспеченности муниципальных образований, в целях стимулирования развития налоговой базы районов и городов Ленинградской области будет рассматриваться в рамках мероприятия Н1. "Установление стабильных единых нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов в местные бюджеты (сверх уровня, установленного Бюджетным кодексом Российской Федерации)".

Вопросы стимулирования повышения эффективности управления общественными финансами муниципальными образованиями, включая автоматизацию информационно-аналитических процессов принятия решений, будут рассматриваться в рамках мероприятий Н4. "Организация мониторинга качества управления общественными финансами и платежеспособности муниципальных образований", Н2. "Внедрение объективных и прозрачных механизмов распределения финансовой помощи" и Н3. "Формализация процедур предоставления бюджетных кредитов местным бюджетам".

Обеспечение экономического роста (увеличение доходов)

Существует два основных типа экономической политики субъектов Российской Федерации: активная политика, при которой органы власти и управления используют доступные рычаги стимулирования экономики и ее развития, и пассивная политика, при которой осуществляется лишь мониторинг параметров экономики для прогноза и планирования доходов бюджета. Субъекты, практикующие пассивный тип экономической политики, обосновывают свою позицию тем, что основные функции власти заключаются в проведении социальной политики и формировании условий хозяйствования для бизнеса. Эти субъекты не занимают средства для последующего инвестирования в экономику, обосновывают свою позицию тем, что долговое бремя бюджета создает риск возможности исполнения текущих обязательств по производству социальных бюджетных услуг. Однако чаще всего такая позиция свидетельствует о том, что субъект либо не имеет четкого понимания перспективных направлений развития и соответственно не знает, подо что занимать и куда вкладывать, либо не умеет эффективно управлять долгом и инвестициями, либо сочетает эти характеристики.

Субъект Российской Федерации, реализующий активную политику, в большей степени использует свои возможности собственного участия в развитии экономики не только посредством формирования экономических условий (установление норм и правил хозяйствования). Являясь одним из наиболее крупных потенциальных заемщиков, субъект активно использует свой заемный потенциал для стимулирования инвестиционной активности на своей территории, предоставляет гарантии инвесторам, инвестиционные налоговые льготы, формирует и участвует в целевых программах развития перспективных секторов и кластеров экономики. Субъект Российской Федерации с пассивной экономической политикой упускает возможную выгоду и проигрывает в конкурентной борьбе за инвестиции по сравнению с активными субъектами.

Ленинградская область относит себя к субъектам, проводящим активную экономическую политику, а соответственно повышение эффективности ее реализации является одним из приоритетных направлений планируемой программы реформирования.

До настоящего времени Ленинградская область практически не осуществляла прямых инвестиций средств областного бюджета, тем не менее достаточно объемными и полновесными рычагами проведения активной экономической политики (стимулирование развития экономики) являются:

- предоставление налоговых льгот инвесторам и трейдерам;

- предоставление гарантий;

- субсидирование части причитающихся налоговых выплат инвесторам по налогам, льготы по которым не предусмотрены федеральным законодательством;

- формирование и реализация областных целевых программ развития;

- предоставление отсрочек и рассрочек по налоговым платежам в бюджеты в целях финансового и экономического оздоровления предприятий;

- реализация программ развития малого бизнеса;

- формирование фонда регионального развития, формирование гарантийного фонда.

Реализация мероприятий Е2. "Совершенствование процедуры принятия решений об осуществлении новых инвестиционных проектов", Е1. "Мониторинг реализации инвестиционных проектов, реализуемых за счет бюджетных средств", F2. "Создание формализованной методики оценки финансовых последствий предоставляемых льгот (в том числе в виде пониженной ставки) по уплате налогов и сборов", F1. "Организация оперативного учета задолженности перед бюджетом, рассроченных и отсроченных платежей в бюджет" будет способствовать повышению эффективности экономической политики для достижения стратегической цели повышения уровня и качества жизни населения области за счет роста экономики, увеличения налогооблагаемой базы, создания диверсифицированного предложения занятости населения, развития инфраструктуры и роста возможностей для эффективной реализации социальной политики.

Все перечисленные мероприятия направлены на повышение эффективности инвестиционной политики области и независимо от способа государственной поддержки (прямые инвестиции, гарантии, инвестиционные налоговые льготы и кредиты, отсрочка и рассрочка платежей в бюджет) каждый способ должен анализироваться с точки зрения соотношения инвестиционных затрат и эффектов от их реализации.

Долговые инструменты прежде всего должны быть направлены на формирование программ развития различной направленности, таких как финансирование проектов развития инфраструктуры, софинансирование инвестиционных проектов в рамках программ развития секторов экономики при безусловном соблюдении принципа превышения эффекта от вложений над стоимостью соответствующих заимствований и минимизации долговых и инвестиционных рисков. Эффективная система управления должна использовать возможности и инструменты содействия росту, не должна игнорировать имеющиеся возможности и генерировать упущенную выгоду. Вопросы эффективного использования заемного потенциала Ленинградской области и обеспечения роста эффективности управления долгом будут рассматриваться в рамках мероприятий G1. "Внедрение формализованных процедур управления долгом, принятия долговых обязательств, их рефинансирования" и G2. "Формализация процедур предоставления гарантий".

Немаловажным аспектом реформирования системы формирования доходной части бюджета Ленинградской области является деятельность администрации области по развитию малого бизнеса и предпринимательства. Вопросы повышения эффективности этого вида деятельности будут рассматриваться в рамках мероприятия F3. "Повышение деловой активности".

Значительным потенциалом роста эффективности формирования доходной базы бюджета обладает областная собственность. Для того, чтобы обеспечить наиболее эффективное управление собственностью, необходимо формирование исчерпывающей информационной базой, содержащей полный список объектов собственности и их характеристик, а также выработка методов управления собственностью, позволяющих обеспечить рост ее цены и доходов от ее использования (аренда, доверительное управление, продажа и т.п.). Вопросы повышения качества учета и обеспечения роста эффективности управления собственностью будут рассматриваться в рамках мероприятий F4. "Организация учета объектов, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации, и предоставление информации заинтересованным лицам" и F5. "Мониторинг эффективности деятельности унитарных предприятий и организаций, доли уставного капитала в которых принадлежат субъектам Российской Федерации". Особое внимание будет уделено выработке концепции управления собственностью с дифференциацией принципов управления относительно целевого назначения коммерческих объектов (доли участия в предприятиях, коммерческая недвижимость, предназначенная для передачи в аренду, возможно земельные ресурсы) и объектов общественной инфраструктуры (объекты жилищно-коммунального хозяйства, здания образовательных учреждений, учреждений здравоохранения и т.п.). Также, как и в прочих направлениях программы, при выработке мероприятий повышения эффективности в сфере управления собственностью будут рассматриваться вопросы целесообразности (например, целевое использование объектов общественной инфраструктуры, анализ потребности для достижения целей деятельности и возможностей более эффективного использования площадей), результативности (например, результаты управления долями участия, размер доходов бюджета от использования собственности) и экономичности (например, эффективность расходов на текущий и капитальный ремонт объектов инфраструктуры).

Для обеспечения наличия индикаторов роста эффективности государственного управления и взаимосвязанного с эффективностью управления индикатора конкурентоспособности может применяться система рейтингов, присваиваемых субъектам независимыми экспертными организациями и специализированными рейтинговыми агентствами.

В целях решения задачи обеспечения измеримости своей деятельности наряду с самостоятельной оценкой значения интегрального показателя достижения стратегической цели управления Ленинградской областью будет рассмотрен вопрос возможности получения и исследования значений независимых рейтингов различного назначения (конкурентоспособности, инвестиционной привлекательности, кредитоспособности). Анализ оценки сильных и слабых сторон области, проведенный независимыми экспертами, является основой для формирования и корректировки экономической политики, направленной на повышение конкурентоспособности, позволит инициировать процессы повышения инвестиционной привлекательности и роста качества бизнес-климата.