Постановление Уставного суда Санкт-Петербурга от 18 января 2005 г. N 043-П "По делу о проверке соответствия Уставу Санкт-Петербурга отдельных положений пункта 2 статьи 8 Закона Санкт-Петербурга от 18 июня 1997 года N 111-35 "О местном самоуправлении в Санкт-Петербурге"

Уставный суд Санкт-Петербурга в составе Председателя Уставного суда Санкт-Петербурга Н.М. Кропачева, судей О.В. Герасиной, Н.Ф. Гуцан, Л.В. Кулешовой, А.И. Осоцкого,

с участием представителя Муниципального совета муниципального образования "Сосновское" В.В. Коблякова, представителя Законодательного Собрания Санкт-Петербурга Т.А. Кузнецовой, представителя Губернатора Санкт-Петербурга С.В. Макарова,

руководствуясь пунктом 1 статьи 50 Устава Санкт-Петербурга, пунктом "а" статьи 3, статьями 72, 73, 74 и 75 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга", рассмотрел в открытом судебном заседании дело о проверке соответствия Уставу Санкт-Петербурга отдельных положений пункта 2 статьи 8 Закона Санкт-Петербурга от 18 июня 1997 года N 111-35 "О местном самоуправлении в Санкт-Петербурге" (далее - Закон Санкт-Петербурга N 111-35).

Поводом к рассмотрению дела явился запрос Муниципального совета муниципального образования "Сосновское" о соответствии Уставу Санкт-Петербурга отдельных положений пункта 2 статьи 8 Закона Санкт-Петербурга N 111-35.

Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Уставу Санкт-Петербурга отдельные положения пункта 2 статьи 8 Закона Санкт-Петербурга N 111-35.

Заслушав сообщение судьи-докладчика Н.М. Кропачева, объяснения представителя заявителя В.В. Коблякова, представителя Законодательного Собрания Санкт-Петербурга Т.А. Кузнецовой, представителя Губернатора Санкт-Петербурга С.В. Макарова; исследовав представленные документы и иные материалы дела, Уставный суд Санкт-Петербурга

установил:

1. 18 сентября 2002 года в Уставный суд Санкт-Петербурга поступил запрос Муниципального совета муниципального образования "Сосновское" о соответствии Уставу Санкт-Петербурга отдельных положений пункта 2 статьи 8 Закона Санкт-Петербурга N 111-35.

Как указано в запросе, положениями части второй пункта 2 статьи 8 Закона Санкт-Петербурга N 111-35 устанавливается перечень вопросов местного значения для муниципальных образований - городов и поселков: Зеленогорск, Колпино, Красное Село, Кронштадт, Ломоносов, Павловск, Петергоф, Пушкин, Сестрорецк, Александровская, Белоостров, Комарово, Левашово, Лисий Нос, Металлострой, Молодежное, Парголово, Петро-Славянка, Песочный, Понтонный, Репино, Саперный, Серово, Смолячково, Солнечное, Стрельна, Тярлево, Усть-Ижора, Ушково, Шушары. В соответствии с оспариваемыми положениями Закона Санкт-Петербурга N 111-35 граждане, проживающие на территории указанных муниципальных образований, обладают правом принимать участие в решении следующих вопросов местного значения: утверждение адресных программ размещения объектов розничной торговли; создание условий для жилищного и социально-культурного строительства; осуществление контроля за соблюдением законодательства о розничной торговле; муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения (перечень дорог местного значения утверждается губернатором Санкт-Петербурга); организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения; сохранение памятников истории и культуры, находящихся в муниципальной собственности; создание условий для организации спортивных и зрелищных мероприятий; организация парковок и автостоянок на территории муниципального образования; благоустройство и озеленение территории муниципального образования; создание условий для развития физической культуры и спорта в муниципальном образовании. Граждане, проживающие в иных муниципальных образованиях, расположенных на территории Санкт-Петербурга, по мнению заявителя, лишены права принимать участие в решении данных вопросов местного значения, что не соответствует положениям пункта 1 статьи 3 Устава Санкт-Петербурга, согласно которым в Санкт-Петербурге признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина в соответствии с Конституцией Российской Федерации.

По мнению представителя Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, положения Устава Санкт-Петербурга, регулирующие отношения, связанные с организацией местного самоуправления в Санкт-Петербурге, воспроизводят положения федерального законодательства; фактически заявителем ставится вопрос о проверке отдельных положений Закона Санкт-Петербурга N 111-35 на соответствие федеральному законодательству. Из правовой позиции представителя Законодательного Собрания Санкт-Петербурга следует, что дело подлежит прекращению, поскольку разрешение вышеуказанного вопроса не относится к компетенции Уставного суда Санкт-Петербурга.

По мнению представителя Губернатора Санкт-Петербурга, спариваемые# положения Закона Санкт-Петербурга N 111-35 не противоречат Уставу Санкт-Петербурга, в то же время дело подлежит прекращению, поскольку разрешение поставленного в обращении вопроса неподведомственно Уставному суду Санкт-Петербурга.

Таким образом, обнаруживается неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли положения части второй пункта 2 статьи 8 Закона Санкт-Петербурга N 111-35 Уставу Санкт-Петербурга.

Согласно положениям пункта 1 статьи 63 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга" Уставный суд Санкт-Петербурга принимает решение по делу, оценивая как буквальный смысл рассматриваемого акта, так и смысл, придаваемый ему официальным или иным толкованием или сложившейся правоприменительной практикой, а также исходя из его места в системе правовых актов. В соответствии с положениями пункта 2 статьи 63 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга" Уставный суд Санкт-Петербурга принимает решения только по предмету, указанному в обращении, и лишь в отношении той части акта, легитимность которого подвергается сомнению.

2. Согласно положениям статьи 2 Закона Санкт-Петербурга N 111-35 вопросами местного значения являются вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, отнесенные указанным законом и другими законами Санкт-Петербурга к предметам ведения муниципальных образований.

В соответствии с положениями части первой пункта 2 статьи 8 Закона Санкт-Петербурга N 111-35 вопросами местного значения, т.е. вопросами непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования являются: принятие и изменение устава муниципального образования, контроль за его соблюдением; владение, пользование, распоряжение имуществом, находящимся в собственности муниципальных образований, в соответствии с действующим законодательством; формирование, утверждение и исполнение местного бюджета; введение и отмена местных налогов и сборов, определение конкретных ставок и предоставление льгот по уплате налогов и сборов в соответствии с действующим законодательством; принятие планов и программ развития муниципального образования; содержание и использование муниципального жилищного фонда и нежилых помещений, переданных в муниципальную собственность законами Санкт-Петербурга; организация, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного и основного общего образования; организация, содержание и развитие муниципальных учреждений социальной защиты населения, культуры, физической культуры и спорта, здравоохранения; выдача разрешений на вступление в брак лицам, достигшим возраста шестнадцати лет, в порядке, установленном семейным законодательством; организация и осуществление опеки и попечительства, в том числе над детьми, оставшимися без попечения родителей, в соответствии с федеральными законами и законами Санкт-Петербурга; обеспечение санитарного благополучия населения муниципального образования, осуществление мероприятий по охране окружающей среды на территории муниципального образования; учреждение муниципальных организаций, в том числе унитарных предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения; текущий ремонт и озеленение придомовых и внутридворовых территорий; организация и содержание муниципальных архивов; содержание муниципальной информационной службы; обеспечение деятельности средств массовой информации муниципального образования; создание условий для обеспечения населения муниципального образования услугами торговли, общественного питания и бытового обслуживания; организация снабжения топливом населения муниципального образования и муниципальных учреждений; организация и содержание за счет средств местных бюджетов муниципальных органов охраны общественного порядка; обеспечение предоставления социальных услуг населению муниципального образования за счет средств местных бюджетов; содействие занятости населения муниципального образования за счет средств местных бюджетов; организация работы по военно-патриотическому воспитанию граждан Российской Федерации на территории муниципального образования; содержание и развитие муниципального транспорта; организация и осуществление мероприятий по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; осуществление регистрации трудовых договоров, заключаемых работниками с работодателями - физическими лицами; формирование списка народных заседателей соответствующих федеральных районных судов Санкт-Петербурга. Согласно положениям части второй пункта 2 статьи 8 Закона Санкт-Петербурга N 111-35 для муниципальных образований - городов и поселков: Зеленогорск, Колпино, Красное Село, Кронштадт, Ломоносов, Павловск, Петергоф, Пушкин, Сестрорецк, Александровская, Белоостров, Комарово, Левашово, Лисий Нос, Металлострой, Молодежное, Парголово, Петро-Славянка, Песочный, Понтонный, Репино, Саперный, Серово, Смолячково, Солнечное, Стрельна, Тярлево, Усть-Ижора, Ушково, Шушары - вопросами местного значения также являются: утверждение адресных программ размещения объектов розничной торговли; создание условий для жилищного и социально-культурного строительства; осуществление контроля за соблюдением законодательства о розничной торговле; муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения (перечень дорог местного значения утверждается губернатором Санкт-Петербурга); организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения; сохранение памятников истории и культуры, находящихся в муниципальной собственности; создание условий для организации спортивных и зрелищных мероприятий; организация парковок и автостоянок на территории муниципального образования; благоустройство и озеленение территории муниципального образования; создание условий для развития физической культуры и спорта в муниципальном образовании.

В соответствии с положениями части четвертой пункта 2 статьи 8 Закона Санкт-Петербурга N 111-35 установленный данной статьей перечень предметов ведения муниципальных образований является исчерпывающим и может быть расширен только законом Санкт-Петербурга.

Положения пункта 2 статьи 8 Закона Санкт-Петербурга N 111-35 необходимо рассматривать во взаимосвязи с положениями пунктов 1 и 3 статьи 8 указанного Закона. В ведении муниципальных образований находятся вопросы местного значения, установленные данным законом, а также отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления (пункт 1); иные вопросы обеспечения жизнедеятельности населения муниципальных образований, не отнесенные федеральным законодательством к ведению органов государственной власти Российской Федерации и законодательством Санкт-Петербурга к ведению муниципальных образований, относятся к ведению органов государственной власти Санкт-Петербурга (пункт 3).

Таким образом, положениями пункта 2 статьи 8 Закона Санкт-Петербурга N 111-35 определяется, какие именно вопросы являются вопросами местного значения для муниципальных образований, образованных на территории Санкт-Петербурга. При этом ряд вопросов, являющихся вопросами местного значения для муниципальных образований, расположенных в городах и поселках, согласно части второй пункта 2 статьи 8 Закона Санкт-Петербурга N 111-35 не отнесен для иных муниципальных образований к вопросам местного значения.

3. Установление общих принципов организации местного самоуправления согласно положениям Конституции Российской Федерации (подпункт "н" части 1 статьи 72) и Устава Санкт-Петербурга (подпункт 13 пункта 1 статьи 11) находится в совместном ведении Российской Федерации и Санкт-Петербурга. По предметам совместного ведения Российской Федерации и Санкт-Петербурга принимаются законы и иные нормативные правовые акты Санкт-Петербурга в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами (пункт 2 статьи 11 Устава Санкт-Петербурга).

Конституция Российской Федерации определяет местное самоуправление как одну из форм народовластия, обеспечивающую самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью (статья 3, часть 2 и статья 130, часть 1). В соответствии с положениями статьи 2 Федерального закона от 28 августа 1995 года N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 154-ФЗ) местное самоуправление в Российской Федерации - признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению вопросов местного значения исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций. Указанные положения нашли отражения в Уставе Санкт-Петербурга: в статьях 4 (пункт 1) и 66, определяющих, что жители Санкт-Петербурга осуществляют свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления; в статье 59, устанавливающей, что местным самоуправлением является признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации деятельность граждан по решению вопросов местного значения (пункт 1) и что местное самоуправление осуществляется гражданами под свою ответственность и по их волеизъявлению (пункт 2).

Вопросами местного значения являются вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, отнесенные к таковым уставом муниципального образования в соответствии с Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, законами субъектов Российской Федерации (абзац третий пункта 1 статьи 1 Федерального закона N 154-ФЗ). Таким образом, из указанных нормативных положений следует, что право на местное самоуправление представляет собой законодательно закрепленную возможность для граждан, проживающих на определенной территории, самостоятельно решать вышеуказанные вопросы. Органы государственной власти, действуя в пределах установленной компетенции, обеспечивают такую организацию местного самоуправления, которая способствовала бы решению всего комплекса вопросов местного значения.

Федеральным законом N 154-ФЗ разграничены полномочия органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления. К полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в области местного самоуправления относится регулирование федеральными законами особенностей организации местного самоуправления в городах федерального значения (статья 4). К полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления относится регулирование законами субъекта Российской Федерации в соответствии с указанным федеральным законом особенностей организации местного самоуправления с учетом исторических и иных местных традиций (статья 5).

Федеральным законом N 154-ФЗ предусмотрено, что в субъектах Российской Федерации - городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге в целях сохранения единства городского хозяйства предметы ведения находящихся на их территориях муниципальных образований, в том числе установленные федеральным законом, объекты муниципальной собственности, источники доходов местных бюджетов определяются законами субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга (абзац второй пункта 3 статьи 6). Данные положения Федерального закона N 154-ФЗ нашли отражение в Уставе Санкт-Петербурга, в его статье 63, которая устанавливает, что предметы ведения находящихся на территории Санкт-Петербурга муниципальных образований, объекты муниципальной собственности, источники доходов местных бюджетов определяются законами Санкт-Петербурга.

Цель сохранения единства городского хозяйства, на которую указывается в Федеральном законе N 154-ФЗ, обусловливает необходимость учета законодателем Санкт-Петербурга, при определении предметов ведения находящихся на территории Санкт-Петербурга муниципальных образований, особенностей того или иного муниципального образования (например, территориальных, географических, культурных, экономических), что должно находить выражение в нормативном их закреплении. Определяя с учетом особенностей муниципальных образований вопросы местного значения, следует исходить из того, являются ли те или иные вопросы для соответствующих муниципальных образований по своему содержанию вопросами местного значения.

С учетом изложенного Уставный суд Санкт-Петербурга приходит к выводу, что положения части второй пункта 2 статьи 8 Закона Санкт-Петербурга N 111-35, в соответствии с которыми перечисленные в них вопросы являются вопросами местного значения только для муниципальных образований - городов и поселков: Зеленогорск, Колпино, Красное Село, Кронштадт, Ломоносов, Павловск, Петергоф, Пушкин, Сестрорецк, Александровская, Белоостров, Комарово, Левашово, Лисий Нос, Металлострой, Молодежное, Парголово, Петро-Славянка, Песочный, Понтонный, Репино, Саперный, Серово, Смолячково, Солнечное, Стрельна, Тярлево, Усть-Ижора, Ушково, Шушары, соответствуют положениям пункта 1 статьи 3 и положениям статьи 63 Устава Санкт-Петербурга в той мере, в какой эти вопросы относятся по своему содержанию к вопросам местного значения только для указанных муниципальных образований. Уставный суд Санкт-Петербурга в настоящем деле не рассматривал, является ли тот или иной вопрос вопросом местного значения.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 62, 63 и 64 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга", Уставный суд Санкт-Петербурга

постановил:

1. Признать положения части второй пункта 2 статьи 8 Закона Санкт-Петербурга от 18 июня 1997 года N 111-35 "О местном самоуправлении в Санкт-Петербурге" в части отнесения перечисленных в них вопросов к вопросам местного значения лишь для муниципальных образований - городов и поселков: Зеленогорск, Колпино, Красное Село, Кронштадт, Ломоносов, Павловск, Петергоф, Пушкин, Сестрорецк, Александровская, Белоостров, Комарово, Левашово, Лисий Нос, Металлострой, Молодежное, Парголово, Петро-Славянка, Песочный, Понтонный, Репино, Саперный, Серово, Смолячково, Солнечное, Стрельна, Тярлево, Усть-Ижора, Ушково, Шушары - соответствующими Уставу Санкт-Петербурга в той мере, в какой эти вопросы относятся по своему содержанию к вопросам местного значения только для указанных муниципальных образований.

2. Согласно статье 68 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга" настоящее Постановление окончательно, обжалованию не подлежит и вступает в силу немедленно после его провозглашения.

3. Согласно статье 67 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга" настоящее Постановление подлежит официальному опубликованию в течение 14 дней после его провозглашения.