Решение Санкт-Петербургского городского суда от 16 ноября 2004 г. N 3-571 О признании недействующим и не подлежащим применению распоряжения Администрации Санкт-Петербурга "Об установлении цены земли в Санкт-Петербурге"

Решение Санкт-Петербургского городского суда
от 16 ноября 2004 г. N 3-571

ГАРАНТ:

Определением Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 9 февраля 2005 г. N 78-Г04-49 настоящее решение оставлено без изменения

Санкт-Петербургский городской суд в составе:

судьи Семеновой И.А.

при секретаре Морозовой О.С.

с участием прокурора Новиковой И.Ф.,

рассмотрев в открытом судебном заседании 16 ноября 2004 года в Санкт-Петербурге дело по заявлению ОАО "Завод "Прогресс" о признании недействующим и не подлежащим применению распоряжения Администрации Санкт-Петербурга "Об установлении цены земли в Санкт-Петербурге",

установил:

20 ноября 2001 года Администрацией Санкт-Петербурга издано распоряжение N 1191-ра "Об установлении цены земли в Санкт-Петербурге", которым в связи с вступлением в силу ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" установлена цена земли за 1 кв. м в ставках земельного налога по административным районам Санкт-Петербурга и зонам градостроительной ценности территории согласно приложению к распоряжению (л.д. 73-76).

Заявитель ОАО "Завод Прогресс" обратился в суд с заявлением об оспаривании нормативного правового акта и просит признать данное распоряжение недействующим со дня его принятия, ссылаясь на то, что оно принято органом, не имеющим соответствующей компетенции, противоречит федеральному законодательству и законодательству Санкт-Петербурга, поскольку законодательное регулирование по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов отнесено к полномочиям законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, т.е. Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, и может быть реализовано только путем принятия закона Санкт-Петербурга, а органы исполнительной власти принимать правовые акты по вопросу установления цены земли в Санкт-Петербурге не вправе.

В обоснование заявления указывает, что Федеральным законом "О введении в действие Земельного кодекса РФ" полномочие по установлению цены земли предоставлено Санкт-Петербургу как субъекту Российской Федерации (п. 2 ст. 2); согласно ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее ФЗ "Об общих принципах...") вопросы, относящиеся в соответствии с федеральными законами к ведению и полномочиям субъекта РФ, регулируются законом субъекта РФ (п.п. "н" п. 2 ст. 5), законодательное регулирование по предметам совместного ведения в пределах полномочий субъекта РФ осуществляет законодательный орган государственной власти (п.п. "б" п. 1 ст. 5); согласно п. 1 ст. 22 Устава Санкт-Петербурга законодательным органом Санкт-Петербурга является Законодательное Собрание, которое по вопросам, отнесенным к предметам совместного ведения РФ и Санкт-Петербурга, принимает нормативно-правовой акт в форме закона (ст. 2 Закона Санкт-Петербурга "О правовых актах, принимаемых органами государственной власти Санкт-Петербурга и их структурными подразделениями").

Губернатор Санкт-Петербурга с заявлением не согласен, считая, что установление цены на землю должно осуществляться высшим исполнительным органом государственной власти Санкт-Петербурга.

Указывает, что в соответствии с Земельным кодексом РФ вопросы, относящиеся к полномочиям субъекта РФ, могут регулироваться не только законами субъектов, но и правовыми актами исполнительных органов государственной власти; регулирование земельных отношений, в том числе установление цены на землю, осуществляется в соответствии с нормами Земельного кодекса РФ, положения п.п. "н" п. 2 ст. 5 ФЗ "Об общих принципах организации..." при этом не могут применяться как противоречащие п. 1 ст. 2 Земельного кодекса РФ. По аналогии с п. 3 ст. 2 ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" полномочие по установлению цены земли в Санкт-Петербурге принадлежит Правительству Санкт-Петербурга.

Законодательное Собрание Санкт-Петербурга с заявлением согласно, считает, что установление цены земли входит в его компетенцию и должно быть произведено законом субъекта РФ, а не распоряжением органа исполнительной власти.

Изучив материалы дела, выслушав участников процесса, заключение прокурора, полагавшего заявление удовлетворить, признать распоряжение недействующим с момента вступления решения суда в законную силу, суд считает заявление подлежащим удовлетворению.

Согласно ст. 2 ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса РФ" при продаже земельных участков собственникам расположенных на них зданий, строений, сооружений стоимость таких участков определяется в порядке, установленном пунктами 2 и 3 данной статьи.

В соответствии с пунктом 2 ст. 2 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса РФ" цена земли устанавливается субъектом РФ в зависимости от численности населения в размерах, кратных ставке земельного налога.

Таким образом, федеральным законом определен верхний и нижний предел стоимости земельных участков, установление цены земли отнесено к полномочиям субъекта РФ.

Земельное законодательство, вопросы пользования, владения, распоряжения землей находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (п. п. "в", "к" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, подпункты 3, 10 п. 1 ст. 11 Устава Санкт-Петербурга).

Полномочия органов государственной власти определены ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", а также Уставом Санкт-Петербурга.

В соответствии с п.п. "б" ч. 1 и п.п. "н" ч. 2 ст. 5 ФЗ "Об общих принципах..." осуществление законодательного регулирования по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации является полномочием законодательного органа государственной власти субъекта РФ, вопросы, относящиеся в соответствии с федеральными законами к ведению и полномочиям субъекта РФ, регулируются законом субъекта РФ.

Аналогичные полномочия Законодательного Собрания Санкт-Петербурга закреплены Уставом Санкт-Петербурга (ст. 30 п. 2 п.п. 14).

На основании этих норм суд приходит к выводу, что регулирование отношений по вопросу, связанному с установлением цены земли в Санкт-Петербурге в пределах, указанных в федеральном законе, входит в компетенцию законодательного органа - Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. Оспариваемое распоряжение издано Администрацией с превышением полномочий исполнительного органа государственной власти.

Довод о том, что установление цены земли входит в компетенцию высшего исполнительного органа и осуществляется в рамках его полномочий по управлению и распоряжению собственностью субъекта РФ, не может быть принят судом.

Согласно п. "д" ч. 1 ст. 21 ФЗ "Об общих принципах организации..." высший исполнительный орган управляет и распоряжается собственностью субъекта РФ в соответствии с законами субъекта РФ.

ГАРАНТ:

Вероятно, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка: вместо "п. "д" ч. 1 ст. 21" следует читать "п. "д" ч. 2 ст. 21"

Аналогичная норма содержится в п.п. 7 п. 2 ст. 44 Устава Санкт-Петербурга.

ГАРАНТ:

Вероятно, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка: вместо "п.п. 7 п. 2 ст. 44" следует читать "п.п. 7 п. 3 ст. 44"

Установление цены земли отнесено к полномочиям субъекта РФ в силу прямого указания ФЗ "Об общих принципах...", такого права органам исполнительной власти субъекта РФ законом не предоставлено.

Вопрос установления цены земли относится к сфере законодательного регулирования и входит в полномочия именно органа законодательной власти, который осуществляет законодательное регулирование и определяет условия распоряжения землей, включая установление цены на землю в пределах, указанных в федеральном законе.

Что касается Администрации Санкт-Петербурга, то она статьей 21 ФЗ "Об общих принципах организации", ст. 44 Устава Санкт-Петербурга наделена полномочиями по управлению и распоряжению собственностью в соответствии с законом.

Пункт 10 ст. 3 ФЗ "О введении в действие...", на который ссылается заявитель, также не наделяет орган исполнительной власти субъекта РФ правом устанавливать цену земли, а лишь относит распоряжение земельными участками, находящимися в государственной собственности, до ее разграничения на собственность РФ, субъекта РФ и муниципальную, к полномочиям органов местного самоуправления.

Суд согласен с мнением Губернатора Санкт-Петербурга о том, что земельные отношения могут регулироваться правовыми актами, издаваемыми исполнительными органами государственной власти.

Однако, принимать решения, регулирующие земельные отношения, органы исполнительной власти, в том числе субъекта РФ, могут в пределах имеющихся полномочий.

Согласно п. 1 ст. 2 Земельного кодекса РФ к земельному законодательству относятся Земельный кодекс, федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы субъектов РФ. Земельные отношения могут также регулироваться указами Президента РФ.

Правительство РФ принимает решения, регулирующие земельные отношения, в пределах полномочий, определенных Земельным кодексом, федеральными законами, а также указами Президента РФ, регулирующими земельные отношения (п. 2 ст. 2 Земельного кодекса РФ).

Органы исполнительной власти субъектов РФ в пределах своих полномочий могут издавать акты, содержащие нормы земельного права, на основании и во исполнение Земельного кодекса РФ, федеральных законов, иных нормативных правовых актов РФ, законов субъектов РФ (п. 3 ст. 2 Земельного кодекса РФ).

Таким образом, полномочия Правительства РФ на принятие решений, регулирующих земельные отношения, основываются на нормах Земельного кодекса РФ, федеральных законов и указов Президента РФ и должны из них прямо следовать.

Органы исполнительной власти субъектов РФ могут издавать акты, содержащие нормы земельного права, только на основании и во исполнение федеральных законов, иных федеральных актов и законов субъектов РФ.

Ни федеральным земельным законодательством, ни законом Санкт-Петербурга полномочие исполнительного органа государственной власти установить цену земли не установлено.

Согласно ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса РФ" цена земли устанавливается субъектом РФ. Законодательное регулирование осуществляется законодательным органом государственной власти, полномочия которого определены ФЗ "Об общих принципах организации...".

Довод заинтересованного лица о том, что п.п. "н" 4 п. 2 ст. 5 ФЗ "Об общих принципах организации..." не может применяться как противоречащий Земельному кодексу РФ, неубедителен.

В силу п. 1 ст. 2 Земельного кодекса РФ соответствовать Земельному кодексу РФ должны нормы земельного права, содержащиеся в других федеральных законах.

ФЗ "Об общих принципах организации..." норм, специально регулирующих вопросы земельного права, не содержит, имеет другой предмет правового регулирования.

Положений, вступающих в противоречие с Земельным кодексом РФ, п.п. "н" п. 2 ст. 5 данного ФЗ не содержит.

Земельный кодекс РФ, в том числе его статьи 10 и 29, не определяет, каким органом государственной власти устанавливается цена земли и не наделяет этим полномочием орган исполнительной власти субъекта РФ.

Статья 10 ЗК РФ определяет полномочия субъекта РФ в области земельных отношений, а статья 29 ЗК РФ - органы, осуществляющие предоставление земельных участков.

Довод о применении по аналогии п. 3 ст. 2 ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса РФ" несостоятелен.

Применение аналогии закона возможно, если общественное отношение не урегулировано нормой права. Вопрос об установлении цены земли урегулирован п. 2 ст. 2 ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса РФ".

Кроме того, пункт 3 ст. 2 ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса РФ" не регулирует сходные отношения, и, наоборот, в отличие от пункта 2 данной статьи прямо предусматривает полномочия Правительства РФ утвердить поправочные коэффициенты, применяемые при продаже земельного участка.

Оспариваемое распоряжение издано в связи с вступлением в силу ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса РФ".

Оно не может рассматриваться как акт, восполняющий пробел в законодательстве, поскольку вопрос о цене земли до установления ее субъектом РФ законодательно решен в п. 2 ст. 2 ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса РФ", согласно которому в этом случае применяется соответствующая минимальная ставка земельного налога.

Законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, принятые по предметам совместного ведения, не могут противоречить федеральным законам (ст. 76 ч.ч. 2, 5 Конституции РФ).

Учитывая, что полномочий по установлению цены земли у Администрации Санкт-Петербурга не было, оспариваемое распоряжение издано при отсутствии соответствующей компетенции, находится в противоречии с п. 2 ст. 2 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса РФ", п.п. "б" ч. 1 и п.п. "н" ч. 2 ст. 5 ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", а потому должно быть признано недействующим.

Определяя момент, с которого распоряжение признается недействующим, суд учитывает, что после принятия распоряжение в течение определенного времени уже действовало, средства от продажи земельных участков являются источником доходной части бюджетов разных уровней, признание распоряжения недействующим со дня его принятия может повлечь нарушение прав и свобод граждан, в связи с чем признает Закон недействующим с момента вступления решения суда в законную силу.

Руководствуясь ст.ст. 194-199, 253 ГПК РФ, суд

решил:

Признать распоряжение Администрации Санкт-Петербурга от 20 ноября 2001 года N 1191-ра "Об установлении цены земли в Санкт-Петербурге" недействующим с момента вступления решения суда в законную силу.

Сообщение о настоящем решении после вступления его в законную силу опубликовать в печатном издании, в котором было официально опубликовано распоряжение.

Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации через Санкт-Петербургский городской суд в течение 10 дней.

Судья:

И.А. Семенова