Постановление Уставного суда Санкт-Петербурга от 12 апреля 2005 г. N 037-060-П "По делу по запросу Муниципального совета муниципального образования "Новоизмайловское" о толковании отдельных положений пункта 1 статьи 31 Устава Санкт-Петербурга и по запросу Муниципального совета муниципального образования, расположенного в границах муниципального округа N 7, о толковании отдельных положений статей 5, 11, 12, 18, 30, 31, 32, 33, 69, 75 Устава Санкт-Петербурга"

Уставный суд Санкт-Петербурга в составе Председателя Уставного суда Санкт-Петербурга Н.М. Кропачева, судей О.В. Герасиной, Н.Ф. Гуцан, В.Г. Ильинской, А.А. Ливеровского, А.И. Осоцкого,

с участием представителя Законодательного Собрания Санкт-Петербурга Т.А. Кузнецовой, представителя Губернатора Санкт-Петербурга О.К. Лыскова,

руководствуясь пунктом 1 статьи 50 Устава Санкт-Петербурга, пунктом "б" статьи 3, статьями 30, 63, 76 и 77 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга",

рассмотрел в открытом судебном заседании дело по запросу Муниципального совета муниципального образования "Новоизмайловское" о толковании отдельных положений пункта 1 статьи 31 Устава Санкт-Петербурга и по запросу Муниципального совета муниципального образования, расположенного в границах муниципального округа N 7, о толковании отдельных положений статей 5, 11, 12, 18, 30, 31, 32, 33, 69, 75 Устава Санкт-Петербурга.

Поводом к рассмотрению дела послужил запрос Муниципального совета муниципального образования "Новоизмайловское" о толковании отдельных положений пункта 1 статьи 31 Устава Санкт-Петербурга и запрос Муниципального совета муниципального образования, расположенного в границах муниципального округа N 7, о толковании отдельных положений статей 5, 11, 12, 30, 31, 33, 69, 75 Устава Санкт-Петербурга.

Заслушав сообщение судей-докладчиков О.В. Герасиной и Н.М. Кропачева, объяснения представителя Законодательного Собрания Санкт-Петербурга Т.А. Кузнецовой, представителя Губернатора Санкт-Петербурга О.К. Лыскова; исследовав представленные документы и иные материалы дела, Уставный суд Санкт-Петербурга

установил:

1. 12 августа 2002 года в Уставный суд Санкт-Петербурга поступил запрос Муниципального совета муниципального образования "Новоизмайловское", расположенного в границах муниципального округа N 46 (далее - Муниципальный совет муниципального образования "Новоизмайловское"), с требованием о толковании положений пункта 1 статьи 31 Устава Санкт-Петербурга в части определения понятия "иные нормативные правовые акты Санкт-Петербурга", на которые распространяется право законодательной инициативы в Законодательном Собрании Санкт-Петербурга представительного органа местного самоуправления.

Муниципальный совет муниципального образования "Новоизмайловское" полагает, что обнаружившаяся неопределенность в понимании положений пункта 1 статьи 31 Устава Санкт-Петербурга препятствует реализации права законодательной инициативы в Законодательном Собрании Санкт-Петербурга представительного органа местного самоуправления.

26 февраля 2003 года в Уставный суд Санкт-Петербурга поступил запрос Муниципального совета муниципального образования, расположенного в границах муниципального округа N 7, о толковании отдельных положений статей 5, 11, 12, 30, 31, 33, 69 и 75 Устава Санкт-Петербурга применительно к определению понятий "правовой акт Санкт-Петербурга" и "нормативный правовой акт Санкт-Петербурга".

По мнению Муниципального совета муниципального образования, расположенного в границах муниципального округа N 7, в разных статьях Устава Санкт-Петербурга понятиям "правовой акт Санкт-Петербурга" и "нормативный правовой акт Санкт-Петербурга" придается различное значение, поэтому неясно, что понимается в Уставе Санкт-Петербурга под терминами "правовой акт Санкт-Петербурга" и "нормативный правовой акт Санкт-Петербурга" в целом, "являются ли эти понятия собирательными (обобщающими) или указывают на определенный вид (перечень) правовых актов". По мнению заявителя, из положений статьи 32 Устава Санкт-Петербурга можно сделать вывод о том, что для признания правового акта правовым актом Санкт-Петербурга необходимо, чтобы наименование такого акта содержалось в Уставе Санкт-Петербурга, в законе Санкт-Петербурга о нормативных правовых актах Санкт-Петербурга или иных специальных законах, и такой акт должен свидетельствовать "о выражении воли Санкт-Петербурга в целом".

Определением Уставного суда Санкт-Петербурга от 19 марта 2003 года N 037-060-4 на основании положений статьи 41 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга" дела по указанным запросам были соединены в одно производство.

Представитель Законодательного Собрания Санкт-Петербурга Т.А. Кузнецова в судебных заседаниях высказала правовую позицию, согласно которой в Санкт-Петербурге существует возможность принятия трех видов нормативных правовых актов: нормативных правовых актов Санкт-Петербурга, нормативных правовых актов органов государственной власти Санкт-Петербурга, нормативных правовых актов органов местного самоуправления в Санкт-Петербурге. Кроме того, Устав Санкт-Петербурга непосредственно указывает на два вида нормативных правовых акта Санкт-Петербурга, а именно: на Устав Санкт-Петербурга и на закон Санкт-Петербурга. По мнению представителя Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, дело подлежит прекращению, поскольку понятие "правовой акт Санкт-Петербурга" раскрыто в законодательстве, в частности, в законе Санкт-Петербурга о правовых актах, издаваемых органами государственной власти Санкт-Петербурга, и потому дополнительного толкования не требует.

По мнению представителя Губернатора Санкт-Петербурга О.К. Лыскова, выраженному в письменном отзыве от 30 сентября 2003 года на запрос о толковании положений Устава Санкт-Петербурга, нормативными правовыми актами Санкт-Петербурга являются: Устав Санкт-Петербурга, закон Санкт-Петербурга, иной нормативный правовой акт Санкт-Петербурга, понятие которого Устав Санкт-Петербурга не раскрывает; понятие "правовой акт Санкт-Петербурга" в Уставе Санкт-Петербурга однозначно не определено и может быть разъяснено Законодательным Собранием Санкт-Петербурга путем внесения соответствующих изменений в Устав Санкт-Петербурга.

Изучив материалы дела, Уставный суд Санкт-Петербурга приходит к выводу о том, что в обращении Муниципального совета муниципального образования, расположенного в границах муниципального округа N 7, содержится просьба о разъяснении понятий "правовой акт Санкт-Петербурга" и "нормативный правовой акт Санкт-Петербурга" вне связи с конкретной правовой ситуацией. В соответствии с положениями пункта 2 статьи 1 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга" деятельность Уставного суда Санкт-Петербурга направлена на защиту Устава Санкт-Петербурга, укрепление законности в применении права. Следовательно, цель толкования Устава Санкт-Петербурга, осуществляемого Уставным судом Санкт-Петербурга, состоит в том, чтобы обеспечить надлежащее применение положений Устава Санкт-Петербурга посредством устранения неопределенности в их понимании. Поскольку по смыслу положений пункта 2 статьи 30 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга" толкование Устава Санкт-Петербурга предполагает уяснение смысла его положений в целях устранения неопределенности в конкретной правовой ситуации, то разъяснение положений Устава Санкт-Петербурга в соответствии с запросом заявителя вне связи с конкретной правовой ситуацией фактически означало бы осуществление Уставным судом Санкт-Петербурга законотворческой деятельности и тем самым вмешательство в компетенцию Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, что противоречит целям создания Уставного суда Санкт-Петербурга и его компетенции, а также принципу разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную и принципу самостоятельности органов государственной власти (статья 15 Устава Санкт-Петербурга). Таким образом, в части запроса Муниципального совета муниципального образования, расположенного в границах муниципального округа N 7, отсутствует основание для рассмотрения дела Уставным судом Санкт-Петербурга.

В соответствии с положениями подпункта 1 пункта 1 статьи 58 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга" Уставный суд Санкт-Петербурга прекращает производство по делу в случаях, если в ходе заседания будут выявлены основания к отказу в принятии обращения к рассмотрению, одним из которых согласно положениям подпункта 1 пункта 1 статьи 37 указанного Закона является неподведомственность Уставному суду Санкт-Петербурга вопроса, поставленного в обращении.

На основании изложенного Уставный суд Санкт-Петербурга приходит к выводу о необходимости прекращения производства по делу в части запроса Муниципального совета муниципального образования, расположенного в границах муниципального округа N 7, о толковании статей 5, 11, 12, 18, 30, 31, 32, 33, 69, 75 Устава Санкт-Петербурга применительно к определению понятий "правовой акт Санкт-Петербурга" и "нормативный правовой акт Санкт-Петербурга".

В обращении Муниципального совета муниципального образования "Новоизмайловское" указывается, что неопределенность в понимании соответствующих положений Устава Санкт-Петербурга препятствует органам местного самоуправления реализовать предоставленное им право законодательной инициативы в Законодательном Собрании Санкт-Петербурга и, следовательно, толкование положений пункта 1 статьи 31 Устава Санкт-Петербурга позволит обеспечить надлежащее их применение, соблюдение и исполнение.

Уставный суд Санкт-Петербурга приходит к выводу, что выявляется неопределенность в понимании отдельных положений пункта 1 статьи 31 Устава Санкт-Петербурга применительно вопросу о том, на какие именно нормативные правовые акты Санкт-Петербурга распространяется право законодательной инициативы в Законодательном Собрании Санкт-Петербурга представительного органа местного самоуправления.

2. Согласно положениям частей 1 и 2 статьи 5 Конституции Российской Федерации Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов - равноправных субъектов Российской Федерации. Республика (государство) имеет свою конституцию и законодательство. Край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ имеют свой устав и законодательство.

Положениями статьи 76 Конституции Российской Федерации также установлено, что по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации принимают законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации в соответствии с федеральными законами (части 2 и 5); вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов (части 4 и 6).

Таким образом, конституции (уставы) и законодательство субъектов Российской Федерации являются элементами их конституционного статуса. При этом Конституция Российской Федерации не указывает на конкретные виды иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Положениями Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 184-ФЗ) предусматривается наличие в субъектах Российской Федерации конституций (уставов), законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, принятых в пределах их полномочий и обязательных для исполнения всеми находящимися на территории субъекта Российской Федерации органами государственной власти, другими государственными органами и государственными учреждениями, органами местного самоуправления, общественными объединениями, должностными лицами и гражданами (абзац второй преамбулы, статья 3, статья 3.1, пункт 5 статьи 8, статья 9, пункт 2 статьи 20, статья 26 и другие). При этом в Федеральном законе N 184-ФЗ содержится указание на наименование правовых актов, принимаемых законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации. Согласно статьям 5, 7, 9 (пункт 4), 23 (пункт 5) указанного Закона к принимаемым законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации нормативным правовым актам следует относить конституцию (устав), законы субъекта Российской Федерации, постановления законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации. В то же время положения Федерального закона N 184-ФЗ прямо не указывают на то, какие именно акты относятся к иным нормативным правовым актам субъекта Российской Федерации.

3. Положениями пункта 1 статьи 31 Устава Санкт-Петербурга, о толковании которых просит Муниципальный совет муниципального образования "Новоизмайловское", определено, что право законодательной инициативы в Законодательном Собрании Санкт-Петербурга - право внесения на рассмотрение Законодательного Собрания Санкт-Петербурга проектов законов Санкт-Петербурга и иных нормативных правовых актов Санкт-Петербурга - принадлежит депутатам Законодательного Собрания Санкт-Петербурга и органам Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, Губернатору Санкт-Петербурга, представительным органам местного самоуправления, почетным гражданам Санкт-Петербурга, являющимся гражданами Российской Федерации и проживающим на территории Санкт-Петербурга. Право законодательной инициативы осуществляется в порядке, установленном Регламентом заседаний Законодательного Собрания Санкт-Петербурга (пункт 2 статьи 31 Устава Санкт-Петербурга).

Указанные положения взаимосвязаны с положениями статьи 30 Устава Санкт-Петербурга, регулирующей вопросы компетенции Законодательного Собрания Санкт-Петербурга - постоянно действующего высшего и единственного законодательного органа государственной власти Санкт-Петербурга (пункт 1 статьи 16 Устава Санкт-Петербурга). Согласно положениям пункта 1 статьи 30 Устава Санкт-Петербурга Законодательное Собрание Санкт-Петербурга осуществляет полномочия по принятию законов Санкт-Петербурга и иных нормативных правовых актов Санкт-Петербурга по предметам совместного ведения Российской Федерации и Санкт-Петербурга и предметам ведения Санкт-Петербурга.

Положениями статьи 30 Устава Санкт-Петербурга определены вопросы, нормативное правовое регулирование которых осуществляется Законодательным Собранием Санкт-Петербурга в форме законов Санкт-Петербурга и в форме постановлений Законодательного Собрания Санкт-Петербурга (соответственно пункты 2 и 3), а также установлено, что в форме решений Законодательного Собрания Санкт-Петербурга оформляются акты Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, принятые по вопросам, отнесенным Уставом Санкт-Петербурга и законами Санкт-Петербурга к ведению Законодательного Собрания Санкт-Петербурга и не предусмотренным пунктами 2 и 3 данной статьи (пункт 4 статьи 30).

Порядок принятия постановлений и решений Законодательного Собрания Санкт-Петербурга определен положениями статей 34 и 35 Устава Санкт-Петербурга, не предусматривающими возможность внесения на рассмотрение Законодательного Собрания Санкт-Петербурга проектов указанных актов в порядке, предусмотренном положениями пункта 1 статьи 31 Устава Санкт-Петербурга.

3.1. В соответствии с положениями пункта 1 статьи 12 Устава Санкт-Петербурга в ведении Санкт-Петербурга находится в том числе принятие Устава Санкт-Петербурга и поправок к нему, законов и иных нормативных правовых актов Санкт-Петербурга.

Согласно положениям пункта 1 статьи 76 Устава Санкт-Петербурга предложения о внесении изменений и дополнений в Устав Санкт-Петербурга могут вноситься в Законодательное Собрание Санкт-Петербурга перечисленными в статье 31 Устава Санкт-Петербурга субъектами законодательной инициативы. В пункте 2 статьи 76 Устава Санкт-Петербурга предусмотрено, что поправки к Уставу Санкт-Петербурга вносятся законами Санкт-Петербурга о внесении изменений и (или) дополнений в Устав Санкт-Петербурга, принимаемыми двумя третями от установленного числа депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. Законы Санкт-Петербурга, указанные в пункте 2 статьи 76 Устава Санкт-Петербурга, вступают в силу через 10 дней после дня их официального опубликования (статья 77).

Таким образом, законы Санкт-Петербурга о внесении изменений и (или) дополнений в Устав Санкт-Петербурга, посредством которых вносятся поправки в Устав Санкт-Петербурга, являются нормативными правовыми актами, для принятия которых Уставом Санкт-Петербурга предусмотрена специальная процедура, отличная от порядка принятия других законов Санкт-Петербурга.

3.2. В Постановлении Уставного суда Санкт-Петербурга от 24 декабря 2002 года N 048-049-П по делу о толковании отдельных положений статей 32 и 33 Устава Санкт-Петербурга сформулирована правовая позиция, согласно которой нормативные положения статьи 32 Устава Санкт-Петербурга регламентируют порядок принятия законов Санкт-Петербурга, а нормативные положения, содержащиеся в статье 33 Устава Санкт-Петербурга, регламентируют порядок обнародования, отклонения, повторного рассмотрения, одобрения, официального опубликования и вступления в силу законов Санкт-Петербурга (абзац первый пункта 3 и абзац первый пункта 4 мотивировочной части). Указанные уставные положения не только определяют стадии и процедуры законодательного процесса в Законодательном Собрании Санкт-Петербурга, но и указывают на действие, с которым непосредственно связано начало такого процесса, - на обращение с законодательной инициативой уполномоченных на то органов и лиц. В связи с этим понятие "законодательная инициатива" (пункт 1 статьи 31 Устава Санкт-Петербурга) применимо к действиям, связанным с возможностью принятия Законодательным Собранием Санкт-Петербурга законов Санкт-Петербурга.

Таким образом, из положений пункта 1 статьи 31 Устава Санкт-Петербурга во взаимосвязи с положениями статей 30, 32, 33, 76 Устава Санкт-Петербурга следует, что представительные органы местного самоуправления в порядке реализации права законодательной инициативы в Законодательном Собрании Санкт-Петербурга вправе вносить на рассмотрение Законодательного Собрания Санкт-Петербурга проекты законов Санкт-Петербурга и проекты законов Санкт-Петербурга о внесении изменений и (или) дополнений в Устав Санкт-Петербурга.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 30, 37, 58, 61, 63 и 64 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга", Уставный суд Санкт-Петербурга

постановил:

1. По смыслу положений пункта 1 статьи 31 Устава Санкт-Петербурга во взаимосвязи с положениями статей 30, 32, 33 и 76 Устава Санкт-Петербурга представительные органы местного самоуправления в порядке реализации права законодательной инициативы в Законодательном Собрании Санкт-Петербурга вправе вносить на рассмотрение Законодательного Собрания Санкт-Петербурга проекты законов Санкт-Петербурга и проекты законов Санкт-Петербурга о внесении изменений и (или) дополнений в Устав Санкт-Петербурга.

2. На основании положений подпункта 1 пункта 1 статьи 37 и подпункта 1 пункта 1 статьи 58 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга" прекратить производство по делу в части запроса Муниципального совета муниципального образования, расположенного в границах муниципального округа N 7, о толковании статей 5, 11, 12, 18, 30, 31, 32, 33, 69, 75 применительно к определению понятий "правовой акт Санкт-Петербурга" и "нормативный правовой акт Санкт-Петербурга".

3. Согласно статье 68 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга" настоящее Постановление окончательно, обжалованию не подлежит и вступает в силу немедленно после его провозглашения.

4. Согласно статье 77 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга" данное толкование является официальным и обязательным для всех органов государственной власти, судов, органов местного самоуправления, образованных на территории Санкт-Петербурга, муниципальных образований, организаций, общественных объединений, должностных лиц и граждан.

5. Согласно статье 67 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга" настоящее Постановление подлежит официальному опубликованию в течение 14 дней после его провозглашения.

Судья-секретарь

Уставного суда Санкт-Петербурга

В.Г. Ильинская