Решение Санкт-Петербургского городского суда от 10 февраля 2005 г. N 3-46/05 Об оспаривании положений абзаца пятого статьи 7 и абзаца восьмого статьи 11 Закона Санкт-Петербурга от 24 ноября 2004 г. N 589-79 "О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан в Санкт-Петербурге"

Решение Санкт-Петербургского городского суда
от 10 февраля 2005 г. N 3-46/05

Санкт-Петербургский городской суд

в составе: председательствующего судьи Рогачева И.А.,

при секретаре Шевцовой Е.В.,

с участием прокурора Санкт-Петербургской городской прокуратуры Соловьевой В.В.

рассмотрел в открытом судебном заседании дело по заявлениям Затицкого Эдуарда Яковлевича, Буркова Кима Александровича, Вдовина Юрия Иннокентьевича, Солдатовой Ирины Георгиевны и Елисеевой Людмилы Алексеевны о признании недействующими и не подлежащими применению положений абзаца пятого статьи 7 и абзаца восьмого статьи 11 Закона Санкт-Петербурга N 589-79 от 24 ноября 2004 года "О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан в Санкт-Петербурге".

Суд

установил:

17.11.2004 г. Законодательным Собранием Санкт-Петербурга принят, а 24.11.2004 г. подписан Губернатором Санкт-Петербурга Закон Санкт-Петербурга N 589-79 "О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан в Санкт-Петербурге".

Указанный Закон опубликован 26.11.2004 г. в газете "Санкт-Петербургские ведомости" N 227, что в соответствии со ст. 2 Закона Санкт-Петербурга от 27.09.95 г. N 101-14 "О гарантиях конституционных прав граждан на информацию о решениях органов власти Санкт-Петербурга" является официальным опубликованием.

В настоящее время названный Закон Санкт-Петербурга действует в редакции Закона Санкт-Петербурга от 16.12.2004 г. N 684-86 "О внесении изменений и дополнений в Закон Санкт-Петербурга "О бюджете Санкт-Петербурга на 2004 год" в связи с необходимостью досрочного осуществления ежемесячной денежной выплаты отдельным категориям граждан в Санкт-Петербурге" (опубликован в газете "Санкт-Петербургские ведомости" N 241 от 17.12.2004 г.) и Закона Санкт-Петербурга от 20.01.2005 г. N 8-8 "О внесении дополнений в Закон Санкт-Петербурга "О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан в Санкт-Петербурге" (опубликован в газете "Санкт-Петербургские ведомости" N 11 от 22.01.2005 г.).

Затицкий Э.Я., Бурков К.А., Вдовин Ю.И., Солдатова И.Г. и Елисеева Л.А. обратились в суд с заявлениями о признании противоречащим законодательству, недействующим и не подлежащим применению положения ст. 11 названного Закона Санкт-Петербурга, в соответствии с которым с 01 января 2005 года признано утратившим силу решение Санкт-Петербургского городского Совета народных депутатов от 25 мая 1993 года N 62 "О льготах по проезду на городском транспорте для пенсионеров".

Солдатова И.Г. и Елисеева Л.А., кроме того, оспаривают положение статьи 7 того же Закона, в соответствии с которым гражданам Российской Федерации, постоянно зарегистрированным по месту жительства в Санкт-Петербурге, являющимся получателями пенсий, не относящимся к льготным категориям и не получающим ежемесячные денежные выплаты в соответствии с Федеральным законом "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", а также статьями 3, 4, 5 и 6 настоящего Закона Санкт-Петербурга, предоставляется социальная поддержка в виде ежемесячной денежной выплаты в размере 230 рублей, а также другие меры социальной поддержки в соответствии с действующим федеральным законодательством и законодательством Санкт-Петербурга.

По мнению заявителей, оспариваемые положения Закона Санкт-Петербурга N 589-79 от 24.11.2004 г. противоречат положениям статьи 1 Протокола N 1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод от 04.11.1950 г.; положениям части 1 ст. 11 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах от 16.12.1966 г.; положениям ст. 27, п. 2 и 3 ст. 55 Конституции РФ; положениям пункта 2 ст. 153 Федерального закона N 122-ФЗ от 22.08.2004 г. "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", а также положениям пункта 1 ст. 3 и подпункта 6 п. 5 ст. 30 Устава Санкт-Петербурга.

Заявитель Затицкий Э.Я. и представитель заявителей Солдатовой И.Г. и Елисеевой Л.А. - Кушнер С.В. в суд явились, поддержали заявленные требования, уточнили, что, исходя из действующей в настоящее время редакции Закона Санкт-Петербурга N 589-79 от 24.11.2004 г., они оспаривают положения, содержащиеся в абзаце пятом статьи 7 и абзаце восьмом статьи 11 этого Закона.

Заявитель Вдовин Ю.И. в суд явился, заявил об отзыве своего заявления в связи с внесением изменений и дополнений в оспариваемый Закон Санкт-Петербурга, однако настаивал на вынесении частного определения в адрес Законодательного Собрания Санкт-Петербурга и Губернатора Санкт-Петербурга в связи с нарушениями законодательства, допущенными при принятии Закона в его первоначальной редакции.

Заявитель Бурков К.А. до рассмотрения дела заявил об отказе от своего заявления в связи с внесением изменений и дополнений в оспариваемый Закон Санкт-Петербурга.

В соответствии с ч. 3 ст. 252 ГК РФ при рассмотрении заявлений об оспаривании нормативных правовых актов отказ лица, обратившегося в суд, от своего требования не влечет за собой прекращение производства по делу, в связи с чем поданные в суд заявления граждан подлежат рассмотрению по существу.

Представители Законодательного Собрания Санкт-Петербурга и Губернатора Санкт-Петербурга, привлеченных к участию в деле в качестве заинтересованных лиц, Долина Н.А. и Марьенко Ю.В., в суд явились, возражали против удовлетворения требований заявителей.

Выслушав объяснения участников дела, заключение прокурора Соловьевой В.В., полагавшей, что оснований для удовлетворения требований заявителей не имеется, изучив материалы дела, суд находит, что заявления Затицкого Э.Я., Буркова К.А., Вдовина Ю.И., Солдатовой И.Г. и Елисеевой Л.А. не подлежат удовлетворению.

Оспариваемые положения Закона Санкт-Петербурга, с учетом иных его положений, нельзя признать нарушающими права, свободы и законные интересы заявителей.

Не имеется оснований и для вывода о противоречии оспариваемых положений Закона Санкт-Петербурга какому-либо федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, что в соответствии с ч. 1 ст. 252 ГПК РФ является основанием для отказа в удовлетворении заявления об спаривании нормативного правового акта.

Законом Санкт-Петербурга от 20.01.2005 г. N 8-8 оспариваемый Закон дополнен статьей 10_1, в соответствии с пунктом 1 которой категориям граждан, перечисленным в статье 1 этого же Закона, предоставлено право на приобретение льготного ежемесячного проездного билета для проезда на всех видах городского пассажирского транспорта в Санкт-Петербурге (кроме такси) по цене, равной размеру ежемесячной денежной выплаты, установленной в статье 7 настоящего Закона Санкт-Петербурга с учетом индексации.

Пунктом 2 статьи 10_1 предусмотрено, что граждане, указанные в пункте 1 настоящей статьи, до 15 февраля 2005 года имеют право бесплатного проезда на всех видах городского пассажирского транспорта Санкт-Петербурга (кроме такси) при предъявлении документов, подтверждающих имевшееся право на бесплатный проезд до вступления в силу Закона Санкт-Петербурга от 17 ноября 2004 года N 589-79 "О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан в Санкт-Петербурге".

Статьей 1 оспариваемого Закона Санкт-Петербурга определены категории граждан, в отношении которых устанавливаются меры социальной поддержки, в том числе пенсионеры (п. 5 названной статьи).

Как указано выше, абзацем 5 ст. 7 оспариваемого Закона Санкт-Петербурга установлен размер ежемесячной денежной выплаты (230 рублей), осуществляемой в качестве меры социальной поддержки гражданам Российской Федерации, постоянно зарегистрированным по месту жительства в Санкт-Петербурге, являющимся получателями пенсий, не относящимся к льготным категориям и не получающим ежемесячные денежные выплаты в соответствии с Федеральным законом N 122-ФЗ от 22.08.2004 г., а также статьями 3, 4, 5 и 6 Закона Санкт-Петербурга N 589-79 от 24.11.2004 г.

Таким образом, оспариваемый Закон Санкт-Петербурга в его действующей редакции обеспечивает пенсионерам и другим указанным в ст. 1 Закона категориям граждан право на приобретение льготного ежемесячного проездного билета для проезда на всех видах городского пассажирского транспорта в Санкт-Петербурге (кроме такси) по цене, соответствующей размеру ежемесячной денежной выплаты, предусмотренной абзацем пятым ст. 7 того же Закона для пенсионеров.

В функциональную структуру расходов бюджета Санкт-Петербурга на 2005 год (Приложение 2 к Закону Санкт-Петербурга от 29.11.2004 г. N 578-81 "О бюджете Санкт-Петербурга на 2005 год" по направлению "Социальная политика" включены расходы на реализацию Федерального закона "О ветеранах" и социальную поддержку пенсионеров в сумме 1858828,1 тыс. рублей. В соответствии с пунктом 21.31. Ведомственной структуры расходов бюджета Санкт-Петербурга на 2005 год (Приложения 3 к тому же Закону Санкт-Петербурга) соответствующие расходы отнесены на Комитет по труду и социальной защите населения.

Распоряжением Комитета по транспорту Правительства Санкт-Петербурга N 5-р от 21.01.2005 г. "О порядке продажи, обращения, использования и контроля месячных единых (трамвай, троллейбус, автобус, метро) именных льготных билетов" утверждено Положение о порядке продажи, обращения, использования и контроля месячных единых (трамвай, троллейбус, автобус, метро) именных льготных билетов, которым установлен порядок продажи этих билетов категориям граждан, указанным в ст. 1 Закона Санкт-Петербурга N 589-79 от 24.11.2004 г.

При таком положении не имеется оснований для вывода о том, что оспариваемые положения Закона Санкт-Петербурга нарушают права граждан - получателей государственных пенсий, имевших ранее право на бесплатный проезд в городском общественном транспорте, или ухудшают их положение.

Довод заявителя Затицкого Э.Я. о том, что положение пенсионеров ухудшено, поскольку ранее они имели возможность пользоваться всеми видами общественного транспорта на основании пенсионного удостоверения, а в связи с принятием оспариваемого Закона будут вынуждены приобретать проездной документ и при проезде в общественном транспорте предъявлять его наряду с паспортом и документом, подтверждающим право на приобретение льготного проездного документа, не может быть принят во внимание, поскольку подтверждение права на использование льготного проездного документа путем предъявления документа, удостоверяющего право на льготу, является необходимым, а требование о предъявлении паспорта обусловлено тем, что пенсионное удостоверение и иные документы о праве на льготы, как правило, не являются документами, подтверждающими личность предъявителя.

При этом, как обоснованно указывали представители заинтересованных лиц при рассмотрении дела, фактически оспариваемые положения Закона Санкт-Петербурга улучшают положение граждан, которые ранее пользовались льготой в виде права на бесплатный проезд в общественном транспорте: в настоящее время у них имеется возможность выбора, использовать ли право на приобретение льготного проездного документа, или использовать сумму соответствующей денежной компенсации на иные цели.

В связи с изложенным нельзя признать обоснованной и ссылку заявителей на положения части 1 ст. 11 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах от 16.12.1966 г. о признании права каждого на достаточный жизненный уровень для него и его семьи, включающий достаточное питание, одежду и жилище, и на непрерывное улучшение условий жизни.

Оспариваемые положения Закона Санкт-Петербурга не влекут ущемления прав жителей Санкт-Петербурга на владение, пользование и распоряжение своим имуществом, в связи с чем неправомерной является также ссылка заявителей на статью 1 Протокола N 1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод от 04.11.1950 г., согласно которой, каждое физическое или юридическое лицо имеет право на уважение своей собственности.

Ссылка заявителя Затицкого Э.Я. на положения п. 1 ст. 27 Конституции РФ о праве каждого, кто законно находится на территории Российской Федерации, на свободу передвижения и на выбор места пребывания и места жительства не является обоснованной, поскольку указанные положения не могут рассматриваться как гарантирующие каждому освобождение от гражданско-правовой обязанности оплачивать транспортные услуги.

Не может быть принята во внимание и ссылка заявителей на положения п. 2 ст. 55 Конституции РФ, в соответствии с которой в Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина. Указанное ограничение направлено на защиту основных прав и свобод, гарантированных Конституцией РФ и основанных на общепризнанных принципах и нормах международного права (ст. 17 Конституции РФ). В то же время это ограничение не может рассматриваться как общий запрет на издание законов, лишающих отдельные категории граждан тех или иных льгот или иным образом ухудшающих их положение.

По той же причине не является обоснованной ссылка заявителей на положения п. 3 ст. 55 Конституции РФ, в силу которых права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Положения п. 1 ст. 3 и подпункта 6 п. 5 ст. 30 Устава Санкт-Петербурга, на которые ссылался Затицкий Э.Я. в обоснование своего требования, по существу носят отсылочный характер, поскольку содержат обязательства по охране в Санкт-Петербурге прав и свобод человека и гражданина в соответствии с Конституцией Российской Федерации.

Необоснованным является также довод заявителей о несоответствии оспариваемых положений Закона Санкт-Петербурга от 24.11.2004 г. N 589-79 положениям ст. 153 Федерального закона от 22.08.2004 г. N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

В соответствии с п. 1 ст. 153 названного Федерального закона в рамках длящихся правоотношений для лиц, у которых возникло до 1 января 2005 года право на компенсации в натуральной форме или льготы и гарантии, носящие компенсационный характер, закрепленные в отменяемых настоящим Федеральным законом нормах, настоящий Федеральный закон не может рассматриваться как не допускающий реализацию возникшего в указанный период права на эти компенсации, льготы и гарантии в форме и размерах, предусмотренных настоящим Федеральным законом.

Пунктом 2 той же статьи предусмотрено, что при издании органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в связи с принятием настоящего Федерального закона нормативных правовых актов должны быть соблюдены следующие условия: вновь устанавливаемые размеры и условия оплаты труда (включая надбавки и доплаты), размеры и условия выплаты пособий (в том числе единовременных) и иных видов социальных выплат, гарантии и компенсации отдельным категориям граждан в денежной форме не могут быть ниже размеров и условий оплаты труда (включая надбавки и доплаты), размеров и условий выплаты пособий (в том числе единовременных) и иных видов социальных выплат, гарантий и компенсаций в денежной форме, предоставлявшихся соответствующим категориям граждан, по состоянию на 31 декабря 2004 года; при изменении после 31 декабря 2004 года порядка реализации льгот и выплат, предоставлявшихся отдельным категориям граждан до указанной даты в натуральной форме, совокупный объем финансирования соответствующих льгот и выплат не может быть уменьшен, а условия предоставления ухудшены.

Однако указанные положения Федерального закона распространяются лишь на нормативные правовые акты, изданные органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления в связи с принятием данного Закона.

Между тем действующее федеральное законодательство не содержало и не содержит каких-либо положений, гарантирующих право на бесплатный проезд в общественном транспорте гражданам, получающим государственные пенсии, за исключением пенсионеров, относящихся к отдельным категориям граждан, в отношении которых федеральным законодательством специально предусмотрены меры социальной защиты (ветераны, лица, уволенные с военной службы и т.п.).

Следовательно, положение ст. 11 Закона Санкт-Петербурга N 589-79 от 24.11.04 г. об отмене решения Санкт-Петербургского городского Совета народных депутатов от 25.05.1993 г. N 62 "О льготах по проезду на городском транспорте для пенсионеров" не основано на каких-либо положениях Федерального закона N 122-ФЗ от 22.08.2004 г. и юридически не связано с его принятием, а лишь воспроизводит общее направление государственной политики в сфере социальной защиты населения, связанное с заменой льгот, предоставляемых в натуральной форме, денежными выплатами.

Согласно подпункту "ж" п. 1 ст. 72 Конституции РФ социальная защита, включая социальное обеспечение, отнесена к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Согласно п. 2 ст. 76 Конституции РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Как обоснованно указывала при рассмотрении дела представитель Губернатора Санкт-Петербурга Марьенко Ю.В., подпунктом 24 пункта 2 ст. 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" решение вопросов социальной поддержки и социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов отнесено к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета).

При таком положении не имеется оснований для вывода о том, что при отмене бесплатного проезда для лиц, получающих государственную пенсию, введенного решением Санкт-Петербургского городского Совета народных депутатов N 62 от 25.05.1993 г., должны соблюдаться требования, предусмотренные п. 2 ст. 153 Федерального закона N 122-ФЗ от 22.08.2004 г.

Исходя из изложенного, требования заявителей удовлетворению не подлежат.

Предусмотренных абзацем вторым ст. 220 и пунктом 1 ч. 1 ст. 134 ГПК РФ оснований для прекращения производства по настоящему делу, о чем ставился вопрос Председателем Законодательного Собрания Санкт-Петербурга в отзыве на заявление Затицкого Э.Я., суд не усматривает, поскольку оспариваемые положения Закона Санкт-Петербурга в настоящее время продолжают действовать, и нельзя сделать вывод о том, что они не затрагивают прав, свобод и законных интересов заявителей. В то же время отсутствие нарушения указанных прав, свобод и законных интересов и отсутствие противоречия оспариваемого Закона нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, должны влечь отказ в удовлетворении требований заявителей.

Не подлежит удовлетворению и требование заявителя Вдовина Ю.И. о вынесении судом частного определения в адрес Законодательного Собрания и Губернатора Санкт-Петербурга. Нарушений законности при принятии оспариваемого Закона Санкт-Петербурга судом не выявлено. В то же время направление такого частного определения противоречило бы принципу разделения властей и самостоятельности органов законодательной, исполнительной и судебной власти, закрепленному в ст. 10 Конституции РФ, поскольку означало бы вмешательство суда в нормотворческую деятельность, в то время как суду, в соответствии со ст.ст. 253 и 245 ГПК РФ, предоставлено лишь право рассматривать заявления об оспаривании нормативных правовых актов и признавать недействующими акты, противоречащие федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу. В соответствии с ч.ч. 1 и 2 ст. 226 ГПК РФ организации или должностные лица, в адрес которых направлено частное определение, обязаны в течение месяца сообщить о принятых ими мерах; в случае несообщения о принятых мерах виновные должностные лица могут быть подвергнуты штрафу. Между тем, возможность принятия каких-либо мер по частному определению суда, связанному с нормотворческой деятельностью органов законодательной и исполнительной власти, отсутствует.

На основании изложенного, руководствуясь ст.ст. 194-197, 199, 252 и 253 ГПК РФ, суд

решил:

В удовлетворении заявлений Затицкого Эдуарда Яковлевича, Буркова Кима Александровича, Вдовина Юрия Иннокентьевича, Солдатовой Ирины Георгиевны и Елисеевой Людмилы Алексеевны отказать.

Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в течение 10 дней путем подачи кассационной жалобы через Санкт-Петербургский городской суд.

Судья

И.А. Рогачев