Решение Санкт-Петербургского городского суда от 18 июля 2005 г. N 3-251 Об оспаривании в части Закона Санкт-Петербурга от 17 июня 2004 г. N 282-43 "О порядке предоставления объектов недвижимости, находящихся в собственности Санкт-Петербурга, для строительства и реконструкции"

Решение Санкт-Петербургского городского суда
от 18 июля 2005 г. N 3-251

ГАРАНТ:

Определением Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 28 сентября 2005 г. N 78-Г05-47 настоящее решение оставлено без изменения

Санкт-Петербургский городской суд в составе:

судьи Семеновой И.А.

при секретаре Устиновой Е.С.,

с участием прокурора Исаковой А.С.,

рассмотрев в открытом судебном заседании 18 июля 2005 года в Санкт-Петербурге дело по заявлению Муниципального совета Муниципального образования города Зеленогорска об оспаривании в части Закона Санкт-Петербурга "О порядке предоставления объектов недвижимости, находящихся в собственности Санкт-Петербурга, для строительства и реконструкции",

установил:

26 мая 2004 года Законодательным Собранием Санкт-Петербурга принят и 17 июня 2004 года Губернатором Санкт-Петербурга подписан Закон Санкт-Петербурга N 282-43 "О порядке предоставления объектов недвижимости, находящихся в собственности Санкт-Петербурга, для строительства и реконструкции" (л.д.33-39).

Закон опубликован в издании "Новое в законодательстве Санкт-Петербурга" (приложении к "Вестнику Законодательного Собрания Санкт-Петербурга") 23 июня 2004 года, что в силу ст.4 Закона Санкт-Петербурга "О порядке вступления в силу законов Санкт-Петербурга" признается официальным опубликованием Закона.

Данным Законом Санкт-Петербурга устанавливается порядок предоставления объектов недвижимости, находящихся в собственности Санкт-Петербурга, для осуществления градостроительной деятельности на территории Санкт-Петербурга.

Согласно пункту 4 статьи 11 Закона положения настоящего Закона Санкт-Петербурга применяются при предоставлении на инвестиционных условиях земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, если иное не установлено законодательством Российской Федерации.

Заявитель просит признать пункт 4 статьи 11 Закона недействующим в связи с его противоречием абзацу 2 пункта 10 статьи 3 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации", указывая, что оспариваемая норма Закона Санкт-Петербурга неправомерно наделяет правом распоряжаться государственными землями Российской Федерации до разграничения государственной собственности на землю органы государственной власти Санкт-Петербурга, нарушая тем самым право Муниципального совета Муниципального образования Зеленогорска на распоряжение этими землями в границах территории муниципального образования города Зеленогорска.

В обоснование заявления ссылается на то, в соответствии с п. 10 ст.3 ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса РФ" до разграничения государственной собственности на землю распоряжение указанными землями осуществляется органами местного самоуправления в пределах их полномочий, если законодательством не установлено иное, федеральное законодательство не содержит нормы, ограничивающей право органов местного самоуправления на распоряжение землями до разграничения государственной собственности на землю, не допускает передачу в ведение органов государственной власти полномочий по вопросам местного значения, органы государственной власти Санкт-Петербурга не вправе самостоятельно ограничивать перечень вопросов местного значения и полномочий органов местного самоуправления по их решению.

Законодательное Собрание Санкт-Петербурга и Губернатор Санкт-Петербурга против удовлетворения заявления возражают, указывая, что Закон Санкт-Петербурга федеральному законодательству не противоречит и прав заявителя не нарушает. Представили суду письменные возражения (л.д.40-44, 45-47).

Изучив материалы дела, выслушав участников процесса заключение прокурора, полагавшего в удовлетворении заявления отказать, суд считает заявление не подлежащим удовлетворению.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации земельное законодательство, вопросы владения, пользования и распоряжения землей находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (п.п. "в" и "к" ч.1 ст.72 Конституции РФ).

Абзацем 2 пункта 10 статьи 3 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса РФ" установлено, что до разграничения государственной собственности на землю распоряжение указанными землями осуществляется органами местного самоуправления в пределах их полномочий, если законодательством не предусмотрено иное.

Земельное законодательство находится в совместном ведении и состоит из Земельного Кодекса, федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов Российской Федерации (пункт 1 статьи 2 Земельного кодекса РФ).

Из этого следует, что органы местного самоуправления в пределах их полномочий вправе распоряжаться находящимися в государственной собственности землями до разграничения государственной собственности на землю, если законодательством, в том числе законом субъекта Российской Федерации, не предусмотрено иное, законодательством субъекта Российской Федерации могут быть установлены ограничения для органов местного самоуправления по распоряжению государственными землями и полномочия органов государственной власти в этой области.

Закон Санкт-Петербурга "О порядке предоставления объектов недвижимости находящихся в собственности Санкт-Петербурга, для строительства и реконструкции" устанавливает такое ограничение, относя принятие решения о предоставлении объектов недвижимости для целей строительства и реконструкции к компетенции Правительства Санкт-Петербурга (п.1 ст.3 Закона Санкт-Петербурга) и определяя в пункте 4 статьи 11, что при предоставлении на инвестиционных условиях государственных земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, применяются положения данного Закона, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации.

Полномочие субъекта Российской Федерации установить ограничение права органов местного самоуправления по распоряжению государственными землями до разграничения государственной собственности на землю вытекает из пункта 10 статьи 3 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса РФ" в его взаимосвязи с пунктом 1 статьи 2 Земельного кодекса РФ.

С учетом изложенного довод заявителя о противоречии пункта 4 статьи 11 Закона Санкт-Петербурга абзацу 2 пункта 10 статьи 3 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федераций" является несостоятельным.

Кроме того, абзацем 3 пункта 10 статьи 3 ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса РФ" предусматривается возможность определения Правительством Российской Федерации порядка распоряжения землями, находящимися в государственной собственности, до разграничения государственной собственности на землю.

Постановлением Правительства РФ от 7 августа 2002 года N 576 "О порядке распоряжения земельными участками, находящимися в государственной собственности до разграничения государственной собственности на землю", изданным в рамках его полномочий по изданию нормативных актов в сфере регулирования земельных# и отнocит принятие решения о предоставлении объектов недвижимости для целей строительства и реконструкции к компетенции Правительства Санкт-Петербурга (п.1 ст.3 Закона Санкт-Петербурга), а не органов местного самоуправления.

отношений# во исполнение федеральных законов (п.2 ст.2 ЗК РФ), утверждены Правила распоряжения земельными участками, находящимися в государственной собственности, до разграничения государственной собственности на землю.

Согласно пункту 1 Правил земельные, участки, находящиеся в государственной собственности, до разграничения государственной собственности предоставляются гражданам и юридическим лицам в порядке, предусмотренном Земельным кодексом Российской Федерации, принятыми в соответствии с ним федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Пунктом 4 Правил, в частности, установлено, что с заявлением о выборе земельного участка и предварительном согласовании места размещения объекта орган государственной власти, государственное учреждение и государственное унитарное предприятие в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге обращаются в орган исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации, а не в орган местного самоуправления.

Пунктом 3 Правил предусмотрено, что органы местного самоуправления или органы государственной власти, уполномоченные на распоряжение земельными участками до разграничения государственной собственности на землю (уполномоченные на распоряжение земельными участками органы), не вправе требовать от граждан и юридических лиц не предусмотренных данными Правилами.

Из указанных положений Правил следует, что распоряжение государственными земельными участками, в том числе предоставление их гражданам и юридическим лицам, до разграничения государственной собственности на землю в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге осуществляется не органами местного самоуправления, а исполнительными органами государственной власти.

Вывод о правомерности передачи органам государственной исполнительной власти Санкт-Петербурга права распоряжения государственными земельными участками до разграничения государственной собственности на землю следует и из положений федерального законодательства в области местного самоуправления.

В соответствии с пунктом 3 статьи 6 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" N 154-ФЗ в субъектах Российской Федерации - городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге в целях сохранения единства городского хозяйства предметы ведения находящихся на их территориях муниципальных образований, в том числе установленные федеральным законом, объекты муниципальной собственности, источники доходов местных бюджетов определяются законами субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга.

Таким образом, Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" определены особенности местного самоуправления в городах федерального значения и, в исключение из общих правил, установлено дополнительное право органов власти Москвы и Санкт-Петербурга с учетом их особого статуса определять предметы ведения муниципальных образований своими законами.

Аналогичная норма содержится в ст.79 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" N 131-ФЗ, применяемой в настоящее время при реализации требований части 1 статьи 85 данного Закона.

Исчерпывающий перечень вопросов местного значения, которые вправе рассматривать органы местного самоуправления Санкт-Петербурга, определен Законом Санкт-Петербурга "Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге" (ст. 10) и не включает в себя вопроса о распоряжении государственными земельными участками до разграничения государственной собственности на землю. Полномочиями по решению таких вопросов муниципальные образования Санкт-Петербурга не наделены.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ, высказанной, в частности, в определении N 274-О от 5 июня 2003 года, недопустимо лишение населения данных городских поселений права на местное самоуправление и установление Москвой и Санкт-Петербургом как субъектами Российской Федерации ограничений федеральных гарантий местного самоуправления, если такие ограничения не следуют непосредственно из федерального законодательства. Положения федерального законодательства, предполагающие возможность учета особенностей местного самоуправления в Москве и Санкт-Петербурге, носят бланкетный характер, отсылают к федеральным законам и законам субъектов РФ и не допускают самостоятельного установления Москвой и Санкт-Петербургом ограничений федеральных гарантий, если они не следуют непосредственно из федерального законодательства.

Федеральное земельное законодательство (абз. 2 п. 10 ст.3 ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса РФ"), как было указано выше, предусматривает возможность ограничения права органов местного самоуправления на распоряжение государственными землями до разграничения государственной собственности на землю на основании закона субъекта Российской Федерации.

Довод заявителя о том, что вопрос распоряжения государственными землями до разграничения государственной собственности на землю не является вопросом местного значения, а представляет собой отдельное государственное полномочие, переданное органам местного самоуправления, суд находит неубедительным.

В силу ч.2 ст.132 Конституции Российской Федерации, п.4 ст.6 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" N 154-ФЗ решение о наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями принимается в форме закона, сопровождается передачей необходимых материальных и финансовых средств, реализация переданных полномочий подконтрольна государству, условия и порядок контроля за осуществлением полномочий определяются соответствующим федеральным законом или законом субъекта Российской Федерации.

Такими признаками норма, содержащаяся в абзаце 2 пункта 10 статьи 3 ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса РФ", не обладает. Закона о наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями по распоряжению государственными землями с передачей последним соответствующих материальных ресурсов, установлением контроля за их осуществлением, условий и порядка его осуществления не принималось.

Кроме того, этот довод не влияет на выводы суда, т.к. независимо от того, относится ли распоряжение государственными землями до разграничения государственной собственности на землю к полномочиям органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения либо является государственным полномочием, переданным органам местного самоуправления, оно не отнесено законом Санкт-Петербурга к компетенции органов местного самоуправления Санкт-Петербурга в области земельных отношений; в целях сохранения единства городского хозяйства предметы ведения муниципальных образований, в том числе установленные федеральным законом, в городе федерального значения Санкт-Петербурге устанавливаются законом Санкт-Петербурга (п.3 ст.6 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" N 154-ФЗ).

Мнение заявителя о том, что муниципальное образование города Зеленогорска вправе распоряжаться государственными землями до разграничения государственной собственности на землю в связи с его особым, по мнению заявителя, положением, обусловленным тем, что оно является муниципальным образованием в границах обособленной территориальной единицы Санкт-Петербурга - города Зеленогорска, и что в связи с этим на него не распространяются положения п.3 ст.6 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" N 154-ФЗ (ст.79 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" N 131-ФЗ), является ошибочным, основанным на неправильном толковании норм права, т.к. федеральным законом каких-либо исключений из общего правила, установленного данной статьей, в том числе для муниципальных образований, границы которых совпадают с границами территориальных поселений, не установлено.

С учетом изложенного, суд приходит к выводу, что оспариваемые положения Закона Санкт-Петербурга приняты с соблюдением требований федерального законодательства и прав заявителя не нарушают.

Руководствуясь ст.ст. 194-199, 253 ГПК РФ, суд

решил:

Муниципальному совету Муниципального образования города Зеленогорска в удовлетворении заявления об оспаривании пункта 4 статьи 11 Закона Санкт-Петербурга "О порядке предоставления объектов недвижимости, находящихся в собственности Санкт-Петербурга, для строительства и реконструкции" отказать.

Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации через Санкт-Петербургский городской суд в течение 10 дней.

Судья:

И.А. Семенова