Решение Ленинградского областного суда от 22 августа 2005 г. N 3-83/05 О признании недействующим Закона Ленинградской области от 16 февраля 2005 г. N 7-оз "Об установлении полномочий органов государственной власти Ленинградской области и органов местного самоуправления Ленинградской области по предоставлению земельных участков для осуществления предпринимательской и некоммерческой деятельности до разграничения права собственности на землю на территории Ленинградской области"

Решение Ленинградского областного суда
от 22 августа 2005 г. N 3-83/05

ГАРАНТ:

Об изменении настоящего постановления см. определение Ленинградского областного суда от 6 октября 2005 г.

Ленинградский областной суд в составе:

Председательствующего - судьи Морозковой Е.Е.,

С участием прокурора Шадриной Е.В.

При секретаре Демьянковой Н.В.,

Рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению ООО "Комплексная оценка и мониторинг бизнеса" о признании недействующим закона Ленинградской области от 16 февраля 2005 г N 7-оз,

установил:

ООО "Комплексная оценка и мониторинг бизнеса" обратилось в Ленинградский областной суд с заявлением о признании недействующим закона Ленинградской области от 16 февраля 2005 г. N 7-оз "Об установлении полномочий органов государственной власти Ленинградской области и органов местного самоуправления Ленинградской области по предоставлению земельных участков для осуществления предпринимательской и некоммерческой деятельности до разграничения права собственности на землю на территории Ленинградской области".

В первичном заявлении в суд указано, что администрацией МО "Гатчинский район" Ленинградской области было отказано ООО "Комплексная оценка и мониторинг бизнеса" в предоставлении земельного участка со ссылкой на ст.3 закона Ленинградской области от 16 февраля 2005 г. N 7-оз.

Оспариваемый областной закон противоречит федеральному закону "О разграничении государственной собственности на землю", ст.3 федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса РФ", Правилам распоряжения земельными участками, находящимися в государственной собственности, до разграничения государственной собственности на землю (утвержденным Постановлением Правительства РФ N 576 от 7.08.2002 г).

Действующим законодательством РФ (в том числе и перечисленными законодательными и нормативными актами) не предусмотрены права органов государственной власти субъекта РФ принимать нормативные правовые акты, устанавливающие порядок распоряжения земельными участками.

В заявлении, представленном в судебное заседание 11 августа 2005 г., представитель ООО "Комплексная оценка и мониторинг бизнеса" Иванова А.Г. отмечает, что оспариваемый областной закон противоречит п.10 ст.3 федерального закона N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса РФ" и ст.43 федерального закона от 28.08.1995 г N 154-ФЗ, так как существенно ограничивает права органов местного самоуправления по предоставлению земельных участков. Названный представитель считает, что в нарушение требований федерального законодательства органы государственной власти Ленинградской области вышли за пределы своей компетенции и ввели дополнительные ограничения прав органов местного самоуправления.

В заявлении, представленном в судебное заседание 19 августа 2005 г. представитель ООО "Комплексная оценка и мониторинг бизнеса" Иванова А.Г. уточняет, что общество просит признать недействующим закон Ленинградской области N 7-оз от 16 февраля 2005 г "Об установлении полномочий органов государственной власти Ленинградской области и органов местного самоуправления Ленинградской области по предоставлению земельных участков для осуществления предпринимательской и некоммерческой деятельности до разграничения права собственности на землю на территории Ленинградской области" с момента вступления в законную силу решения по делу.

По мнению представителя нарушение прав общества состоит в том, что администрацией МО "Гатчинский район" было отказано в предоставлении земельного участка не в связи с непредоставлением каких-либо документов, или из-за невыполнения каких-либо необходимых действий и не из-за наличия в федеральном законе запрета на предоставления земельного участка, а вследствие выполнения администрацией МО "Гатчинский район" требований оспариваемого областного закона.

Представитель указывает, что оспариваемый областной закон противоречит п. 10. ст.3 федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса РФ", принят в нарушение ст.60 закона РФ N 1550-1 от 6.07.1991 г. "О местном самоуправлении в РФ", ст.43 федерального закона N 154-ФЗ от 28.08.1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" и ограничивает права органов местного самоуправления по предоставлению земельных участков. Органы государственной власти Ленинградской области вышли за пределы своей компетенции и ввели дополнительные ограничения прав органов местного самоуправления.

В судебном заседании представитель ООО "Комплексная оценка и мониторинг бизнеса" Иванова А.Г. просит удовлетворить заявление по тем доводам, которые в нем изложены. Представитель считает, что оспариваемый областной закон ограничивает права общества на получение земельного участка.

По мнению представителя названный областной закон нарушает п. 10. ст.3 федерального закона 137-ФЗ от 25.01.01. и ограничивает права органов местного самоуправления, что не соответствует требованиям ст. 133 Конституции РФ и ст.43 федерального закона 154-ФЗ от 28.08.1995 г "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ".

В письменном возражении представитель Законодательного собрания Ленинградской области Н.С. Зеленко просит отказать в удовлетворении требований ООО "Комплексная оценка и мониторинг бизнеса", считает их необоснованными.

Представитель полагает, что оспариваемый областной закон не противоречит ни п. 10. ст.3 федерального закона N 137-ФЗ от 25.10.2001 г "О введении в действие Земельного кодекса РФ" (с учетом положений п.1 ст.2 Земельного кодекса РФ) ни Правилам, утвержденным Постановлением правительства РФ N 576 от 7.08.2002 г., ни федеральному закону "О разграничении государственной собственности на землю".

Кроме этого, в нарушение ст.251 ГПК РФ заявителем не указано, какие его права нарушены оспариваемым законом.

В судебном заседании представитель Законодательного собрания Ленинградской области Зеленко Н.С. просит отказать в удовлетворении заявления по тем основаниям, которые изложены в письменном возражении.

Представитель Законодательного собрания Ленинградской области считает, что оспариваемый областной закон не противоречит п.10. ст.3 федерального закона 137-ФЗ от 25.10.01. Земельное законодательство РФ относится к совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ. По вопросам, входящим в совместное ведение субъект РФ также вправе принимать нормативные правовые акты.

В пункте 10 ст.32 федерального закона 137-ФЗ от 25.10.01 оговорено, что органы местного самоуправления вправе распоряжаться землями, находящимися в государственной собственности (до разграничения государственной собственности на землю), если законодательством не предусмотрено иное. Термин "законодательство" включает в себя и законы субъектов РФ. Таким образом оспариваемым областным законом и был установлен "иной" порядок распоряжения землями, находящимися в государственной собственности на территории Ленинградской области до разграничения государственной собственности на землю.

ГАРАНТ:

Вероятно, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка: вместо "пункте 10 ст.32" следует читать "пункте 10 ст.3"

Не нарушает оспариваемый областной закон и ст.43 федерального закона 154-ФЗ от 28.08.1995 г "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ", так как в ст.6 названного федерального закона не указано, что органы местного самоуправления могут распоряжаться землями, находящимися в государственной собственности.

Права общества оспариваемым областным законом не нарушены.

В письменном возражении представитель Губернатора Ленинградской области Лебединский М.Е. просит отказать в удовлетворении заявления, считая его необоснованным.

Согласно ст.72 Конституции РФ земельное законодательство, разграничение государственной собственности, установление общих принципов организации системы органов государственной власти и органов местного самоуправления находятся в совместном ведении РФ и субъектов РФ. В соответствии со ст.76 Конституции РФ по предметам совместного ведения издаются федеральные законы и законы субъектов РФ.

К таким федеральным законам относятся Земельный кодекс РФ и федеральный закон от 25.10.2001 г N 137-Ф3 "О введении в действие Земельного кодекса РФ".

Проанализировав положения пункта 10 ст.3 федерального закона 137-ФЗ от 25.10.2001 г, Постановления Правительства РФ N 576 от 7.08.2002 г, ссылаясь на п.5 ст.26.3 федерального закона от 6.10.1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ" представитель полагает, что оспариваемый закон не противоречит федеральному законодательству.

ГАРАНТ:

Определением Ленинградского областного суда от 6 октября 2005 г. в мотивировочной части настоящего постановления исправлена опечатка: вместо "В судебном заседании представитель Губернатора Ленинградской области Лебединский М.Е. просит отказать в удовлетворении заявления прокурора по тем доводам, которые изложены в письменном возражении и по тем доводам, которые были изложены представителем Законодательного собрания Ленинградской области" следует читать "В судебном заседании представитель Губернатора Ленинградской области Лебединский М.Е. просит отказать в удовлетворении заявления ООО "Комплексная оценка и мониторинг бизнеса" по тем доводам, которые изложены в письменном возражении и по тем доводам, которые были изложены представителем Законодательного собрания"

В судебном заседании представитель Губернатора Ленинградской области Лебединский М.Е. просит отказать в удовлетворении заявления прокурора по тем доводам, которые изложены в письменном возражении и по тем доводам, которые были изложены представителем Законодательного собрания Ленинградской области.

Представитель Губернатора Ленинградской области в обоснование занятой позиции поясняет, что заявитель обратился в администрацию МО "Гатчинский район" с просьбой предоставить земельный участок для проектно-изыскательных работ. В действующем законодательстве не имеется термина "проектно-изыскательные работы".

Земельным кодексом РФ предусмотрены процедуры предоставления земельных участков как для строительства, так и для иных целей. Однако, проектно-изыскательные работы - как вид работ в законодательстве отсутствуют.

По существу, заявитель не использовал свое право на получение земельного участка, не обратившись в полномочный орган; права ООО "Комплексная оценка и мониторинг бизнеса" не нарушены оспариваемым законом.

В письменном возражении представитель Ленинградского областного комитета по управлению государственным имуществом Михайловский П.А. просит отказать в удовлетворении заявления, указывает, что заявление ООО "Комплексная оценка и мониторинг бизнеса" не соответствует требованиям п.1 ст.247, п.п. 1., 5 ст.251 ГПК РФ, так как заявителем не указано, каким образом оспариваемый закон нарушает права общества; какие права нарушены.

В соответствии же со ст. 72 Конституции РФ, со ст.3 федерального закона N 137-ФЗ от 25.10.2001 г, п.1 ст.2 Земельного кодекса РФ, органы местного самоуправления полномочны распоряжаться земельными участками в той мере, в какой это предусмотрено действующим законодательством, в том числе - и областным законом N 7-оз от 16.02.2005 г.

Правила, утвержденные Постановлением Правительства РФ N 576 от 7.08.2002 г., определяют, что полномочиями по распоряжению земельных участков (до разграничения собственности на землю) обладают как органы местного самоуправления, так и уполномоченные органы государственной власти; критерии же, в соответствии с которыми соответствующими полномочиями наделяются те или иные органы названные Правила не устанавливают.

В судебных заседаниях представитель Ленинградского областного комитета по управлению государственным имуществом Михайловский П.А. просит отказать в удовлетворении заявления по тем основаниям, которые были изложены в письменном возражении. Представитель полагает, что оспариваемый закон не нарушает права заявителя, ООО "Комплексная оценка и мониторинг бизнеса" в полномочный орган с заявлением о предоставлении земельного участка не обращалось.

Ни федеральным, ни областным законодательством не предусмотрена безусловная обязанность по предоставлению земельных участков.

В федеральном законодательстве напрямую не установлено, в каких случаях земельные участки (до разграничения государственной собственности на землю) предоставляются органами местного самоуправления, а в каких случаях - специально уполномоченным органом субъекта РФ. Такое разграничение сделано в областном законе N 7-оз от 16.02.2005 г.

Администрация МО "Гатчинский район" правомерно отказала ООО "комплексная оценка и мониторинг бизнеса" в предоставлении земельного участка.

Кроме этого, в своем заявлении в администрацию МО "Гатчинский район" генеральный директор общества не указал испрашиваемое право на земельный участок.

В заключении участвующий в деле прокурор просит отказать в удовлетворении заявления ООО "Комплексная оценка и мониторинг бизнеса". Прокурор считает, что оспариваемый областной закон не противоречит п.10. ст.3 федерального закона 137-ФЗ от 25.10.01, ст.133 Конституции РФ, ст.60 закона РФ N 1550-1 от 6.07.1991 г "О местном самоуправлении в РФ", ст.43 федерального закона 154-ФЗ от 28.08.1995 г "Общих принципах организации местного самоуправления в РФ".

Не имеется и правовых оснований полагать, что оспариваемым областным законом нарушены права органов местного самоуправления.

В соответствии же со ст.ст. 131, 251 ГПК РФ заявитель был вправе обратиться в суд с требованием об оспаривании нормативного правового акта при наличии оснований полагать, что нарушены его права.

Доказательств, подтверждающих, что оспариваемым областным законом были нарушены права заявителя не представлено. Обращаться же с настоящим заявлением в защиту интересов органов местного самоуправления ООО "Комплексная оценка и мониторинг бизнеса" не имеет право.

Довод о несогласии с отказом администрации МО "Гатчинский район" в предоставлении земельного участка не может рассматриваться как основание для признания оспариваемого областного закона недействующим.

Кроме этого, ООО "Комплексная оценка и мониторинг бизнеса" не лишено возможности обратиться в настоящее время с заявлением о предоставлении земельного участка в надлежащий орган.

Изучив материалы дела, заслушав представителя ООО "Комплексная оценка и мониторинг бизнеса" Иванову А.Г., представителя Законодательного собрания Ленинградской области Зеленко Н.С., представителя Губернатора Ленинградской области Лебединского М.Е., представителя Ленинградского областного комитета по управлению государственным имуществом Михайловского П.А., заключение прокурора Шадриной Е.В., исследовав и оценив представленные доказательства, суд приходит к следующему.

16 февраля 2005 г принят закон Ленинградской области N 7-оз "Об установлении полномочий органов государственной власти Ленинградской области и органов местного самоуправления Ленинградской области по предоставлению земельных участков для осуществления предпринимательской и некоммерческой деятельности до разграничения права собственности на землю на территории Ленинградской области".

Данный областной закон опубликован в "Вестнике Правительства Ленинградской области" N 7 от 28.02.2005 г.

Областной закон N 7-оз от 16.02.2005 г состоит из преамбулы и 4 статей. В преамбуле отмечено, что названный закон разработан в соответствии с Земельным кодексом РФ, федеральным законом "О введении в действие Земельного кодекса РФ" N 137-ФЗ от 25.10.2001 г. и устанавливает полномочия органов государственной власти Ленинградской области и органов местного самоуправления Ленинградской области по предоставлению земельных участком на территории Ленинградской области для осуществления предпринимательской и некоммерческой деятельности до разграничения права собственности на землю на территории Ленинградской области.

Во 2 статье закона 7-оз от 16.02.2005 г. перечислены полномочия органов государственной власти Ленинградской области по вопросам предоставления земельных участков, в 3 статье - полномочия органов местного самоуправления Ленинградской области по предоставлению земельных участков.

В подпунктах "в" и "к" п.1 ст.72 Конституции РФ указано, что вопросы владения, пользования и распоряжения землей, а также земельное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ.

Статьей 76 Конституции РФ предусмотрено, что по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ (часть 2). Законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй настоящей статьи.

В части 1 ст.2 Земельного кодекса РФ 2001 г. указано, что земельное законодательство в соответствии с Конституцией РФ находится в совместном ведении РФ и субъектов РФ. Земельное законодательство состоит из настоящего кодекса, федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов РФ. Нормы земельного права, содержащиеся в других федеральных законах, законах субъектов РФ должны соответствовать настоящему кодексу.

Согласно п.10. ст.3 федерального закона 137-ФЗ от 25.10.2001 "О введении в действие Земельного кодекса РФ" до разграничения государственной собственности на землю государственная регистрация права государственной собственности на землю для осуществления распоряжения землями, находящимися в государственной собственности не требуется.

Распоряжение указанными землями до разграничения государственной собственности на землю осуществляется органами местного самоуправления в пределах их полномочий, если законодательством не предусмотрено иное.

Порядок распоряжения указанными землями до разграничения государственной собственности на землю может быть определен Правительством РФ.

В ч.2 ст.214 ГК РФ указано, что земля и другие природные ресурсы, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований, являются государственной собственностью.

Правовые основы разграничения государственной собственности на землю на собственность Российской Федерации (федеральную собственность), собственность субъектов РФ и собственность муниципальных образований (муниципальную собственность) определены в федеральном законе N 101-ФЗ от 17.07.2001 г. "О разграничении государственной собственности на землю".

Постановлением Правительства РФ N 576 от 7.08.2002 г. "О порядке распоряжения земельными участками, находящимися в государственной собственности, до разграничения государственной собственности на землю" утверждены Правила распоряжения земельными участками, находящимися в государственной собственности, до разграничения государственной собственности на землю.

Из текста названных Правил следует, что земельные участки могут предоставляться гражданам или юридическим лицам как органами местного самоуправления так и органами государственной власти, уполномоченными на распоряжение земельными участками до разграничения государственной собственности на землю.

Однако, в каких случаях какие органы правомочны принимать решения о предоставлении земельных участков непосредственно ни в тексте Постановления Правительства РФ N 576 от 7.08.2002 г, ни в тексте Правил не определено (за исключением пункта 7 Правил, которым четко установлены органы, полномочные принимать решения о приватизации земельных участков, на которых расположены объекты недвижимого имущества, приобретенные в собственность гражданами и юридическими лицами).

Таким образом, в соответствии со ст.ст.72, 76 Конституции РФ ч.1 ст. 2 Земельного кодекса РФ 2001 г., п.10. ст.3 федерального закона 137-ФЗ от 25.10.2001 г субъект РФ был вправе принять закон, регулирующий порядок распоряжения землями находящимися в государственной собственности до разграничения государственной собственности на землю.

Каких-либо правовых оснований полагать, что оспариваемый областной закон противоречит перечисленным выше законодательным актам или Постановлению Правительства РФ N 576 от 7.08.2002 г. по делу не имеется.

Ссылки на нарушение ст. 133 Конституции РФ, ст.60 закона РФ N 1550-1 от 6.07.1991 г "О местном самоуправлении в РФ", ст.ст.6, 43 федерального закона РФ 154-ФЗ от 28.08.1995 г "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" являются необоснованными и не могут быть приняты во внимание.

В ст. 133 Конституции РФ, ст. 43 федерального закона РФ 154-ФЗ от 28.08.1995 г закреплен принцип недопустимости ограничения прав органов местного самоуправления.

Статьей 60 закона РФ N 1550-1 от 6.07.1991 г и ст.6 федерального закона 154-ФЗ от 28.08.1995 г закреплены полномочия органов местного самоуправления по решению местных вопросов и по выполнению отдельных государственных полномочий, передаваемых им с соблюдением специальной процедуры (п.4 ст.6 федерального закона 154-ФЗ от 28.08.1995 г.

Также согласно ст.56 федерального закона 154-ФЗ от 28.08.1995 г положения ст.60 закона РФ от 6.07.1991 г N 1550-1 применяются в части не противоречащей Конституции РФ, настоящему федеральному закону, до принятия субъектами РФ законов о разграничении предметов ведения муниципальных образований.

Компетенция и полномочия органов местного самоуправления по разрешению местных вопросов и выполнению отдельных государственных полномочий на территории Ленинградской области определена Уставом Ленинградской области, законами Ленинградской области N 12-оз от 29.04.1996 г "О местном самоуправлении в Ленинградской области", N 37-оз от 30.05.2005 г "Об органах местного самоуправления муниципальных образований Ленинградской области".

Однако вопрос распоряжения землями находящимися в государственной собственности (до разграничения государственной собственностью на землю) не относится к местным вопросам (органы местного самоуправления полномочны согласно указанным выше законодательным актам распоряжаться муниципальной, а не государственной собственностью).

Не передано и рассмотрение данного вопроса органам местного самоуправления и в порядке п.4 ст.6 федерального закона 154-ФЗ от 28.08.1995 г.

Порядок и полномочия органов по распоряжению землями находящимися в государственной собственности до разграничения государственной собственности на землю специально оговорен только в п.10. ст.3 федерального закона 137-ФЗ от 25.10.01. и в Постановлении Правительства РФ N 576 от 7.08.2002 г.

По изложенным основаниям не может быть признан обоснованным и довод представителя ООО "Комплексная оценка и мониторинг бизнеса" о том, что оспариваемый областной закон существенно ограничивает права органов местного самоуправления, закрепленные указанными выше законодательными актами.

Этот довод не может быть принят во внимание и вследствие положений ст. 251 ГПК РФ.

Согласно ст.251 ГПК РФ организация вправе оспаривать в судебном порядке нормативный правовой акт только в случае нарушения собственных прав и интересов.

Также, действующим гражданско-процессуальным законодательством не предусмотрена возможность обращения коммерческой организации в суд в интересах органов местного самоуправления с требованием о признании того или иного нормативного правового акта недействующим.

Не представлено ООО "Комплексная оценка и мониторинг бизнеса" и доказательств, подтверждающих, что оспариваемым областным законом были нарушены какие-либо права общества.

Довод о том, что приняв оспариваемый нормативный правовой акт, органы государственной власти Ленинградской области вышли за пределы своих полномочий, необоснован, так как не соответствует перечисленным выше нормам федерального законодательства.

Следует отметить, что отказ в предоставлении земельного участка в установленном законом порядке ООО "Комплексная оценка и мониторинг бизнеса" в арбитражный суд не обжалован.

Не обращалось ООО "Комплексная оценка и мониторинг бизнеса" и в специально уполномоченный орган государственной власти Ленинградской области с заявлением о предоставлении земельного участка.

В настоящее время общество также не лишено возможности обратиться с названным заявлением в специально уполномоченный орган государственной власти Ленинградской области согласно областному закону 7-оз от 16.02.2005 г.

С учетом изложенного правовых оснований для удовлетворения требований ООО "Комплексная оценка и мониторинг бизнеса" не имеется.

Руководствуясь ст.ст. 194-198 ГПК РФ, суд

решил:

В удовлетворении заявления ООО "Комплексная оценка и мониторинг бизнеса" о признании недействующим закона Ленинградской области от 16 февраля 2005 г. N 7-оз "Об установлении полномочий органов государственной власти Ленинградской области и органов местного самоуправления Ленинградской области по предоставлению земельных участков для осуществления предпринимательской и некоммерческой деятельности до разграничения права собственности на землю не территории Ленинградской области" с момента вступления в законную силу решения по данному делу, отказать.

Решение может быть обжаловано путем подачи кассационной жалобы или кассационного представления через Ленинградский областной суд в Верховный Суд Российской Федерации в течение 10 дней со дня его изготовления в окончательной форме.

Судья

Е.Е. Морозкова

Решение в окончательной форме изготовлено 26 августа 2005 г.