Решение Ленинградского областного суда от 10 июня 2005 г. N 3-56/2005 г Об оспаривании действия постановления Правительства Ленинградской области от 25 ноября 2004 г. N 279 "Об утверждении положения о порядке выплаты в Ленинградской области социального пособия на погребение умерших граждан отдельных категорий"

Решение Ленинградского областного суда
от 10 июня 2005 г. N 3-56/2005 г

ГАРАНТ:

Определением Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 12 октября 2005 г. N 33-Г05-18 настоящее решение оставлено без изменения

Ленинградский областной суд в составе:

Председательствующего - судьи Морозковой Е.Е.,

С участием прокурора Гладышевой Т.А.

При секретаре Демьянковой Н.В.,

рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению прокурора Ленинградской области о признании недействующим Постановления Правительства Ленинградской области N 279 от 25.11.2004 г "Об утверждении положения о порядке выплаты в Ленинградской области социального пособия на погребение умерших граждан отдельных категорий",

установил:

Прокурор Ленинградской области обратился в Ленинградский областной суд с заявлением о признании недействующим в целом с момента издания Постановления Правительства Ленинградской области от 25.11.2004 г N 279 "Об утверждении положения о порядке выплаты в Ленинградской области социального пособия на погребение умерших граждан отдельных категорий".

Проанализировав в заявлении положения ч.4 ст.1, подпункта "б" п. 1 ст.5, подпункта 41 п.2 ст.26.3, подпункта 3 п.2 ст.21 федерального закона 184-ФЗ от 6.10.1999 г "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ", нормы Устава Ленинградской области, прокурор в заявлении делает вывод о том, что ни федеральным, ни областным законодательством соответствующие полномочия по правовому регулированию порядка предоставления материальной и иной помощи для погребения правительству Ленинградской области (как исполнительному органу субъекта РФ) не предоставлено.

Поэтому, Правительство Ленинградской области, приняв оспариваемый нормативный правовой акт, превысило свои полномочия, предоставленные федеральным и областным законодательством.

Участвующий в деле прокурор Гладышева Т.А. просит удовлетворить заявление прокурора Ленинградской области по тем доводам и основаниям, которые изложены в указанном заявлении.

Кроме этого прокурор указывает, что прокуратурой не оспаривается в принципе возможность принятия Правительством Ленинградской области (как исполнительным органом субъекта РФ) нормативных правовых актов по указанным выше вопросам. Однако соответствующие полномочия исполнительного органа субъекта РФ должны быть прямо предусмотрены либо в федеральном, либо в областном законодательства. Прямого указания на наличие у Правительства Ленинградской области (исполнительного органа субъекта РФ) соответствующих полномочий ни в федеральном, ни в областном законодательстве не имеется.

В письменном возражении на заявление прокурора Ленинградской области представитель Правительства и Губернатора Ленинградской области М.В. Калинкина просит отказать в удовлетворении заявления прокурора, считает его необоснованным.

Проанализировав текст частей 1 и 2 ст.5 федерального закона 184-ФЗ от 6.10.1999 г представитель полагает, что федеральный законодатель не определил, что решение вопросов предоставления материальной и иной помощи для погребения на уровне субъектов РФ должны регулироваться только законами.

Также, основываясь на п.п. "ж" ст. 71, ч.2 ст.76 Конституции РФ, п.1 ст.2, подпункте 41 п.2 ст.26.3 федерального закона 184-ФЗ от 6.10.1999 г., ч.1 ст.2 федерального закона 8-ФЗ от 12.01.1996 г "О погребении и похоронном деле", п.3 ст.3, п.6 ст.2 Устава Ленинградской области представитель полагает, что вопросы предоставления материальной и иной помощи для погребения могут регулироваться (на уровне субъектов РФ) не только законами, но и нормативными правовыми актами, к которым и относится оспариваемое Постановление Правительства Ленинградской области.

В судебном заседании представитель Правительства и Губернатора Ленинградской области М.В. Калинкина просит отказать в удовлетворении заявления прокурора по тем основаниям, которые изложены в письменном возражении на заявление.

По мнению представителя необходимо учитывать, что в подпункте 41 п.2 ст.26.3 федерального закона ФЗ-184 от 6.10.99 отсутствует указание о том, что только "законодательный орган" субъекта РФ полномочен решать вопросы предоставления материальной и иной помощи для погребения.

В соответствии же с подпунктом "б" п.1 ст.5 данного федерального закона законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ осуществляет законодательное (а не правовое) регулирование по вопросам совместного ведения РФ и субъектов РФ. При принятии оспариваемого Постановления Правительство Ленинградской области не превысило свои полномочия.

В письменном возражении на заявление прокурора представитель Законодательного собрания Ленинградской области Муксунов А.Г. просит отказать в удовлетворении заявления прокурора.

Представитель указывает, что согласно пункту 2 ст.26.3 федерального закона 184-ФЗ от 6.10.99 решение такого вопроса совместного ведения РФ и субъекта РФ как оказание материальной и иной помощи для погребения относится к ведению субъекта РФ.

Из ст.5 указанного федерального закона не следует, что вопросы совместного ведения РФ и субъектов РФ на региональном уровне должны регулироваться только законами.

Ни в одном из перечисленных в подпункте "н" п.2 ст.5 федерального закона ФЗ-184 от 6.10.1999 г нормативных правовых актах не определено, что порядок выплаты социального пособия на погребение умерших граждан отдельных категорий должен быть урегулирован законом субъекта РФ.

Постановлением Правительства Ленинградской области N 279 от 25.11.2004 г правомерно утверждено Положение о порядке выплаты пособия на погребение, средства по выплате которых в размере 5 500 тыс.руб. предусмотрены в областном бюджете на 2005 г (п.59 Приложения 9 к областному закону "Об областном бюджете Ленинградской области на 2005г" от 29.11.2004 г N 101-оз).

В судебном заседании представитель Законодательного собрания Ленинградской области Муксунов А.Г. просит отказать в удовлетворении заявления прокурора по основаниям, изложенным в письменном возражении.

Представитель полагает, что соответствующие полномочия Правительства Ленинградской области как исполнительного органа государственной власти субъекта РФ закреплены ст. 26.3 федерального закона 184-ФЗ от 6.10.1999 г., ст.2 федерального закона 8-ФЗ от 12.01.1996 г., ст.38 Устава Ленинградской области. По мнению представителя, в федеральном и в областном законодательстве отсутствуют нормы, обязывающие субъект РФ принимать закон по вопросу предоставления материальной и иной помощи при погребении.

Изучив материалы дела, выслушав участвующего в деле прокурора Гладышеву Т.А., представителя Правительства и Губернатора Ленинградской области Калинкину М.В., представителя Законодательного собрания Ленинградской области Муксунова А.Г., исследовав и оценив согласно требованиям ст.67 ГПК РФ представленные по делу доказательства, суд приходит к следующему.

25 ноября 2004 г Правительством Ленинградской области принято Постановление N 279 "Об утверждении Положения о порядке выплаты в Ленинградской области социального пособия на погребение умерших граждан отдельных категорий".

Названный нормативный правовой акт опубликован в Вестнике Правительства Ленинградской области N 44 от 30.12.2004 г.

В соответствии с п. "ж" ч. 1 ст.72 Конституции РФ социальная защита, включая социальное обеспечение находятся в совместном ведении РФ и субъектов РФ.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные акты субъектов РФ (ч.2 ст.76 Конституции РФ).

Согласно ч.5 ст.76 Конституции РФ законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй настоящей статьи. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

Пунктом 4 ст.1 федерального закона 184-ФЗ от 6.10.1999 г "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ" предусмотрено, что полномочия органов государственной власти субъекта РФ устанавливаются Конституцией РФ, настоящим федеральным законом, другими федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта РФ.

В пункте "б" части 1 ст.5 федерального закона 184-ФЗ от 6.10.1999 г "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ" указано, что законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ осуществляет законодательное регулирование по предметам ведения субъекта РФ и предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ в пределах полномочий субъекта РФ.

В частях 2 и 3 статьи 5 настоящего федерального закона специально отмечено в каких случаях законодательный орган субъекта РФ принимает законы, а в каких случаях названный орган принимает постановления.

Согласно пункту "б" части 2 ст. 21 федерального закона 184-ФЗ от 6.10.1999 г высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ разрабатывает проекты программ социально-экономического развития субъекта РФ.

В пункте "з" части 2 ст.21 названного федерального закона отражено, что высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ осуществляет иные полномочия, установленные федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта РФ, а также соглашениями с федеральными органами исполнительной власти, предусмотренными ст.78 Конституции РФ.

В части 1 ст.22 федерального закона 184-ФЗ предусмотрено, что высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, конституции (устава) и законов субъекта РФ издает указы (постановления) и распоряжения.

Подпунктом 41 п.2 ст.26.3 федерального закона 184-ФЗ от 6.10.1999 г установлено, что к полномочиям органов государственной власти субъекта РФ по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта РФ (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопроса о предоставлении материальной и иной помощи для погребения.

Согласно ст.2 федерального закона 8-ФЗ от 12.01.1996 г "О погребении и похоронном деле" законодательство РФ о погребении и похоронном деле состоит из настоящего федерального закона и принимаемых в соответствии с ним других федеральных законов, иных нормативных правовых актов РФ, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ.

В пункте "а" ч.1 ст.29 Устава Ленинградской области (в редакции от 1.11.2004 г) отражено, что в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, федеральными конституционными законами и Уставом Ленинградской области Законодательное собрание Ленинградской области осуществляет законодательное регулирование по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ в пределах полномочий Ленинградской области.

Статьей 36 Устава Ленинградской области (в редакции от 1.11.2004 г) предусмотрено, что губернатор Ленинградской области является председателем Правительства Ленинградской области.

В соответствии со ст. 38 Устава Ленинградской области именно Правительство Ленинградской области разрабатывает проекты программ социально-экономического развития.

Из ст.39 Устава Ленинградской области (в редакции от 1.11.2004 г) следует, что в пределах своей компетенции Правительство Ленинградской области принимает правовые акты в форме постановлений (имеющие нормативный характер) или распоряжений (ненормативный характер).

Порядок проведения заседаний и совещаний в Правительстве Ленинградской области, порядок принятия постановлений Правительства определен в Регламенте Правительства Ленинградской области, утвержденным Постановлением Правительства Ленинградской области N 52 от 25.12.1997 г.

Согласно ст.1 закона Ленинградской области от 13.12.2001 г 71-оз "О порядке подписания, опубликования и вступления в силу правовых актов органов государственной власти Ленинградской области" правовым актом органов государственной власти Ленинградской области является законодательный, нормативный и ненормативный акт органов государственной власти Ленинградской области, принятый в пределах их компетенции и в установленном действующем законодательством порядке.

Статьей 8 названного областного закона предусмотрено, что нормативные правовые акты Правительства Ленинградской области принимаются в форме постановлений Правительства Ленинградской области. Правовые акты Правительства Ленинградской области, имеющие ненормативный характер, принимаются в форме распоряжений Правительства Ленинградской области.

Пунктом 59 Приложения 9 к областному закону N 101-оз от 29.11.2004 г (в редакции от 4.03.2005 г) "Об областном бюджете Ленинградской области на 2005 г" предусмотрено выделение 5 500 тыс.руб. из областного бюджета на расходы по выплате пособия на погребение в соответствии с федеральным законодательством.

Согласно же ст.76 Конституции РФ 1993 г субъект РФ по предметам совместного ведения вправе принимать законы и иные нормативные акты.

Поэтому указание в ст.5 федерального закона 184-ФЗ от 6.10.1999 г, в Уставе Ленинградской области 1994 г на то, что законодательный орган субъекта РФ осуществляет законодательное регулирование по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ не означает, что такой вопрос совместного ведения как утверждение порядка выплаты социального пособия на погребение не может быть разрешен исполнительным органом государственной власти субъекта РФ без предварительного законодательного урегулирования данного вопроса представительным (законодательным) органом государственной власти субъекта РФ.

Непосредственно из норм федерального законодательства, а именно из ст.76 Конституции РФ 1993 г, ч.4 ст.1, п.п. "н" ст.21, п.п. 41 п.2 ст.26.3 федерального закона 184-ФЗ от 6.10.1999 г, ст.2 федерального закона 8-ФЗ от 12.01.1996 г следует, что исполнительный орган государственной власти субъекта РФ вправе разрешать вопрос о предоставлении материальной и иной помощи для погребении.

Поэтому, довод прокурора о том, что по данному вопросу Законодательное собрание Ленинградской области должно было либо принять закон, в котором были бы закреплены основные положения об оказании материальной и иной помощи для погребения либо принять закон, в котором были бы установлены соответствующие полномочия исполнительного органа государственной власти субъекта - Правительства Ленинградской области, является необоснованным и не соответствующим ни тексту, ни смыслу перечисленных выше правовых норм как федерального, так и областного законодательства.

Из буквального толкования ст.5 федерального закона 184-ФЗ от 6.10.1999 г, Устава Ленинградской области 1994 г следует, что по вопросам совместного ведения РФ и субъектов РФ, законодательный (представительный) орган последних вправе принимать как законы, так и иные нормативные правовые акты.

Следует учитывать, что полномочия исполнительного органа государственной власти субъекта РФ определены не только федеральным законом 184-ФЗ от 6.10.1999 г, но и Конституцией РФ 1993 г, а по вопросу погребения и похоронного дела и федеральным законом 8-ФЗ от 12.01.1996 г.

С учетом изложенного не имеется правовых оснований для признания недействующим Постановления Правительства Ленинградской области N 279 от 25.11.2004 г.

Не из требований федерального закона 184-ФЗ от 6.10.1999 г, не из иных правовых норм федерального законодательства не следует, что по вопросам совместного ведения РФ и субъектов РФ, в обязательном порядке, предварительно законодательный орган субъекта РФ должен принять определенный закон и только на его основании исполнительный орган субъекта РФ может (и вправе) принять соответствующий нормативный правовой акт.

Руководствуясь ст.ст. 194-198 ГПК РФ, суд

решил:

В удовлетворении заявления прокурора Ленинградской области о признании недействующим в целом с момента издания Постановления Правительства Ленинградской области от 25.11.2004 г N 279 "Об утверждении Положения о порядке выплаты в Ленинградской области социального пособия на погребение умерших граждан отдельных категорий", отказать.

Решение может быть обжаловано путем подачи кассационной жалобы или кассационного представления через Ленинградский областной суд в Верховный Суд Российской Федерации в течение 10 дней со дня его изготовления в окончательной форме.

Судья

Е.Е.Морозкова

Решение суда в окончательной форме изготовлено 16 июня 2005 г.