Глава 12. Правовые нормы по сохранению объектов культурного наследия

Глава 12. Правовые нормы по сохранению объектов культурного наследия

Основой сохранения культурного наследия является соответствующая нормативная правовая база. Правовой каркас сферы охраны памятников формируют:

международные нормативные акты: Европейская конвенция об охране археологического наследия (Лондон, 06.05.1969, для СССР вступила в силу 14.02.1991), Конвенция об охране всемирного культурного и природного наследия (Париж, 16.11.1972, для СССР вступила в силу 12.01.1989), Конвенция об охране архитектурного наследия Европы (Гранада, 03.10.1985, для СССР вступила в силу 01.03.1991);

Федеральный закон "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон);

постановление Совета Министров СССР от 16.09.1982 N 865 "Об утверждении Положения об охране и использовании памятников истории и культуры", применяемое в части, не противоречащей Федеральному закону;

приказ Министерства культуры СССР от 13.05.1986 N 203 "Об утверждении Инструкции о порядке учета, обеспечения сохранности, содержания, использования и реставрации недвижимых памятников истории и культуры" и приказ Министерства культуры СССР от 24.01.1986 N 33 "Об организации зон охраны недвижимых памятников истории и культуры СССР", применяемые в части, не противоречащей Федеральному закону.

Отдельные нормы, направленные на урегулирование правоотношений по охране культурного наследия, содержатся в Градостроительном кодексе Российской Федерации, Земельном кодексе Российской Федерации, Налоговом кодексе Российской Федерации, Федеральных законах "Об архитектурной деятельности в Российской Федерации", "О приватизации государственного и муниципального имущества", "О лицензировании отдельных видов деятельности", законодательстве, регулирующем бюджетные отношения.

Правовая база требует совершенствования и развития как на федеральном, так и региональном уровнях.

Федеральный закон, так же как и ранее действующий Закон РСФСР от 15.12.1978 "Об охране и использовании памятников истории и культуры" (далее - закон РСФСР), предусматривает подразделение объектов культурного наследия на категории историко-культурного значения (федерального, регионального и местного (муниципального) значения). Такое разделение объектов культурного наследия, как показала практика применения закона РСФСР не имеет научно-обоснованных критериев, система мер государственного сохранения не зависит от категорий историко-культурного значения. В современных условиях "категорийность" создает ненужные препятствия по осуществлению государственной охраны, влечет за собой проблемы разграничения государственной собственности на объекты культурного наследия, их финансирования за счет средств бюджетов разных уровней. Отказ от разделения объектов культурного наследия на категории позволит привести системы охраны наследия в соответствие с нормами гражданского, земельного, бюджетного и градостроительного законодательства.

В целях сохранения объектов культурного наследия и в развитие принятых правовых актов, регулирующих правоотношения в сфере государственной охраны наследия:

1. Внести следующие предложения по изменению и дополнению в Федеральный закон:

исключить нормы о подразделении объектов культурного наследия на различные категории историко-культурного значения;

предусмотреть в отношении Санкт-Петербурга как города федерального значения специальные нормы, устанавливающие возможность введения объединенных зон охраны объектов культурного наследия в случаях сосредоточенного расположения памятников;

предусмотреть норму о возможности выделения собственнику объекта культурного наследия бюджетных субсидий на финансирование расходов по сохранению объекта культурного наследия в случае, если режим хозяйственной деятельности этого объекта, установленный в целях его сохранения, не позволяет обеспечивать рентабельное использование объекта;

предусмотреть обязательное страхование рисков утраты и повреждения объектов культурного наследия при проведении ремонтно-строительных работ, а также в случае стихийного бедствия с условием, что страховое возмещение, выплачиваемое при наступлении страхового случая, направляется исключительно на восстановление утраченного или поврежденного объекта культурного наследия;

включить в перечень объектов культурного наследия, не подлежащих отчуждению из государственной собственности, объекты, закрепленные за государственными музеями, библиотеками, театрально-концертными учреждениями, учебными заведениями.

2. Разработать и утвердить на федеральном уровне реставрационные нормы и правила:

по подготовке, согласованию и утверждению проектной и сметной документации на выполнение работ по сохранению объектов культурного наследия;

на выполнение каждого вида ремонтно-реставрационных работ, предусмотренных Федеральным законом.

3. Внести дополнения в Налоговый кодекс Российской Федерации:

в состав внереализационных расходов, уменьшающих налогооблагаемую базу налога на прибыль организаций, включить суммы, направляемые в качестве благотворительной деятельности на ремонт и реставрацию объектов культурного наследия;

включить в число имущественных налоговых вычетов, уменьшающих налогооблагаемую базу доходов физического лица, суммы, направленные в качестве благотворительной деятельности на ремонт и реставрацию объектов культурного наследия.

4. Внести дополнения в Кодекс Российской Федерации об административных правоотношениях в части наделения государственных органов охраны объектов культурного наследия субъектов Российской Федерации полномочиями на составление протоколов и рассмотрение дел об административных правонарушениях в сфере охраны культурного наследия.

5. Внести в Закон Санкт-Петербурга от 26.11.2003 N 684-96 "О налоге на имущество организаций" дополнения, предусматривающие освобождение от уплаты налога организаций, основным видом деятельности которых является реставрация объектов культурного наследия.

6. При принятии закона Санкт-Петербурга о земельном налоге в составе налоговых льгот предусмотреть возможность освобождения от налогообложения организаций в отношении принадлежащих им земельных участков, относящихся к категории земель историко-культурного значения.

7. Во исполнение норм Градостроительного кодекса Российской Федерации:

разработать Правила землепользования и застройки Санкт-Петербурга, включающие в себя карту градостроительного зонирования Санкт-Петербурга, на которой указываются границы территорий объектов культурного наследия, зон с особыми условиями использования территории (в частности зоны охраны объектов культурного наследия) и градостроительные регламенты территориальных зон, содержащие предельные размеры земельных участков и параметры разрешенного строительства и реконструкции объектов капитального строительства в этих зонах;

определить порядок разработки карт (схем) границ территорий объектов культурного наследия.

8. Установить порядок отнесения земель к категории земель историко-культурного назначения регионального значения.

Организационные и административные меры

Включение комплексной политики активного сохранения культурного наследия в качестве составной части всех аспектов городского планирования. Решения, принимаемые органами государственной власти Санкт-Петербурга в сферах городского хозяйства, строительства и благоустройства, должны приниматься с учетом необходимости сохранения культурного наследия Санкт-Петербурга.

Совершенствование системы управления наследием в соответствии с международными соглашениями и законодательством Российской Федерации.

Сохранение за Комитетом по государственному контролю, использованию и охране памятников истории и культуры (далее - КГИОП) осуществления части полномочий федерального органа государственной охраны, создание в его структуре специальной службы для ведения постоянного мониторинга культурного наследия.

Ввести в практику КГИОП подготовку ежегодных докладов Губернатору Санкт-Петербурга о состоянии объектов культурного наследия Санкт-Петербурга. Установить, что проект ежегодного доклада о сохранении объектов культурного наследия вносится на рассмотрение Совета по сохранению культурного наследия при Правительстве Санкт-Петербурга** и утверждается Губернатором Санкт-Петербурга.

Активное взаимодействие с Федеральным научно-методическим советом по сохранению культурного наследия Министерства культуры и массовых коммуникаций Российской Федерации, а также Всероссийским обществом охраны памятников истории и культуры, творческими и общественными организациями.

Финансово-экономическое обеспечение

Стоимость активов исторического центра Санкт-Петербурга без учета не поддающихся оценке особо ценных объектов культурного наследия составляет 420 млрд. рублей. Реставрационная потребность около 60 млрд. рублей. Финансирование 2004 года по всем источникам составило 2,4 млрд. рублей, т.е. 4% от требуемого.

Реставрация памятников, реабилитация ветхих строений требует инвестиций, равных или превышающих стоимость нового строительства.

Следует выработать систему комплексного финансирования мероприятий по обеспечению сохранности объектов культурного наследия, координирующую бюджеты всех уровней, внебюджетные источники для максимально эффективного использования средств.

Современный опыт охраны культурного наследия и развития исторических городов опровергает устаревшее понятие о затратном характере содержания и реконструкции памятников. Анализ экономических преимуществ сохранения историко-культурного наследия выявил положительное воздействие на экономический рост в трех областях городского развития: строительстве и реставрации, стоимости недвижимости, туризме. Мировой опыт показывает, что наиболее эффективен для сохранения памятников путь включения исторического наследия в планы городского развития.

Универсальные принципы сохранения культурного наследия:

1. Разграничение полномочий между государственными органами всех уровней.

2. Разнообразие форм собственности при четкости обременений на использование.

3. При приоритете культурной ценности принцип экономической выгоды при пользовании памятником.

4. Принцип окупаемости капиталовложений в реставрацию за счет доходных инвестиционных проектов, развития инфраструктуры и благоустройства.

5. Создание благоприятного инвестиционного климата.

Программа экономического стимулирования сохранения культурного наследия Санкт-Петербурга должна предусматривать:

рост заказов на реставрационные работы со стороны органов федеральной и городской власти;

всемерное поощрение реставрации и реконструкции с учетом преимуществ, которые они представляют в условиях современной конъюнктуры, а именно: экономия площадей, инфраструктур, сырья и энергии;

активный поиск новых видов использования старых зданий как часть жилищной политики и схем общественного благоустройства, сохранение социального равновесия в зонах реконструкции ветхого жилья, улучшение среды обитания и условий жизни всех слоев населения;

ремонт и реставрацию за счет низкопроцентных ссуд, грантов, нало