Приложение. Концепция развития системы адресной социальной помощи населению Санкт-Петербурга

Приложение

к постановлению Правительства

Санкт-Петербурга

от 10 сентября 1998 г. N 27

Концепция развития системы адресной
социальной помощи населению Санкт-Петербурга

1. Введение

Система социальной защиты, как показывает современная действительность, оказалась неадекватной новым социально-экономическим реалиям (становление рыночных отношений). В Программе социальных реформ в Российской Федерации на период 1996-2000 годов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 26.02.97 г. N 222, отмечается, что в целом ситуацию в социальной сфере можно охарактеризовать, как неоднозначную и противоречивую. Наряду с определенными положительными сдвигами, многие негативные явления приобрели застойный характер, отдельные социальные проблемы усугубились и стали представлять серьезную опасность для социально-экономической стабильности общества.

Содержание и характер проводимых реформ диктуют необходимость разработки и реализации новых подходов в области социальной защиты населения, интегрирующих все сильные стороны существующей системы, и в то же время учитывающих изменения, произошедшие в обществе за последние годы.

Накопленный опыт в сфере оказания государством социальной помощи населению позволяет говорить о том, что наступает время проведения целенаправленной социальной политики, в рамках которой системе социальной защиты, опирающейся на принципы адресности и эффективности, должно принадлежать одно из ведущих мест.

К настоящему времени наглядно намечается основная тенденция развития системы социальной защиты, проявляющаяся в создании сбалансированной совокупности социальных программ, направленных на смягчение отрицательных последствий резкого падения уровня жизни и частичную компенсацию потерь наиболее нуждающимся группам населения. К числу специфических характеристик социальных программ современного типа относятся комплексность разработки и реализации, адресность, жесткий контроль расходования средств и исполнения.

Регулируемая трансформация системы социальной защиты населения в условиях нестабильного состояния российского общества представляет собой научно-практическую задачу большой сложности. Положение усугубляется еще и тем обстоятельством, что современное российское общество, провозгласив отказ от уравнительно-коллективистских социальных ценностей, планово-распределительных подходов к управлению, не выработало им адекватной замены.

Другое обстоятельство, усложняющее разработку концепций и программ формирования систем социальной защиты в субъектах Российской Федерации, - это двухуровневое строение социальной политики, предусматривающее наличие двух типов субъектов управления: федерального и регионального. Очевидно, что действенность региональных программ развития и реформирования системы социальной защиты населения будет во многом определяться способностью базовой концепции субъекта Российской Федерации "вписаться" в формирующуюся федеральную стратегическую линию социальной защиты.

С другой стороны, эффективность социальной политики на общенациональном уровне в решающей степени будет определяться способностью федеральных структур использовать обратную связь от региональных программ, учесть и интегрировать предложения и опыт, накопленные на местах.

Отдельно стоит упомянуть в этой связи несовершенство действующего федерального законодательства в части, регулирующей принципы определения объекта социальной помощи и порядок ее оказания. Заданная действующим законодательством конструкция системы социальной защиты, основанная на выделении категорий населения, имеющих право на получение помощи в виде льгот без учета их реальной нуждаемости, не может считаться эталоном эффективности в реализации политики социальной справедливости. Последнее обстоятельство в настоящее время является одним из важных препятствий для позитивного преобразования социальной политики в регионах.

Неблагоприятные социальные последствия проводимых в стране реформ, выражающиеся в резком падении уровня жизни значительной части населения, являются характерной чертой для всех регионов. В то же время сложившаяся в каждом отдельном субъекте Российской Федерации экономическая и социально-демографическая ситуация обязательно имеет ряд отличительных, специфических черт. Из этого следует целесообразность и рациональность разработки региональных версий системы социальной помощи, исходящих, с одной стороны, из единой общенациональной социальной стратегии, и, с другой стороны, учитывающих территориальные особенности. При этом основные отличия региональных вариантов будут находиться не в сфере стратегических целей и задач, а в перечнях и приоритетах проводимых в рамках социальных программ мероприятий и определения финансовых источников их реализации. Решающее влияние на базовые характеристики территориальных социальных программ будут оказывать социально-демографические показатели, на которые будут направлены соответствующие мероприятия.

К числу особенностей Санкт-Петербурга, оказывающих влияние на политику социальной защиты, следует отнести:

- высокий удельный вес старших возрастов в демографической структуре населения (Санкт-Петербург - "город пожилых людей");

- высокий удельный вес работников бюджетной сферы: работников культуры, искусства, науки и научного обслуживания, образования, здравоохранения и физической культуры, социального обеспечения, а также студенческой молодежи;

- остро стоящую проблему структурной безработицы, связанную со структурной перестройкой высокотехнологических отраслей промышленности;

- высокий удельный вес работников, занятых в оборонных отраслях, подлежащих конверсии;

- высокую долю военных заведений в системе учебных заведений Санкт-Петербурга;

- высокий удельный вес семей, имеющих неудовлетворительные жилищные условия.

Следует отметить, что, имея целью только разработку концепции развития адресной социальной помощи населению Санкт-Петербурга, нельзя не рассматривать (хотя бы в общих чертах) круг вопросов, включающий проблемы социальной защиты населения в более широком контексте. С другой стороны, условия создания данного проекта предполагают, что круг решаемых задач является достаточно узким и будет сведен к разработке вопросов оказания социальной помощи наиболее уязвимым слоям населения Санкт-Петербурга.

Таким образом, с учетом приведенных выше обстоятельств для Санкт-Петербурга представляется целесообразной разработка концепции адресной социальной помощи населению.

2. Основные понятия и определения, используемые
в Концепции развития системы адресной социальной
помощи населению Санкт-Петербурга

Социальная политика - деятельность органов государственной власти и государственных учреждений в области социальных отношений.

Объект социальной политики - население в целом, отдельные составляющие его социальные общности, слои и группы, семьи.

Предмет социальной политики - процессы в сфере социально-экономического положения социальных групп, слоев и общностей, рассматриваемые в динамике и сравнении.

Субъект социальной политики - государственный или негосударственный институт, осуществляющий целенаправленную деятельность в области социальной политики.

Социальная защита представляет собой элемент социальной политики.

Социальная защита как элемент социальной политики может рассматриваться как в узком, так и в широком смысле.

Социальная защита в широком смысле - деятельность государства, охватывающая весь спектр гарантируемых Конституцией Российской Федерации прав граждан в социальной сфере и направленная на создание условий для свободной и достойной жизни своих граждан, поддержку социально незащищенных слоев населения.

Социальная защита в узком смысле - социальная помощь, осуществляемая в виде предоставления льгот и оказания адресной социальной помощи.

Адресная социальная помощь - вид социальной помощи конкретной семье с учетом нуждаемости.

Льгота - вид социальной помощи, выраженной в праве, предоставленном гражданам за определенные заслуги перед государством или в связи с особым социальным статусом и реализуемой в форме выплат и услуг.

Особый социальный статус - принадлежность к категории граждан, имеющей в соответствии с действующим законодательством соответствующие права и льготы.

Семья - лица, связанные родством и (или) свойством, совместно проживающие и ведущие совместное хозяйство. В данную категорию попадают также одиноко проживающие граждане, ведущие самостоятельное хозяйство.

Нуждаемость - потребность семьи в получении социальной помощи в связи с трудной жизненной ситуацией.

Трудная жизненная ситуация - ситуация, объективно нарушающая жизнедеятельность потенциального объекта адресной социальной помощи (инвалидность, неспособность к самообслуживанию в связи с преклонным возрастом, тяжелой или хронической болезнью, сиротство, безнадзорность, малообеспеченность, безработица, отсутствие определенного места жительства, вынужденное оставление прежнего места жительства, нарушение прав ребенка, пожар, стихийное бедствие), которую он не может преодолеть самостоятельно.

Малообеспеченность - потребность семьи в получении социальной помощи в силу невозможности самостоятельно обеспечить среднедушевой доход, равный или превышающий величину прожиточного минимума, установленного в субъекте Российской Федерации в соответствии с действующим законодательством.

Среднедушевой доход - часть совокупного дохода семьи, приходящегося на одного члена семьи.

Совокупный доход семьи - сумма всех денежных доходов семьи, а также денежных эквивалентов льгот, услуг и компенсаций.

Прожиточный минимум - стоимостная оценка потребительской корзины, а также обязательные платежи и сборы.

Потребительская корзина - минимальный набор продуктов питания, непродовольственных товаров и услуг, необходимых для сохранения здоровья человека и обеспечения его жизнедеятельности.

Малообеспеченная (малоимущая) семья - семья, среднедушевой доход которой ниже величины прожиточного минимума, установленного в соответствующем субъекте Российской Федерации.

Заявительность - необходимость проявления добровольной инициативы заинтересованных граждан, организаций, союзов и обществ, органов местного самоуправления в предоставлении адресной социальной помощи.

Государственный социальный стандарт - установленный законодательством Российской Федерации минимальный уровень гарантий социальной защиты, обеспечивающий удовлетворение важнейших потребностей человека, выражаемый в нормах и нормативах предоставления бесплатных и общедоступных социальных услуг, социальных пособий и выплат.

Субъект адресной социальной помощи - орган государственной власти в лице федерального министерства, соответствующего подразделения системы органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации (министерства, комитеты, управления) или орган местного самоуправления, непосредственно осуществляющий мероприятия адресной социальной помощи.

Объект адресной социальной помощи - семья, оказавшаяся в трудной жизненной ситуации.

Принципы адресной социальной помощи - основные исходные положения, условия, правила, нормы, в соответствии с которыми осуществляется оказание адресной социальной помощи.

Условие оказания адресной социальной помощи - совокупность характеристик, которыми обладает потенциальный объект помощи, признаваемая субъектом помощи необходимой и достаточной для ее оказания.

Критерий оказания адресной социальной помощи - конкретные значения (в количественной или качественной форме) характеристик потенциального объекта помощи, наличие которых определяет конкретный вид, формы и размер социальной помощи.

Основание оказания адресной социальной помощи - нормативный правовой акт, регламентирующий критерии и порядок оказания определенного вида социальной помощи.

Социальный реестр - это совокупность персональных данных физических лиц, проживающих в Санкт-Петербурге, получающих или имеющих право на получение социальной помощи. Социальный реестр является ведомственным реестром Комитета по труду и социальной защите населения.

3. Анализ действующей системы оказания
социальной помощи населению в
Российской Федерации и Санкт-Петербурге

Анализ существующей системы проводился с использованием методов системного анализа и экспертных оценок на основании данных, представленных:

- структурными подразделениями Администрации Санкт-Петербурга (Комитет по делам семьи, детства и молодежи, Комитет по жилищной политике, Комитет по здравоохранению, Комитет по науке и высшей школе, Комитет по образованию, Комитет по содержанию жилищного фонда, Комитет по транспорту, Комитет по труду и социальной защите населения, Комитет по физической культуре и спорту (далее - Комитеты), Управление социального питания);

- структурными подразделениями социальной защиты населения территориальных управлений административных районов Санкт-Петербурга (Красногвардейский, Петроградский, Московский, Адмиралтейский);

- территориальными подразделениями федеральных органов государственной власти в Санкт-Петербурге (Санкт-Петербургский Комитет государственной статистики, Миграционная служба Санкт-Петербурга, Департамент федеральной государственной службы занятости населения по Санкт-Петербургу).

Действующая система анализировалась по следующим направлениям:

- анализ действующего законодательства;

- анализ финансового обеспечения действующего законодательства;

- анализ эффективности системы оказания социальной помощи населению (организационная структура, виды и формы помощи, полнота охвата населения);

- анализ информационного взаимодействия между структурными подразделениями социальной сферы Администрации Санкт-Петербурга.

Анализ действующего законодательства Российской Федерации и Санкт-Петербурга показал, что:

- работу системы оказания социальной помощи регламентирует более 200 правовых актов;

- существующей законодательной базе, с одной стороны, присуща громоздкость и наличие большого числа нормативных актов, регламентирующих оказание социальной помощи, а с другой стороны, по данным комитетов, она недостаточна и несовершенна;

- 95% законодательных актов направлены на обеспечение льгот отдельным категориям населения;

- малообеспеченность как обязательный критерий при оказании социальной помощи используется примерно в 5% правовых актов Российской Федерации и Санкт-Петербурга;

- отсутствует единая система классификации понятий предметной области, однозначность их определений.

Анализ финансового обеспечения действующего законодательства показал, что:

- финансовое обеспечение действующего законодательства производится из федерального бюджета и бюджета субъекта Российской Федерации. По данным комитетов реальные затраты на финансирование действующих льгот и услуг составили за 9 месяцев 1997 года около 1670330324 деноминированных рублей, при планируемых затратах - 1732907134 деноминированных рублей, без учета затрат на содержание структур, предоставляющих эти льготы. В результате недофинансирования законы реализуются не полностью;

- контроль за расходованием бюджетных средств осложнен из-за распределения финансирования между структурами, занятыми в реализации системы социальной защиты.

Анализ эффективности системы оказания социальной помощи населению показал, что:

- реализация правовых актов возложена на десятки структур социальной сферы и городского хозяйства;

- действующая система оказания социальной помощи населению Санкт-Петербурга имеет чрезвычайно сложный организационный механизм;

- оказание социальной помощи в структурных подразделениях Администрации Санкт-Петербурга носит распределенный децентрализованный характер;

- существующая организационная структура предусматривает ведение учета оказанной помощи по категориальному принципу, каждая административная структура предоставляет социальную помощь, осуществляет собственную регистрацию обслуженного населения и предоставленных им льгот независимо от других структур;

- принадлежность отдельных получателей к нескольким категориям, в сочетании с категориальный принцип учета и децентрализованный характер оказания социальной помощи приводит к двойному, а иногда и тройному учету численности льготного населения;

- социальная помощь в основном реализуется путем предоставления различных льгот отдельным категориям граждан;

- предоставляемые льготы можно подразделить на:

- льготы за определенные заслуги перед государством;

- социальные льготы (инвалиды, пенсионеры);

- льготы работникам органов государственной власти;

- по данным Санкт-Петербургского Комитета государственной статистики 23% (по результатам анализа, проведенного Информационно-аналитическим центром Администрации Санкт-Петербурга - около 40%) населения имеют совокупный доход ниже прожиточного минимума, в то время как не все малообеспеченные, особенно работающие, имеют право в настоящее время на получение социальной помощи.

Анализ информационного взаимодействия между структурными подразделениями социальной сферы Администрации Санкт-Петербурга показал, что:

- между структурами, оказывающими социальную помощь, обмен информацией в основном осуществляется путем деловой переписки;

- практически отсутствует информационное взаимодействие между ведомственными базами, что затрудняет получение информации о предоставленных услугах конкретному гражданину;

- нет единого учета численности и единой классификации льготных категорий населения;

- нет информации о потребностях населения в сфере услуг, что делает невозможным провести анализ эффективности обслуживания населения.

Общие выводы:

- действующая система социальной защиты населения ориентирована преимущественно на предоставление социальной помощи в виде льгот;

- предусмотренный существующим законодательством объем социальной помощи населению не соответствует экономическим возможностям бюджетов федерального и региональных уровней. Вследствие этого возникла проблема финансового обеспечения льгот и компенсаций;

- механизм оказания социальной помощи требует значительного упрощения. Отсутствует единое управленческое координирующее звено, способное оптимально организовать комплексное управление функционированием системы социальной помощи, обеспечить межотраслевую координацию и рациональное использование средств социального бюджета;

- расширение перечня категорий населения, которым предоставляется социальная помощь, без учета социальной ситуации конкретного получателя помощи, способствует формированию иждивенческих настроений и ложится тяжелым бременем на экономически активное население;

- невозможность оценки реального уровня доходов гражданина из-за отсутствия единой системы персонифицированного учета;

- действующая схема оказания помощи не является оптимальной, не обеспечивает эффективной социальной защиты всего населения.

Вышеизложенное позволяет заключить, что социальная поддержка населения, осуществляемая на федеральном и региональном уровнях, нуждается в существенных преобразованиях.

4. Цель, задачи и принципы развития системы
адресной социальной помощи населению

Стратегической целью развития системы адресной социальной помощи является обеспечение максимально возможного с позиций экономической эффективности и общественной целесообразности уровня социальной защищенности населения Санкт-Петербурга.

Достижение этой цели можно осуществить путем:

- повышения эффективности деятельности системы социальной защиты на основе:

- переориентации социальной защиты на конкретную семью;

- повышения оперативности и качества оказания социальной помощи;

- рационального использования бюджетных и внебюджетных средств, направляемых на социальную защиту.

Основными задачами реформирования системы адресной социальной помощи являются:

- формирование адекватной современным требованиям нормативно-правовой базы социальной помощи в Санкт-Петербурге. Разработка предложений и рекомендаций по изменению федеральной нормативно-правовой базы;

- разработка предложений и рекомендаций по упорядочению существующей системы льгот;

- создание и внедрение единой системы критериев предоставления адресной социальной помощи;

- формирование системы персонифицированного учета граждан, нуждающихся в социальной помощи, и создание на ее базе реестра социально незащищенных слоев населения и соответствующих автоматизированных баз данных;

- формирование эффективного механизма оказания адресной социальной помощи;

- проведение анализа затрат на обеспечение льгот и адресную социальную помощь;

- создание единого механизма финансового обеспечения системы адресной социальной помощи.

К основным принципам системы адресной социальной помощи относятся:

- адресное оказание социальной помощи;

- предоставление адресной социальной помощи на основе заявления;

- нуждаемость - одно из основных условий оказания адресной социальной помощи;

- дифференцированность подхода при определении размеров и видов помощи в соответствии с прожиточным минимумом и конкретной жизненной ситуацией;

- гарантированность адресной социальной помощи;

- ответственность органов государственной власти, органов местного самоуправления за обеспечение прав населения в сфере оказания адресной социальной помощи;

- гуманность и профилактическая направленность предоставления адресной социальной помощи;

- конфиденциальность предоставления адресной социальной помощи;

- доступность информации об условиях, критериях, нормах и видах оказания адресной социальной помощи;

- направленность на высвобождение и развитие собственного потенциала граждан;

- персональная ответственность получателя адресной социальной помощи за достоверность сведений, содержащихся в его заявлении на предоставление помощи;

- полисубъектность, взаимодействие государственных субъектов адресной социальной помощи с негосударственными организациями, благотворительными обществами и т.п.

5. Виды, формы, условия и критерии оказания
адресной социальной помощи населению

Адресная социальная помощь оказывается в виде:

- материальной помощи (в денежной или натуральной форме):

- социальных услуг.

Адресная социальная помощь в денежной форме может предоставляться в виде:

- пособия на содержание,

условие предоставления - малообеспеченность;

- компенсаций по оплате услуг (в наличной и безналичной форме),

условие предоставления - нуждаемость.

Адресная социальная помощь в натуральной форме может предоставляться в виде:

- лекарственных средств и изделий медицинского назначения;

- средств санитарии, гигиены и ухода за детьми;

- одежды, обуви и др. предметов первой необходимости;

- топлива;

- продовольственных товаров;

- специальных транспортных средств, технических средств реабилитации инвалидов и лиц, нуждающихся в постороннем уходе и т.д.,

условия предоставления - нуждаемость и неэффективность или невозможность предоставления денежного эквивалента соответствующих товаров.

Адресная социальная помощь может предоставляться в виде следующих социальных услуг:

- социальное обслуживание на дому;

- социальное обслуживание в стационарных учреждениях социального обслуживания;

- социальное обслуживание в специальных (гериатрических, хосписных и т.п.) учреждениях здравоохранения.

- предоставление временного приюта в специализированных учреждениях социального обслуживания;

- дневное пребывание в учреждениях социального обслуживания;

- социально-правовые услуги;

- предоставление социального жилья;

- социально-медицинские услуги;

- услуги социальной реабилитации;

- транспортные услуги (городские и междугородные);

- представление бесплатных обедов или талонов на питание и т.д.,

условие предоставления - нуждаемость.

Социальные услуги могут быть предоставлены бесплатно, а также за полную или частичную плату.

С учетом периодичности (регулярности) предоставления социальная помощь подразделяется на разовую и периодически осуществляемую.

В зависимости от длительности предоставления социальную помощь можно разделить на:

- краткосрочную (от 1 до 3 месяцев);

- среднесрочную (от 3 до года);

- долгосрочную (свыше года).

Конкретный вид, форма и размер адресной социальной помощи определяются на основании критериев ее оказания, установленных социальными стандартами.

Окончательный перечень услуг, видов и условий оказания адресной социальной помощи должен быть определен в процессе законотворческой деятельности.

6. Основные направления развития системы
адресной социальной помощи населению

Для достижения поставленных в настоящей концепции целей необходимо организовать работу по следующим направлениям:

- создание правовых основ функционирования системы адресной социальной помощи в Санкт-Петербурге;

- формирование механизма финансирования адресной социальной помощи и обоснование эффективности ее развития;

- совершенствование организационной структуры оказания адресной социальной помощи;

- введение персонифицированного учета населения Санкт-Петербурга, которому оказывается адресная социальная помощь;

- создание информационной системы, осуществляющей поддержку оказания адресной социальной помощи населению;

- подготовка кадров для структур, оказывающих адресную социальную помощь;

- широкое информирование населения по вопросам адресной социальной помощи.

Реализация предлагаемых мер позволит обеспечить стабильность системы адресной социальной помощи и создаст необходимые предпосылки для решения накопившихся проблем в сфере социальной защиты населения.

Правовые основы системы адресной социальной помощи

Правовые основы оказания адресной социальной помощи могут быть заложены путем издания следующих нормативных правовых актов Российской Федерации и Санкт-Петербурга:

Федеральные законы:

1. "О государственных минимальных социальных стандартах";

2. "Об упорядочении системы льгот и привилегий";

3. "О перечне персональных данных, включаемых в состав федеральных информационных ресурсов, информационных ресурсов совместного ведения, информационных ресурсов субъектов Российской Федерации; информационных ресурсов органов местного самоуправления, а также получаемых и собираемых негосударственными органами";

4. "О регистре населения Российской Федерации".

Законы Санкт-Петербурга:

1. "О прожиточном минимуме в Санкт-Петербурге";

2. "О минимальных социальных стандартах в Санкт-Петербурге";

3. "Об основах адресной социальной помощи в Санкт-Петербурге";

4. "О социальных пособиях и компенсациях";

5. "О персонифицированном учете населения Санкт-Петербурга, нуждающегося в социальной помощи (социальном реестре)" и др.

Финансирование адресной социальной помощи

Для формирования механизма финансирования адресной социальной помощи и обоснования эффективности ее развития необходимо:

- определить финансовые затраты на обеспечение всех видов льгот, предоставляемых как федеральным законодательством, так и нормативными актами Санкт-Петербурга;

- оценить финансовые затраты на оказание различных видов адресной социальной помощи;

- определить источники и размеры финансирования создания и ведения единой автоматизированной системы учета населения Санкт-Петербурга, нуждающегося в социальной помощи (социального реестра);

- оценить затраты на обеспечение функционирования структур, осуществляющих оказание адресной социальной помощи в рамках существующей организационной структуры, и провести сравнительный анализ предполагаемых затрат при введении системы адресной социальной помощи;

- выделить целевую статью расходов в бюджете Санкт-Петербурга на финансирование адресной социальной помощи.

Организационная структура системы адресной
социальной помощи

Громоздкость и отраслевой принцип построения законодательства влечет за собой осуществление социальных функций большим количеством различных структур.

Ведение информации об объектах социальной помощи многочисленными структурными подразделениями Администрации Санкт-Петербурга привело к:

- дублированию работ, повышению затрат на программно-техническое обеспечение этих работ, оплату обслуживающего персонала;

- несоответствию количественных показателей численности одних и тех же категорий населения, обслуживаемых различными структурными подразделениями, приводящему к двойному подсчету, неоправданному завышению затрат на компенсации организациям, осуществляющим эту помощь.

Таким образом, отсутствует целостное представление об объекте адресной социальной помощи, объеме предоставляемой помощи, ее денежном эквиваленте.

В связи с эти необходимо:

1. Рассмотреть вопрос о передаче отраслевыми органами Администрации Санкт-Петербурга не свойственных им функций оказания адресной социальной помощи органам социальной защиты в целях повышения качества обслуживания населения и снижения финансовых затрат на обеспечение этой деятельности.

2. Повысить координирующую и организационно-направляющую роль Комитета по труду и социальной защите населения, наделив его правами заказчика на разработку информационной системы адресной социальной помощи - социального реестра.

3. Усилить в административных районах Санкт-Петербурга структуры органов социальной защиты с учетом дополнительно передаваемых им функций.

Эти меры обеспечат комплексность предоставления населению всех видов социальной помощи, включая адресную социальную помощь.

Персонификация учета адресной социальной помощи

Персонификация учета адресной социальной помощи предполагает присвоение личного номера (идентификатора) каждому гражданину с целью объединения основной информации об объекте адресной социальной помощи (семья). Такая информация должна содержать:

- данные, однозначно определяющие гражданина (идентификатор человека);

- данные, однозначно определяющие объект адресной социальной помощи (семья);

- сведения, необходимые для оценки уровня социальной защищенности согласно выбранным критериям, доступ к которым должен быть обеспечен по идентификатору человека;

- сведения о потребностях объекта адресной социальной помощи.

В настоящее время соответствующая информация носит разрозненный, а иногда и противоречивый характер. Это относится к целому ряду характеристик информации (ее источники, состав и полнота). Информационные потоки, касающиеся объектов адресной социальной помощи, носят скорее функциональный характер, отражающий только сферу интересов участвующих в информационном обмене организационных структур, и не позволяют получить сводную информацию о конкретном получателе.

Обмен данными предполагает не только обеспечение актуальности и достоверности информации при приеме граждан, но и обеспечение протоколов взаимодействия между различными организационными структурами при решении вопроса о предоставлении социальной помощи конкретному человеку.

Проведение персонификации объекта адресной социальной помощи осложняется тем, что в настоящее время не решена в принципе задача учета всего населения Санкт-Петербурга (имеется теоретическая проблема, причем в масштабе всей страны, по определению алгоритма формирования идентификатора человека и установлению соответствующих источников информации). В связи с отсутствием, на момент разработки концепции, реестра населения Санкт-Петербурга вопрос персонификации рассматривается для объектов системы адресной социальной помощи.

Персонификация учета адресной социальной помощи представляет собой решение целого ряда задач, начиная от регламентации источников социальной информации, необходимой для обеспечения ее однозначности, и заканчивая проведением комплекса организационно-технических мероприятий по обеспечению сбора, ввода, корректировки и защиты от несанкционированного доступа информации о человеке, вплоть до обеспечения протоколов взаимодействия между различными организационными структурами при решении вопроса о предоставлении социальной помощи конкретному человеку.

В качестве более предпочтительного пути ввода системы персонификации объектов адресной социальной помощи представляется путь автоматизированной персонификации на основе существующих баз с последующим уточнением информации по мере естественного обращения граждан за социальной помощью в организации Администрации Санкт-Петербурга. Такой выбор позволит эффективно функционировать системе адресной социальной помощи и не увеличит нагрузку на Администрацию Санкт-Петербурга.

В качестве основы при проведении персонификации объекта адресной социальной помощи могут быть использованы базы данных информационных систем "Социальная помощь" (разработчик Информационно-аналитический центр мэрии Санкт-Петербурга) и "Счет" (разработчик - Санкт-Петербургское государственное унитарное предприятие "Вычислительный центр коллективного пользования многоотраслевого комплекса жилищного хозяйства") как содержащие наиболее полную и актуальную информацию о населении, обратившемся в органы социальной защиты, с дальнейшим информационным взаимодействием с реестром населения Санкт-Петербурга.

Информационная система адресной социальной помощи

Информационная система адресной социальной помощи (ИС АСП) является неотъемлемой частью организационной структуры адресной социальной помощи населению. Основной целью ИС АСП является создание единого информационного пространства адресной социальной помощи и обеспечение информационной поддержки ее функций.

Информационная система адресной социальной помощи должна представлять совокупность подсистем, в рамках которых обеспечивается поддержка функций, выполняемых различными структурами как городского, так и районного уровня в части вопросов оказания адресной социальной помощи, в том числе:

- обеспечение доступа к информации о населении, необходимой для решения вопросов возможности и необходимости оказания помощи;

- обеспечение контроля за деятельностью системы адресной социальной помощи;

- обеспечение функций, связанных с распределением финансирования и контроля за расходованием средств системы адресной социальной помощи;

- обеспечение защиты информации об объектах адресной социальной помощи от несанкционированного доступа;

- организация взаимодействия всех информационных подсистем внутри системы и информационное взаимодействие с внешними системами.

Организация информационного обмена должна базироваться на использовании единого (для ИС АСП) идентификатора гражданина и использовании всеми структурами, задействованными в процессе оказания социальной помощи, единых понятий, терминов, норм и критериев, принятых в системе адресной социальной помощи. Переход ИС АСП на единый идентификатор (личный номер) жителя Санкт-Петербурга предусматривается после введения реестра населения Санкт-Петербурга.

ИС АСП должна обеспечить ведение социального (ведомственного) реестра - базы данных, содержащей сведения, характеризующие объект адресной социальной помощи, его социально-экономическое состояние, перечень видов получаемой социальной помощи. Социальный реестр не является заменой отраслевых баз данных о населении.

ИС АСП также подразумевает:

- определение источников информации - структур (подсистем), ответственных за ведение конкретной единицы информации о гражданине, в т.ч. и реестр населения после его создания;

- решение вопросов, связанных с правом доступа к конкретной информации об объекте адресной социальной помощи.

Создание ИС АСП позволит сократить затраты на ввод данных и сопровождение информационных систем, эксплуатируемых отраслевыми, районными и другими организациями Администрации Санкт-Петербурга, за счет снижения процента повторяющейся информации.

Существенная экономия может быть достигнута также за счет реализации ИС АСП на основе сетевых технологий, минимизирующих затраты на сопровождение системы и актуализацию БД на рабочих местах пользователей.

ИС АСП должна разрабатываться параллельно с решением организационных вопросов в самой системе адресной социальной помощи, созданием законодательных основ, норм и критериев оказания адресной социальной помощи.

В настоящее время информация о населении представлена в базах данных Комитета по труду и социальной защите населения, Отделения пенсионного фонда России по Санкт-Петербургу, Территориального фонда обязательного медицинского страхования Санкт-Петербурга, Департамента федеральной государственной службы занятости населения по Санкт-Петербургу, Главного управления внутренних дел Санкт-Петербурга и Ленинградской области, Государственной налоговой инспекции по Санкт-Петербургу, Комитета по содержанию жилищного фонда, Управления записи актов гражданского состояния и др. Информационная разобщенность, использование собственных систем классификации и терминов, самостоятельность разработок, направленность на решение узких отраслевых и ведомственных задач не позволяют говорить о существовании единой информационной системы социальной помощи.

При создании ИС АСП возможны два пути:

- разработка нового проекта информационной системы адресной социальной помощи;

- модернизация и перенос на новые средства одной из эксплуатируемых систем.

Наиболее предпочтительным с точки зрения минимизации затрат (финансирования, трудовых ресурсов, времени на реализацию ИС АСП) является путь модернизации одной из существующих систем.

На сегодняшний день наиболее целесообразно использовать базу данных информационной системы "Социальная помощь", разработанной по заказу бывшего Департамента социальной защиты населения Информационно-аналитическим центром Администрации Санкт-Петербурга и эксплуатируемой в районных Управлениях социальной защиты населения и Центрах социального обслуживания населения, интегрировав ее с базами данных информационной системы "Счет" Санкт-Петербургского государственного унитарного предприятия "Вычислительный центр коллективного пользования многоотраслевого комплекса жилищного хозяйства".

Такой выбор обусловливается следующими характеристиками информационной системы:

1. Интеграция всей информации об оказании социальной помощи и предоставлении льгот, имеющейся в районных Управлениях социальной защиты населения и районных Центрах социального обслуживания населения, а также необходимой при оказании социальной помощи информации о пенсиях и пособиях.

2. Наличие двухуровневой структуры:

- нижний - районный уровень, обеспечивающий сбор и обработку информации;

- верхний - городской уровень, обеспечивающий интеграцию информации районного уровня и предназначенный для служб Администрации Санкт-Петербурга.

3. Готовность информационной системы к интеграции с другими отраслевыми и ведомственными системами.

4. Наиболее полная автоматизация функций Комитета по труду и социальной защите населения, связанных с оказанием различных видов социальной помощи.

Подготовка персонала

К началу практической организации системы адресной социальной помощи ее структуры должны быть укомплектованы высококвалифицированными кадрами. Для этого необходимо реализовать комплекс программ подготовки и переподготовки персонала для работы в системе адресной социальной помощи.

Такую работу необходимо провести совместно с высшими учебными заведениями и центрами повышения квалификации кадров Санкт-Петербурга, используя для этого современные образовательные технологии, в том числе дистанционное обучение.

Информационная подготовка населения

Целью информационной подготовки является достижение осознания населением Санкт-Петербурга необходимости перемен в системе социальной защиты, а также психологическая подготовка к ведению системы персонального компьютерного учета граждан. Население города должно иметь представление об общей концепции адресной социальной помощи, ее законодательных основах, организационных структурах, которые будут эту помощь оказывать.

7. Этапы развития системы адресной
социальной помощи населению

Первый этап (подготовительный)

1. Подготовка программы по реализации концепции адресной социальной помощи.

2. Выделение средств на финансирование развития системы адресной социальной помощи.

3. Разработка необходимых для функционирования системы адресной социальной помощи нормативных правовых актов Санкт-Петербурга.

4. Разработка методических рекомендаций.

5. Выделение средств на финансирование создания информационной системы адресной социальной помощи.

6. Разработка информационной системы адресной социальной помощи на базе социального реестра.

7. Проведение аналитической работы по следующим направлениям:

- оценка и проведение сравнительного анализа затрат на обеспечение всех видов предоставляемых льгот и затрат на оказание различных видов адресной социальной помощи;

- оценка и проведение сравнительного анализа затрат на обеспечение функционирования структур социальной сферы в рамках существующей организационной структуры и затрат в рамках предлагаемого варианта;

- анализ характера взаимодействия и информационных потоков между структурными подразделениями Администрации Санкт-Петербурга при оказании помощи населению;

- оценка нуждаемости населения в адресной социальной помощи.

8. Реорганизация существующей организационной структуры оказания адресной социальной помощи.

9. Подготовка предложений по упорядочению системы льгот.

10. Подготовка кадров.

11. Информирование населения.

12. До принятия закона об адресной социальной помощи населению продолжить реализацию постановления Правительства Санкт-Петербурга от 21.09.95 N 49 "О мерах по социальной поддержке малообеспеченных работников социальной сферы и адресной материальной (финансовой) помощи престарелым и нетрудоспособным гражданам Санкт-Петербурга" и распоряжения губернатора Санкт-Петербурга от 18.02.97 N 148-р "О мерах по реализации мероприятий по предоставлению и выплате гражданам компенсации на оплату жилья и коммунальных услуг" наряду с организацией работы по оказанию адресной социальной помощи населению в соответствии с Федеральным законом 134-ФЗ от 24.10.97 "О прожиточном минимуме в Российской Федерации".

ГАРАНТ:

Вышеуказанное распоряжение губернатора Санкт-Петербурга от 18 февраля 1997 г. N 148-р признано утратившим силу

Второй этап (внедрение системы)

1. Выделение целевой статьи расходов в бюджете Санкт-Петербурга на функционирование системы адресной социальной помощи.

2. Начало функционирования системы адресной социальной помощи в условиях изменений законодательной базы Санкт-Петербурга и организационной структуры адресной социальной помощи.

3. Представление в федеральные органы власти предложений о постепенной отмене льгот (например, путем их замены персональными надбавками к основному денежному доходу) и о мерах по приближению размера минимальных денежных доходов граждан к прожиточному минимуму.

4. Проведение аналитических работ по следующим направлениям:

- анализ эффективности оказания адресной социальной помощи;

- оценка нуждаемости населения в адресной социальной помощи;

- прогнозирование.

5. Внедрение информационной системы адресной социальной помощи.

Третий этап (развитие)

Переход к третьему этапу возможен в случае поддержки инициативы Санкт-Петербурга в проведении реформ социальной сферы федеральными органами власти.

1. Формирование законодательной базы системы адресной социальной помощи Санкт-Петербурга с учетом изменений федерального законодательства.

2. Начало функционирования системы адресной социальной помощи в условиях измененного федерального законодательства.

3. Проведение аналитических работ, в том числе направленных на совершенствование самой системы, и определение мер, направленных на повышение качества жизни населения.

В процессе функционирования системы адресной социальной помощи необходимо предусмотреть возможность преодоления отдельных негативных социально-экономических последствий. Это обусловлено тем, что в настоящее время около половины жителей Санкт-Петербурга пользуются различными льготами, предусмотренными законодательством Российской Федерации.

Для смягчения этих последствий замена льгот денежным эквивалентом или их отмена должны проводиться постепенно, на основе глубокого анализа, с учетом экономической и политической ситуации в регионе, численности соответствующих категорий населения и стоимости предоставления этих льгот. Кроме этого, внедрение системы адресной социальной помощи должно сопровождаться следующими мероприятиями:

- совершенствование системы расчета прожиточного минимума в целях приближения его к реальной действительности;

- совершенствование методики расчета совокупного дохода семьи;

- разработка методики учета оказанных социальных услуг и предоставленных льгот при расчете совокупного дохода семьи;

- разработка мер, направленных на приближение размера минимальной заработной платы и пенсий к размеру прожиточного минимума;

- широкое информирование населения о проводимых реформах.

8. Социально-экономический эффект развития
системы адресной социальной помощи населению

Реализация программы развития системы адресной социальной помощи приведет к ряду важных социально-экономических результатов:

- достижение правовой и организационной сбалансированности системы социальной защиты населения;

- создание законодательных и организационных основ поддержания социальной стабильности в обществе и предотвращение социальных конфликтов;

- обеспечение социальной защищенности тех групп населения и отдельных граждан, которые в силу объективных причин не в состоянии себе помочь самостоятельно;

- предупреждение социального иждивенчества и стимулирование социальной самозащиты личности;

- достижение эффективных в социальном и экономическом плане уровней перераспределения материальных, в том числе финансовых ресурсов социальной помощи, выделяемых из городского бюджета, бюджетов иных уровней, внебюджетных источников и т.п.;

- эффективное использование средств бюджета, предусмотренных на оказание помощи нуждающимся;

- экономия средств бюджета за счет изменения организационной структуры системы социальной помощи и снижения финансирования затрат на ее содержание.

Кроме того, развитие системы адресной социальной помощи будет способствовать преодолению существующих недостатков в действующей системе управления отраслями и комплексами социальной сферы Санкт-Петербурга.