Решение Ленинградского Областного суда от 14 мая 1997 г. N 3-37/97 о признании недействительным закона Ленинградской области от 5 августа 1996 г. N 26-оз

Решение Ленинградского Областного суда
от 14 мая 1997 г. N 3-37/97

Судебная коллегия по гражданским делам Ленинградского областного суда, рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению Ленинградского межрайонного природоохранного прокурора о признании недействительным закона Ленинградской области N 26 от 5.08.96 г. "О лесопользовании в Ленинградской области", установила:

Ленинградский межрайонный природоохранный прокурор обратился в Ленинградский областной суд с заявлением о признании недействительным ст. 5, пунктов 1 "а", 1 "в", 1 "з" ст. 10; пунктов 1 "б", 1 "д", 1 "ж", 1 "р", 1 "у" ст. 11; пунктов 1-2 ст. 17; абзаца 4 ст. 18; пункта 1 ст. 21 пунктов 1 и 2 "в" ст. 34 Закона Ленинградской области N 26 от 5.08.96 г. "О лесопользовании в Ленинградской области".

В обоснование заявления было указано, что обжалуемый закон, в нарушение ст. 12 Закона РФ от 23.11.95 г. был принят без обязательной экологической экспертизы его проекта.

Кроме этого, ст.5, пункты 1 "а", 1 "в", 1 "з" ст. 10; пункты 1 "б", 1 "д", 1 "ж", 1 "р", 1 "у", ст. 11, пункты 1-2 ст. 17, абзац 4 ст. 18, пункты 1, 2 "в", ст. 34 обжалуемого Закона противоречат ст.2, п.2, ст.4, ст.6-7, п.3 ст.4, ст.71, п.6 ст.5, ст.37, ст.38, ст. 69, ст. 28, ст. 11, ст. 66, ст. 72, ст. 67 Основ лесного законодательства Российской Федерации от 6.03.93 г.

Однако обжалуемый закон, согласно ст. 72, п.п. 2, 5 ст. 76 Конституции РФ не может противоречить федеральному законодательству.

В ходе судебного разбирательства, участвующий в деле прокурор Савельев В.П. представил заявление и.о. Ленинградского межрайонного природоохранного прокурора от 13.05.97 г. с измененными требованиями.

В соответствии с данным заявлением прокурор просит признать недействительным Закон Ленинградской области N 26 от 5.08.96 г. "О лесопользовании в Ленинградской области", указывая, что в нарушение ст. 12 Закона РФ от 23.11.95 "Об экологической экспертизе" проект обжалуемого закона не прошел обязательную государственную экологическую экспертизу.

Кроме этого, ряд норм обжалуемого закона противоречили Основам лесного законодательства Российской Федерации от 6.03.93 г. (действующих на момент принятия обжалуемого закона) и противоречат Лесному кодексу РФ, принятому 29.01.97 г.

Так, ст. 5 Закона Ленинградской области "О лесопользовании..." предусматривается разграничение лесного фонда на лесной фонд Ленинградской области и федеральный лесной фонд.

Между тем, и в ст. 2 Основ лесного законодательства РФ, и в ст. 6 Лесного Кодекса РФ 1997 г. сделаны ссылки на наличие единого Лесного фонда РФ.

В соответствии с п. 1 "ж" ст. 11 обжалуемого закона правительству Ленинградской области предоставлено право ограничивать, приостанавливать или прекращать в установленном порядке право на пользование лесным фондом.

Согласно Основам Лесного законодательства РФ исполнительным органом власти субъекта РФ не было предоставлено право принимать решение о предоставлении или ограничении, приостановлении, прекращении права пользования участка лесного фонда РФ.

Статьей 29 Лесного кодекса РФ 1997 г. предусмотрено, что принудительное прекращение прав пользования участками лесного фонда осуществляется территориальными органами федерального органа управления лесным хозяйством.

В соответствии с п. 1 "д" ст. 11 обжалуемого закона к компетенции правительства Ленинградской области также отнесено разрешение споров между лесопользователями и иными природопользователями, что противоречит ст. 79 Основ Лесного законодательства РФ и ст. 109 Лесного Кодекса РФ.

Названные нормы федеральных законов относят разрешение споров между лесопользователями и иными природопользователями к компетенции судов общей юрисдикции и к компетенции арбитражных судов.

Согласно п. 1 ст. 34 обжалуемого закона платежи за пользование лесным фондом в полном объеме в порядке и размерах, устанавливаемых настоящим законом, поступают в областной бюджет.

Статьей 72 Основ лесного законодательства РФ предусматривалось, что указанные платежи должны были поступать в бюджеты районов.

В соответствии со ст. 106 Лесного кодекса РФ только 60% от средств, получаемых при взимании платежей за пользование лесным фондом, должно поступать в бюджеты субъектов РФ.

В судебном заседании, участвующий в деле прокурор Савельев В.П. поддержал заявленные требования, дополнительно пояснив, что предъявление указанного заявления в суд был согласовано с прокурором Ленинградской области.

Представитель губернатора Ленинградской области Лобова Т.А., просила отказать в удовлетворении требований прокурора, ссылаясь на то, что еще не определен перечень объектов и проектов нормативных актов, подлежащих обязательной гос. экологической экспертизе в соответствии со ст. 12 Закона РФ "Об экологической экспертизе".

Представитель губернатора Ленинградской области Лобова Т.А. также полагала, что ст. 5 обжалуемого закона соответствует ст. 19 Лесного кодекса РФ, а п. 1 "ж" ст. 11 обжалуемого закона не противоречит ст. 47 Лесного кодекса РФ.

При оценке законности п. 1 ст. 34 обжалуемого закона следует также учесть, что положения раздела V Лесного кодекса РФ (согласно совместного письма федеральной службы лесного хозяйства России, Минфина РФ, гос. налоговой службы РФ от 6.03.97) будут реализовываться по мере введения в действие соответствующих законодательных и правовых нормативных актов.

17 февраля 1997 г. губернатор Ленинградской области вынес распоряжение N 44-рг "О приведении законодательных и иных нормативных актов Ленинградской области в сфере лесопользования в соответствие с лесным кодексом РФ".

Представитель законодательного собрания Ленинградской области Коваленко А.И. просил отказать в удовлетворении требований прокурора, по поводам, изложенным представителем губернатора Ленинградской области.

Представитель Законодательного Собрания Ленинградской области полагал, что ст. 5 обжалуемого закона соответствует и ст. 19 Лесного Кодекса РФ и ст. 16 Устава Ленинградской области. Не представлено также доказательств подтверждающих, что в связи с принятием обжалуемого закона нарушена экологическая обстановка в Ленинградской области.

Выслушав объяснения участников процесса, изучив и исследовав собранные по делу доказательства, заслушав показания свидетелей: представителя Ленкомэкологии - Телюк В.Н., представителя комитета по лесу Ленинградской области - Орлова М.М., судебная коллегия приходит к следующему.

9 июля 1996 г. Законодательным собранием Ленинградской области был принят Закон Ленинградской области "О лесопользовании в Ленинградской области".

5 августа 1996 г. данный закон был подписан губернатором Ленинградской области.

В соответствии со ст. 12 Закона РФ от 23.11.95 г. "Об экологической экспертизе" обязательной государственной экологической экспертизе, проводимой на уровне субъектов РФ, подлежат проекты нормативных правовых актов субъектов РФ, реализация которых может привести к негативному воздействию на окружающую природную среду.

Представитель Ленкомэкологии Телюк В.Н., допрошенная в качестве свидетеля пояснила, что проект обжалуемого закона должен был проходить государственную экологическую экспертизу. Однако проект Закона Ленинградской области "О лесопользовании в Ленинградской области" для прохождения экологической экспертизы в Ленкомэкологию не представлялся.

Согласно сообщению председателя комитета охраны окружающей среды и природных ресурсов Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 23.09.96 г. N 01-81-1604/2316 Ленинградскому природоохранному прокурору проект областного закона "О лесопользовании в Ленинградской области" на государственную экологическую экспертизу в Комитет охраны окружающей среды и природных ресурсов Санкт-Петербурга и Ленинградской области не представлялся.

Факт непрохождения проекта обжалуемого закона государственной экологической экспертизы участниками процесса не оспаривался.

Учитывая изложенное, судебная коллегия приходит к выводу о том, что принятие Закона Ленинградской области "О лесопользовании в Ленинградской области" без прохождения его проекта обязательной государственной экспертизы нарушает положения ст. 12 Закона РФ от 23.11.95 г. "Об экологической экспертизе".

Не может согласиться судебная коллегия и с доводом о необходимости дополнительного акта содержащего перечень объектов и проектов нормативных актов, подлежащих обязательной государственной экологической экспертизы, так как на момент принятия обжалуемого закона Ленинградской области Закон РФ от 23.11.95 г. уже действовал, круг объектов и проектов нормативных актов, которые должны пройти обязательную государственную экологическую экспертизу, в нем установлен.

Судебная коллегия не может признать правомерной и соответствующей требованиям ст. 12 Закона РФ "Об экологической экспертизе" и ссылку представителя Законодательного собрания Ленинградской области на то, что по настоящему делу прокурору следовало доказать, что в результате принятия обжалуемого закона была нарушена экологическая обстановка в Ленинградской области.

Пунктами 1 "и" и 1 "д" ст. 72 Конституции РФ 1993 г. предусмотрено, что в совместном ведении РФ и субъектов РФ находятся вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами; природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности.

Согласно п. 2 ст. 76 Конституции РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ.

Пунктом 5 ст. 76 Конституции РФ 1993 г. предусмотрено, что законы и иные правовые акты субъектов РФ (по вопросам совместного владения РФ и субъектов РФ) не могут противоречить федеральным законам, в случае противоречия между ними действует федеральный закон.

Статьей 1 Основ лесного законодательства РФ от 6.03.93 г. (действующих на момент принятия обжалуемого закона) было предусмотрено, что правовые акты областей, принимаемые в пределах их компетенции, не должны были противоречить настоящим Основам.

Согласно ч. 3 ст. 1 Лесного кодекса РФ от 29.01.97 г. законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, регулирующие лесные отношения, не могут противоречить настоящему кодексу и принимаемым в соответствии с ним федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом, регулирующим лесные отношения, и иным актам, принимаемым в РФ, действует федеральный закон.

Исследовав и оценив собранные по делу доказательства, судебная коллегия считает, что пункт 1 "ж" ст. 11, пункт 1 "у" ст. 11, пункт 1 ст. 34 Закона Ленинградской области "О лесопользовании в Ленинградской области" противоречили соответственно ст.ст. 5-7, 28, 37-39, 79, 72 Основ лесного законодательства РФ 1993 г. (действующих на момент принятия обжалуемого закона) и не соответствуют ст.ст. 27, 29, 47, 30, 109, 106 Лесного кодекса РФ 1997 г. (действующих в РФ в настоящее время) по следующим основаниям.

Согласно п. 1 "ж" ст. 11 обжалуемого закона к компетенции правительства Ленинградской области отнесено: ограничение, приостановление или прекращение в установленном порядке права на пользование лесным фондом.

В соответствии со ст.ст. 37, 38, 39 Основ лесного законодательства РФ 1993 г. право пользования лесным фондом могло быть приостановлено, ограничено или досрочно прекращено соответственно органами, выдавшими разрешительный документ или органом власти, принявшим решение о предоставлении лесного фонда в пользование.

Согласно п. 4 ст. 6 Основ лесного законодательства РФ 1993 г. к ведению районных (городских) Советов народных депутатов отнесено принятия совместно с владельцами лесного фонда решения о передаче в долгосрочное пользование (аренду) участков лесного фонда.

Пунктом 4 ст. 7 Основ лесного законодательства РФ 1993 г. к компетенции районных (городских администраций) был отнесено: принятие совместно с владельцами лесного фонда решения о предоставлении участков лесного фонда в краткосрочное пользование.

В соответствии с п. 7 ст. 6, п. 7 ст. 7 Основ лесного законодательства РФ 1993 г. названные выше органы власти были полномочны рассматривать вопросы, связанные с ограничением, приостановлением или прекращением права пользования лесным фондом в установленном порядке.

Между тем, в ст. 5 Основ лесного законодательства РФ 1993 г., содержащий перечень полномочий администрации области в сфере регулирования лесных отношений не указывалось, что данная администрация вправе принимать решения о предоставлении в пользование участков лесного фонда или - о приостановлении, ограничении, прекращении права пользования участками лесного фонда.

Согласно ст.ст. 27, 29 действующего в настоящее время Лесного кодекса РФ права пользования участками лесного фонда могут быть ограничены или приостановлены решениями федерального органа управления лесным хозяйством или его территориальных органов; принудительное прекращение прав пользования участками лесного фонда осуществляется - территориальными органами федерального органа управления лесным хозяйством.

Статьей 47 Лесного кодекса РФ 1997 г. лишь предусмотрено, что субъект РФ вправе принимать решения о приостановлении, ограничении и прекращении работ, представляющих опасность для состояния и воспроизводства лесов;

В пункте 1 "у" ст. 11 обжалуемого закона указано, что в компетенцию правительства Ленинградской области входит разрешение споров между лесопользователями и иными природопользователями.

Согласно ст. 79 Основ лесного законодательства РФ 1993 г. споры между предприятиями, учреждениями, организациями, гражданами по вопросам, связанным с осуществлением лесных пользований, включая аренду участков лесного фонда и производство работ, разрешаются судом или арбитражным судом.

Статьей 30 Лесного кодекса РФ 1997 г. предусмотрено, что защита нарушенных или оспариваемых прав пользования участками лесного фонда и прав пользования участками лесов, невходящих в лесной фонд, осуществляется в судебном порядке.

В ст. 109 Лесного кодекса РФ 1997 г. также указано, что споры в области использования охраны защиты и воспроизводства лесов разрешаются в судебном порядке.

В административном порядке споры в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов разрешаются только в случаях, предусмотренных федеральным законом.

Однако, ни Лесным кодексом РФ 1997 г., ни Кодексом РСФСР об административных правонарушениях, ни иным федеральным законом правительству субъекта РФ не предоставлено право решать названные споры.

Пунктом 1 ст. 34 Обжалуемого закона предусмотрено, что платежи за пользование лесным фондом в полном объеме, в порядке и размерах устанавливаемых настоящим законом, поступают в областной бюджет.

Согласно ст. 72 Основ лесного законодательства РФ 1993 г. лесные подати и арендная плата должны были поступать в районные бюджеты районов (городские бюджеты городов), на территориях которых осуществляется пользование лесным фондом. Советы народных депутатов областей могли устанавливать иной порядок распределения лесных податей и арендной платы только по согласованию с районными (городскими) Советами народных депутатов.

В соответствии с ч. 1 ст. 106 Лесного кодекса РФ 1997 г. часть лесных податей и арендной платы в размере минимальных ставок платы за древесину, отпускаемую на корню, поступает в федеральный бюджет (40%), бюджеты субъектов РФ (60%).

Допрошенный в качестве свидетеля представитель комитета по лесу Ленинградской области Орлов М.М. полагал, что ст. 5 п. 1 "ж" ст. 11, п. 1 "у" ст. 11, п. 1 ст. 34 Закона Ленинградской области "О лесопользовании в Ленинградской области" противоречит части норм и Основ лесного законодательства РФ 1993 г. и лесного кодекса РФ 1997 г.

Обжалуемый закон был составлен с учетом положений Основ лесного законодательства РФ 1993 г., которые отменены в связи с принятием лесного кодекса РФ.

В правительство Ленинградской области было направлено письмо о необходимости отменить правовые акты, которые противоречат Лесному кодексу РФ 1997 г. В этот перечень, кажется, вошел и обжалуемый закон.

Представителем комитета по лесу Ленинградской области в судебное заседание представлено письмо федеральной службы лесного хозяйства России от 28.03.97 г. N МГ-1-17-2/42 государственным органам управления лесным хозяйством в субъектах РФ с примерным перечнем нормативных правовых актов, которые необходимо принять органам государственной власти субъектов РФ в связи с вводом в действие Лесного кодекса РФ 1997 г.

Распоряжением губернатора Ленинградской области N 44-рг от 17.02.97 признано необходимым привести законодательные и иные нормативные акты Ленинградской области в сфере лесопользования в соответствие с Лесным кодексом РФ, комитету по лесу предложено организовать выполнение работ по подготовке проектов законодательных и иных нормативных актов о внесении изменений и дополнений в действующее законодательные и нормативные акты Ленинградской области в сфере лесопользования.

Однако, никакие изменения в Закон Ленинградской области "О лесопользовании в Ленинградской области" не внесены.

Довод же о том, что имеется письмо федеральной службы лесного хозяйства России, министра финансов РФ, гос. налоговой службы РФ от 6.03.97 г. о том, что Положения раздела V Лесного кодекса РФ реализуются по мере введения в действие соответствующих законодательных и правовых нормативных актов, не имеет правового значения для оценки законности п. 1 ст. 34 обжалуемого закона Ленинградской области.

В то же время, судебная коллегия не может признать обоснованной ссылку прокурора на то, что ст. 5 обжалуемого закона противоречит федеральному законодательству, в частности и ст. 2 Основ лесного законодательства РФ 1993 г. и ст. 6 Лесного кодекса РФ 1997 г.

Согласно п. 1 ст. 5 обжалуемого закона лесной фонд Ленинградской области может находиться в собственности РФ (федеральный лесной фонд), в собственности Ленинградской области (областной лесной фонд).

Пунктом 2 ст. 5 обжалуемого закона предусмотрено, что порядок и условия разграничения лесного фонда Ленинградской области на федеральный лесной фонд и областной лесной фонд находятся в совместном ведении РФ и Ленинградской области и определяются федеральным законодательством, соответствующими договорами между РФ и Ленинградской областью и законодательством Ленинградской области.

Действительно в статье 2 Основ Лесного законодательства РФ 1993 г. было указано, что все леса и предоставленные для ведения лесного хозяйства земли образуют лесной фонд РФ, который находится в совместном ведении РФ, республик в составе РФ, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и С.Петербурга.

Статьей 6 Лесного кодекса РФ 1997 г. предусмотрено, что объектами лесных отношений является лесной фонд РФ, участки лесного фонда, права пользования ими, леса, не входящие в лесной фонд, их участки, права пользования ими, древесно-кустарниковая растительность.

Между тем в ст. 9 пункт 2 Конституции РФ 1993 г. (уже действующей на момент принятия обжалуемого закона) отмечено, что земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности.

Статьей 19 Лесного кодекса РФ 1993 г. также предусмотрено, что лесной фонд и расположенные на землях обороны леса находятся в федеральной собственности; в соответствии с федеральным законом допускается передача части лесного фонда в собственность субъектов РФ.

Проанализировав перечисленные нормы судебная коллегия приходит к выводу о том, что на 5 августа 1996 г. ст. 5 обжалуемого закона не противоречила ст. 9 Конституции РФ 1993 г., а в настоящее время названная статья соответствует и положениям ст. 19 Лесного кодекса РФ 1997 г.

Принимая во внимание ст. 23 Закона РФ от 17.11.95 г. "О внесении изменений и дополнений в Закон РФ "О прокуратуре РФ", письмо и.о. прокурора Ленинградской области о том, что обращение природоохранного прокурора в суд с названным заявлением было согласованно с прокурором Ленинградской области, судебная коллегия полагает, что Ленинградский межрайонный природоохранный прокурор, как прокурор осуществляющий надзор за исполнением законов об охране окружающей природной среды, за соблюдением экологических прав граждан был в праве обратиться в Ленинградский областной суд с настоящим требованием.

Учитывая изложенное, руководствуясь ст. 60 Закона РФ "О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации", ст.ст. 194-197 ГПК РСФСР, судебная коллегия решила:

Заявление Ленинградского межрайонного природоохранного прокурора удовлетворить.

Признать недействительным закон Ленинградской области N 26 от 5 августа 1996 г. "О лесопользовании в Ленинградской области" со дня его принятия.

Решение может быть опротестовано и обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в десятидневный срок после изготовления в окончательном виде.

Председательствующий