Решение Ленинградского Областного суда от 14 марта 1997 г. N 3-8/97 о признании недействительным закона Ленинградской области от 5 августа 1996 г.

Решение Ленинградского Областного суда
от 14 марта 1997 г. N 3-8/97

ГАРАНТ:

Определением Верховного Суда РФ от 26 августа 1997 г. N 33Г-97-15 настоящее решение Ленинградского областного суда оставлено без изменения

Судебная коллегия по гражданским делам Ленинградского областного суда, рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению Ленинградского межрайонного природоохранного прокурора о признании недействительным закона Ленинградской области от 5.08.96 г. "О порядке предоставления недр для разработки месторождений общераспространенных полезных ископаемых на территории Ленинградской области", установила:

Ленинградский межрайонный природоохранный прокурор обратился в Ленинградский областной суд с заявлением о признании недействительным закона Ленинградской области от 5.08.96 г. "О порядке предоставления недр для разработки месторождений общераспространенных полезных ископаемых на территории Ленинградской области".

В обоснование заявления было указано, что обжалуемый закон, в нарушение ст. 12 Закона Российской Федерации от 23.11.95 г. был принят без обязательной государственной экологической экспертизы его проекта.

Кроме этого, некоторые нормы обжалуемого закона Ленинградской области от 5.08.96 г. противоречат Закону РФ от 3.03.95 г. "О внесении изменений и дополнений в Закон РФ "О недрах".

Так, в соответствии со ст. 2 обжалуемого Закона, в нарушение ст. 16 Закона РФ от 3.03.95 г., федеральный орган управления государственным фондом недр (или его территориальный орган) был лишен участия в выдаче лицензии на недропользование.

Согласно ст. 9 обжалуемого Закона Ленинградской области лицензия на недропользование с целью добычи общераспространенных полезных ископаемых подписывается министром природопользования и экологической безопасности Ленинградской области и представителем предприятия без участия территориального подразделения Федерального органа управления государственным фондом недр, что противоречит ст.ст. 15, 16 Закона РФ от 3.03.95 г.

Статьи 17 и 23 областного закона, по мнению прокурора, также противоречат ст.ст. 17-1, 20 Закона РФ от 3.03.95 г., так как в названных нормах областного закона отмечено, что переоформление, аннулирование или временное приостановление лицензии осуществляется только министерством природопользования и экологической безопасности Ленинградской области без участия Федерального органа управления госфондом недр.

Согласно ст. 14 Закона Ленинградской области от 05.08.96 г. сбор за выдачу лицензии поступает в бюджет Ленинградской области. Между тем, ст. 45 Закона РФ от 3.03.95 г. предусмотрено, что сбор за выдачу лицензий должен направляться в органы, выдающие лицензии.

В ходе судебного разбирательства, участвующий в деле, прокурор Скакун Г.А. поддержала заявленное требование, дополнительно пояснив, что в соответствии со ст. 23 Закона РФ от 17.11.95 г. "О внесении изменений и дополнений в Закон РФ "О прокуратуре РФ", согласно приказу Генерального прокурора РФ N 24 от 9.04.96 г. "О разграничении компетенции территориальных прокуроров и прокуроров специализированных прокуратур" и приказу прокурора Ленинградской области N 15 от 1.07.96 г. "Об организации прокурорского надзора Ленинградской природоохранной прокуратурой", Ленинградский межрайонный природоохранный прокурор был вправе обратиться в Ленинградский областной суд с указанным требованием.

Представитель законодательного собрания Ленинградской области Коваленко А.И. просил отказать в удовлетворении заявления Ленинградского межрайонного природоохранного прокурора, полагая, что обжалуемый Закон был принят законодательным собранием Ленинградской области в соответствии с п.п. 9, 11 ст. 4, п. 5 ст. 10-1, ст. 18 Закона РФ от 3.03.95 г. "О внесении изменений и дополнений в Закон РФ "О недрах".

Так как согласно ст. 18 названного федерального закона субъект РФ вправе устанавливать порядок предоставления недр для разработки месторождений общераспространенных полезных ископаемых, то в обжалуемом Законе Ленинградской области были вправе определить не только указанный порядок, но и установить порядок выдачи лицензий недропользователю для разработки месторождений общераспространенных полезных ископаемых.

Кроме этого, представитель Законодательного собрания Ленинградской области Коваленко А.И. также полагал, что обращаться в суд с заявлением о признании недействительным Закона Ленинградской области вправе только прокурор субъекта РФ (в данном случае, прокурор Ленинградской области), а не межрайонный природоохранный прокурор.

Представитель губернатора Ленинградской области, Дубровин А.В. также полагал заявление прокурора необоснованным, пояснив, что в соответствии со ст. 12 Закона РФ "Об экологической экспертизе" не установлен перечень объектов и проектов нормативных актов, подлежащих обязательной государственной экологической экспертизе.

Каких-либо оснований полагать, что проект Закона Ленинградской области "О порядке предоставления недр для разработки месторождений общераспространенных полезных ископаемых на территории Ленинградской области" должен был пройти государственную экологическую экспертизу, не имелось.

Согласно же ст. 18 Закона РФ от 3.03.95 г. "О внесении изменений и дополнений в Закон РФ "О недрах" в Ленинградской области, как в субъекте РФ мог быть установлен собственный порядок представления недр для разработки месторождений общераспространенных полезных ископаемых.

Кроме этого, в ст. 2 Закона Ленинградской области "О порядке предоставления недр для разработки месторождений общераспространенных полезных ископаемых на территории Ленинградской области" указано, что предоставление недр осуществляется в виде лицензии установленного образца, выдаваемой в установленном законом порядке.

Выслушав объяснения участвующих в деле лиц, изучив и исследовав собранные по делу доказательства, заслушав показания свидетелей представителя министерства природопользования и экологической безопасности Ленинградской области Королева Ю.А., представителя Ленкомэкологии - Фролову С.А., представителя Северо-Западного регионального геологического центра Иванова А.А., главного государственного инспектора по Северо-Западному региону Г.А.Григорьева, судебная коллегия приходит к следующему.

9 июля 1996 г. Законодательным собранием Ленинградской области был принят Закон Ленинградской области "О порядке предоставления недр для разработки месторождений общераспространенных полезных ископаемых на территории Ленинградской области".

5 августа 1996 г. данный закон был подписан губернатором Ленинградской области.

Согласно ст. 12 Закона РФ от 23.11.95 г. "Об экологической экспертизе" обязательной государственной экологической экспертизе, проводимой на уровне субъектов РФ, подлежат проекты нормативных правовых актов субъектов РФ, реализация которых может привести к негативному воздействию на окружающую природную среду.

Представитель Ленкомэкологии Фролова С.А., допрошенная в качестве свидетеля, пояснила, что проект обжалуемого закона должен был проходить государственную экологическую экспертизу. Однако для прохождения экологической экспертизы проект Закона Ленинградской области "О порядке предоставления недр для разработки месторождений общераспространенных полезных ископаемых на территории Ленинградской области" в Ленкомэкологию не представлялся.

Аналогичный проект закона по г. С-Петербургу был представлен в Ленкомэкологию и прошел экологическую экспертизу.

Согласно сообщению представителя Комитета охраны окружающей среды и природных ресурсов С.-Петербурга и Ленинградской области от 23.09.96 г. N 01-81-1604/2316 Ленинградскому природоохранному прокурору проект Закона Ленинградской области "О порядке предоставления недр для разработки месторождений общераспространенных полезных ископаемых" на государственную экологическую экспертизу в Комитет охраны окружающей среды и природных ресурсов С-Петербурга и Ленинградской области не представлялся.

Факт не прохождения проекта обжалуемого закона государственной экологической экспертизы участниками процесса не оспаривался.

Учитывая изложенное, судебная коллегия приходит к выводу, что принятие Закона Ленинградской области "О порядке предоставления недр для разработки месторождений общераспространенных полезных ископаемых" без прохождения его проекта обязательной государственной экспертизы нарушает требования ст. 12 Закона РФ от 23.11.1995 г. "Об экологической экспертизе".

Судебная коллегия не может признать обоснованной и ссылку представителя губернатора Ленинградской области на отсутствие акта содержащего перечень объектов и проектов нормативных актов, подлежащих обязательной государственной экологической экспертизе, так как на момент принятия обжалуемого закона Ленинградской области Закон РФ от 23.11.95 г. уже действовал, круг объектов и проектов нормативных актов, которые должны пройти обязательную государственную экологическую экспертизу, в нем установлен.

Судебная коллегия не может признать соответствующими требованиям законодательства Российской Федерации о ст.ст. 2, 9, 14, 17, 23 Закона Ленинградской области от 5.08.96 г. "О порядке предоставления недр для разработки месторождений общераспространенных полезных ископаемых на территории Ленинградской области" по следующим основаниям.

Согласно ст. 2 обжалуемого закона, предоставление недр юридическим и физическим лицам в границах выделенных им земельных участков в целях разработки месторождений общераспространенных полезных ископаемых, числящихся на государственном балансе, осуществляется в виде лицензии установленного образца, выдаваемой министерством природопользования и экологической безопасности Ленинградской области в установленном законом порядке.

В соответствии со ст. 9 названного Закона Ленинградской области лицензия на недропользование с целью добычи общераспространенных полезных ископаемых (в том числе по месторождениям, требующим детальных геологоразведочных работ) подписывается министром природопользования и экологической безопасности Ленинградской области и полномоченным представителем предприятия-заявителя.

Между тем, частями 4 и 5 ст. 16 Закона РФ от 3.03.95 г. "О внесении изменений и дополнений в Закон РФ "О недрах" предусмотрено, что лицензия предоставляется совместно органом исполнительной власти субъекта РФ и федеральным органом управления государственным фондом недр или его территориальным подразделением (а в случаях, предусмотренных п.п.2, 3 и 6 ст. 10-1 настоящего Закона - федеральным органом управления государственным фондом недр или его территориальным подразделением), а оформление, регистрация и выдача лицензий на пользование недрами осуществляется федеральным органом управления государственным фондом недр или его территориальным подразделением.

Согласно ст.ст. 17 и 23 Закона Ленинградской области от 05.08.96 г. переоформление, аннулирование или временное приостановление лицензии осуществляется только министерством природопользования и экологической безопасности Ленинградской области.

Однако в ст.ст. 17-1, 20 Закона РФ от 3.03.95 г. "О внесении изменений и дополнений в Закон РФ "О недрах" указано, что переоформление лицензии, а также прекращение, приостановление, ограничение права пользования недрами производятся органами, предоставившими лицензии (т.е. органом исполнительной власти субъекта РФ и Федеральным органом управления государственным фондом недр или его территориальным подразделением).

Кроме этого, ст. 14 обжалуемого закона предусмотрено, что сбор за выдачу лицензии поступает в бюджет Ленинградской области, а в ст. 45 Закона РФ от 3.03.95 г. указано, что сбор за выдачу лицензии должен направляться в органы, выдающие лицензии на пользование недрами.

Согласно п.п. 4.4, 5.4 Положения о Северо-Западном региональном геологическом центре (утвержденном 10.07.92 г.) последний осуществляет организационное обеспечение государственной системы лицензирования пользования недрами, а также в рамках полномочий, установленных Геолкомом России, совместно с Правительством Республики Карелия и администрациями областей выдает лицензии на право пользование недрами.

В ходе судебного разбирательства представитель Северо-Западного регионального геологического центра Иванов А.А., также полагал, что ст.ст. 2, 9, 14, 17, 23 обжалуемого Закона нарушают нормы федерального законодательства в части совместного ведения (исполнительным органом власти субъектов РФ и федеральным органом управления государственным фондом недр или его территориальным подразделением) государственным фондом недр.

Действительно, согласно ст. 18 Закона РФ от 3.03.95 г. "О внесении изменений и дополнений в Закон РФ "О недрах" субъект РФ вправе самостоятельно устанавливать порядок предоставления недр для разработки месторождений общераспространенных полезных ископаемых, но только с соблюдением требований ст. 16 названного закона.

Любое пользование недрами возможно только при наличии лицензии, которая должна быть подписана и исполнительным органом субъекта РФ и территориальным подразделением федерального органа управления государственным фондом недр.

Установлена и единая форма лицензии.

Как следует из положения об органах государственного геологического контроля РФ, утвержденного Постановлением Правительства РФ N 1124 от 20.11.95 г., Положения об организации работы территориальных органов государственного геологического контроля от 8.04.96 г., приказа председателя комитета РФ по геологии и использованию недр N 142 от 25.12.95 г. "О введении в действие Положения об органах государственного геологического контроля РФ" государственный контроль за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр на территории Ленинградской области осуществляет главный государственный инспектор по Северо-Западному региону.

Допрошенный в судебном заседании в качестве свидетеля главный государственный инспектор по Северо-Западному региону Г.А.Григорьев пояснил, что вся деятельность по лицензированию осуществляется Северо-Западным региональным геологическим центром, вопросы же геологического контроля входят в компетенцию главного государственного инспектора по Северо-Западному региону.

Г.А.Григорьев также пояснил, что в результате проверок были выявлены лицензии, выданные на основании обжалуемого закона и подписанные только представителем Министерства природопользования и экологической безопасности Ленинградской области, что противоречит ст. 16 Закона РФ "О недрах" в редакции от 3.03.95 г.

Представитель министерства природопользования и экологической безопасности Ленинградской области, Королев Ю.А., пояснил, что поскольку в соответствии с Положением о порядке проведения государственной экологической экспертизы, утвержденного 11.06.96 г., не был утвержден перечень объектов, которые должны проходить обязательную экологическую экспертизу, то проект обжалуемого закона не должен был проходить названную экспертизу.

Принимая обжалуемый закон, законодательное собрание не вышло за пределы своих полномочий, предоставленных ст.ст. 4, 5, 18 Закона РФ "О недрах" (в редакции от 3.03.95 г.).

По мнению Королева Ю.А. в соответствии со ст. 18 РФ "О недрах" (в редакции от 3.03.95 г.) субъект РФ вправе самостоятельно установить порядок предоставления недр для разработки месторождений общераспространенных полезных ископаемых, а также и порядок предоставления разрешений на пользование недрами, который может отличаться от порядка предоставления и выдачи лицензии, установленного Законом РФ "О недрах" (в редакции от 3.03.95 г.).

Между тем, ст. 11 указанного Закона РФ предусмотрено, что любое предоставление недр в пользование возможно только на основании лицензии.

Статьей 18 Закона РФ "О недрах" (в редакции от 3.03.95 г.) предусмотрено, что порядок предоставления недр для разработки общераспространенных полезных ископаемых устанавливается законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ.

Однако, в названной статье не оговорено, что при принятии закона о порядке предоставления недр для разработки месторождений общераспространенных полезных ископаемых, субъект РФ вправе установить также порядок предоставления, оформления (и соответственно переоформления, аннулирования, временного приостановления) лицензии, который бы не соответствовал требованиям ст.ст. 11, 16, 17-1 20 Закона РФ "О недрах" (в редакции от 3.03.95 г.).

По изложенным основаниям судебная коллегия не может согласиться с доводами представителя министерства природопользования и экологической безопасности Ленинградской области Королева В.А., полагавшего, в частности, что положения ст. ст. 2, 9, 14, 17, 23 обжалуемого Закона Ленинградской области не нарушают требований Закона РФ "О недрах" в редакции от 3.03.95 г.

Таким образом, судебная коллегия приходит к выводу о том, что ч. 1 ст. 2, ст.ст. 9, 14, 17, 23 Закона Ленинградской области от 5.08.96 г. "О порядке предоставления недр для разработки месторождений общераспространенных полезных ископаемых на территории Ленинградской области" противоречат требованиям ч. 2 ст. 45, ч.ч. 4 и 5 ст. 16, ст.ст. 11, 17-1, 20 Закона РФ от 3.03.95 г. "О внесении изменений и дополнений в Закон РФ "О недрах", так как в обжалуемом Законе не отражено право федерального органа управления государственным фондом недр (или его территориального подразделения) на участие в предоставлении, аннулировании, временном приостановлении лицензии, не указано право названного органа на самостоятельное оформление, выдачу, переоформление лицензии, неверно определен орган, получающий платежи по сборам за выдачу лицензий.

Об этом же свидетельствуют и обращения заместителя председателя комитета РФ по геологии и использованию недр от 21.03.96 к губернатору Ленинградской области, в Ленинградскую природоохранную прокуратуру, заявления главного государственного инспектора по Северо-Западному региону Г.А.Григорьева от 2 и 11 сентября 1996 г. в Ленинградскую природоохранную прокуратуру, сообщения председателя Северо-Западного регионального геологического центра от 29.09.95 г. министру природопользования и экологической безопасности Ленинградской области.

Согласно ч. 3 ст. 1 Закона РФ от 3.03.95 г. "О внесении изменений и дополнений в Закон РФ "О недрах" законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить настоящему Закону.

С учетом изложенных обстоятельств, судебная коллегия не может признать обоснованной и ссылку представителя министерства природопользования и экологической безопасности Ленинградской области на Положение о порядке лицензирования пользования недрами от 15.07.1992 г.

Не может согласиться судебная коллегия и с доводом представителя губернатора Ленинградской области Дубровина А.В. о том, что в ст. 2 обжалуемого Закона имеется ссылка на то, что лицензия выдается в установленном законом порядке.

В данной же статье указано, что лицензия выдается министерством природопользования и экологической безопасности, что противоречит ч. 5 ст. 16 Закона РФ "О недрах" (в редакции от 3.03.95 г.).

В ходе судебного разбирательства представители законодательного собрания Ленинградской области и губернатора Ленинградской области утверждали, что с заявлением о признании недействительным Закона Ленинградской области в Ленинградский областной суд вправе обратиться только Прокурор Ленинградской области.

Принимая во внимание ст. 23 Закона РФ от 17.11.95 г. "О внесении изменений и дополнений в Закон РФ "О прокуратуре РФ", Приказ Генерального прокурора РФ N 24 от 9.04.96 г. "О разграничении компетенции территориальных прокуроров и прокуроров специализированных прокуратур", приказ прокурора Ленинградской области N 15 от 1.07.96 г. "Об организации прокурорского надзора Ленинградской природоохранной прокуратурой", судебная коллегия полагает, что Ленинградский межрайонный природоохранный прокурор, как прокурор осуществляющий надзор за исполнением законов об охране окружающей природной среды, за соблюдением экологических прав граждан был вправе обратиться в Ленинградский областной суд с настоящим требованием.

Учитывая изложенное, руководствуясь ст. 60 Закона РФ "О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации, ст.ст. 194-197 ГПК РФ, судебная коллегия решила:

Заявление Ленинградского межрайонного природоохранного прокурора - удовлетворить.

Признать недействительным Закон Ленинградской области от 5.08. 1996 г. "О порядке предоставления недр для разработки месторождений общераспространенных полезных ископаемых на территории Ленинградской области" со дня его принятия.

Решение может быть опротестовано и обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в десятидневный срок после изготовления в окончательном виде.

Председательствующий