Решение Ленинградского областного суда от 13 октября 2005 г. N 3-89/2005 г. О признании недействующим Закона Ленинградской области от 7 февраля 2005 г. N 2-оз "О внесении изменений в областной закон "Об областном бюджете Ленинградской области на 2004 г."

Решение Ленинградского областного суда
от 13 октября 2005 г. N 3-89/2005 г

ГАРАНТ:

Определением Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 1 февраля 2006 г. N 33-Г05-29 настоящее решение оставлено без изменения

Ленинградский областной суд в составе:

Председательствующего - судьи Морозковой Е.Е.,

С участием прокурора Поповой Ю.С.,

При секретаре Демьянковой Н.В.,

рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению первого заместителя прокурора Ленинградской области о признании недействующим областного закона от 7 февраля 2005 г. N 2-оз "О внесении изменений в областной закон "Об областном бюджете Ленинградской области на 2004 г.",

установил:

Первый заместитель прокурора Ленинградской области обратился в Ленинградский областной суд с заявлением о признании недействующим областного закона от 7 февраля 2005 г. N 2-оз "О внесении изменений в областной закон "Об областном бюджете Ленинградской области на 2004 г." со дня его официального опубликования, то есть с 28 февраля 2005 г.

Названным областным законом утверждены изменения в областной закон "Об областном бюджете Ленинградской области на 2004 г" от 31.12.2003 г N 105-оз (с изменениями, внесенными областными законами от 13.02.04 N 12-оз, от 13.07.2004 г. N 33-оз, от 24.11.2004 г. N 93-оз и от 17.12.2004 г N 114-оз). Данным законом, в том числе, изменены следующие показатели областного бюджета на 2004 г: увеличены доходы на 58 512 тыс. руб.; увеличены расходы на 54 466 тыс.руб.; уменьшен дефицит на 4 046 тыс.руб.

В обоснование заявления указано, что оспариваемый закон принят в феврале 2005г, то есть по истечении финансового года, что противоречит ст.ст.5, 12, 65, 83, 85, 92, 242 Бюджетного кодекса РФ.

Проанализировав положения названных выше норм Бюджетного кодекса РФ, прокурор полагает, что и составление дополнительной бюджетной росписи и направление денежных средств на финансирование расходов бюджетных учреждений должны произойти до окончания финансового года, то есть до 31 декабря.

По мнению прокурора при принятии областного закона N 2-оз допущено и нарушение процедуры использования доходов, фактически полученных при исполнении бюджета сверх утвержденных законом о бюджете, то есть нарушен и п.1 ст.232 Бюджетного кодекса РФ.

В заявлении заместителя прокурора Ленинградской области от 23 сентября 2005 г. уточнены юридические обоснования заявленных требований. В заявлении указано, что оспариваемым законом внесены изменения в областной закон "Об областном бюджете Ленинградской области на 2004 г" от 31.12.2003 г. N 105-оз в части размера доходов, расходов и дефицита областного бюджета Ленинградской области на 2004 г. Этим же законом изменен размер источников финансирования дефицита областного бюджета Ленинградской области на 2004 год, приложения "Доходы от предпринимательской и иной приносящей доходов деятельности", "Расходы по разделам и подразделам функциональной классификации расходов на 2004 г." изложены в новой редакции, внесены изменения и дополнение в приложение 8 "Ведомственная структура расходов областного бюджета Ленинградской области на 2004 г", в приложение 19 "Программа государственных заимствований Ленинградской области на 2004 г год", в приложение 26 "Адресная программа капитальных вложений за счет средств областного бюджета Ленинградской области на 2004 г".

По мнению прокурора все перечисленные изменения согласно ст.ст. 2, 5, 12, 65, 83, 85, 92, п.1 ст.232, ст.242 Бюджетного кодекса РФ должны были быть утверждены в установленном порядке до окончания финансового года, то есть до 31 декабря.

Прокурор полагал, что оспариваемый областной закон принят с нарушением п.2 ст.2, п.п. 1 и 2 ст.5, ст. 12, ст.65, п.3 ст.83, абзаца 2 п.3 ст.85, абзаца 1 п.1 ст.92, п.1 ст.232, п.п.1-5 ст.242 Бюджетного кодекса РФ.

В судебном заседании участвующий в деле прокурор Попова Ю.С. просит удовлетворить заявление прокурора. Прокурор считает, что в нарушение п.2 ст.2, п.п.1 и 2 ст.5, ст.12, ст.65, п.3 ст.83, абзаца 2 п.3 ст.85. абзаца 1 п.1 ст.92, п.п.1-5 ст.242 Бюджетного кодекса РФ, оспариваемый закон принят по истечении финансового года.

Годовой бюджет распространяется на финансовый год, который соответствует календарному году. Внесение изменений в закон о бюджете после завершения его исполнения неправомерно.

По мнению прокурора любые изменения и дополнения в закон о бюджете могли быть приняты только до истечения финансового года. Только по данному основанию прокурор и просит признать оспариваемый закон недействующим.

В письменном ходатайстве от 18.08.2005 г. представитель Законодательного собрания Ленинградской области Медведев В.П. указал, что форма изложения требований прокурора со ссылкой на целый перечень статей Бюджетного кодекса РФ фактически лишает Законодательное собрание Ленинградской области возможности защищать свои интересы. Прокурора необходимо обязать уточнить заявленные требования.

В судебном заседании представитель Законодательного собрания Ленинградской области Медведев В.П. просит отказать в удовлетворении заявления прокурора, считает его необоснованным.

Ссылка на нарушение ст.5 Бюджетного кодекса РФ в данном случае необоснованна.

Кроме этого, областным законом от 7.02.2005 г. был урегулирован факт распределения в 2004 г денежных средств, поступивших из федерального бюджета в декабре 2004 г. Такое распределение может вытекать только из областного закона, а не предшествовать ему.

Вывод прокурора о том, что областной закон "2-оз от 7.02.2005 г. имеет обратную силу не соответствует тексту названного закона. Денежные средства, поступившие из федерального бюджета в декабре 2004 г. имели определенное целевое назначение. Нераспределение их в установленном порядке привело бы к необходимости учесть их в качестве остатка (ст.242 Бюджетного кодекса РФ). Остаток же денежных средств идет на погашение дефицита. Таким образом следование позиции прокурора привело бы к нецелевому расходованию денежных средств и как следствие - могло повлечь за собой привлечение к административной или к уголовной ответственности.

Анализ бюджетного законодательства позволяет сделать вывод о том, что принятие акта бюджетного законодательства за пределами бюджетного года не является признаком, указывающим на то, что данный акт имеет обратную силу.

Федеральный законодатель неоднократно вносил изменения в федеральные законы о федеральном бюджете за пределами финансового года. Так, в 2003 г. были внесены изменения в федеральный закон "О федеральном бюджете на 2000 г.", федеральные законы "О федеральном бюджете на 2003 г." и "О федеральном бюджете на 2002 г" были изменены в 2004 г.

Доводы представителя изложены в письменном объяснении, приобщенном к настоящему гражданскому делу.

В письменном возражении представитель Губернатора Ленинградской области Пугачев В.И. просил отказать в удовлетворении заявления прокурора, считая его необоснованным.

Представитель указал, что невнесение данных изменений в областной закон "Об областном бюджете Ленинградской области на 2004 г" привело бы к несоблюдению Ленинградской областью принципа адресности и целевого характера бюджетных средств и принципа полноты отражения доходов и расходов бюджетов, закрепленных Бюджетным кодексом РФ.

В результате, в отношении Ленинградской области могли быть применены штрафные санкции.

Расходы, в основном, были осуществлены до окончания 2004 г. на основании ст. 19 областного закона "Об областном бюджете Ленинградской области на 2004 г" от 31.12.2003 г N 105-оз.

В судебном заседании представитель Губернатора Ленинградской области Пугачев В.И. просит отказать в удовлетворении заявления прокурора по тем основаниям, которые изложены в письменном возражении. Названный представитель поддерживает также позицию представителя Законодательного собрания Ленинградской области.

Бюджетный процесс не ограничен рамками финансового года. Так, например, закон об исполнении бюджета утверждается после окончания финансового года. Бюджет - это определенный перечень расходов и доходов.

Оспариваемым законом оформлены обязательства, исполненные в 2004 г. Названный закон не создает новых обязательств. В Бюджетном кодексе РФ не имеется соответствующих запретительных норм, в которых непосредственно было бы указано, что законы о внесении изменений в закон субъекта РФ о бюджете на финансовый год могут быть приняты только в течение данного финансового года.

Представитель Губернатора Ленинградской области Кочорова Е.В. в судебном заседании также просит отказать в удовлетворении заявления прокурора по тем основаниям, которые были изложены представителем Законодательного собрания Ленинградской области.

Изучив материалы дела, заслушав участвующих в деле лиц, прокурора, исследовав и оценив согласно требованиям ст.67 ГПК РФ представленные по делу доказательства в их совокупности, суд приходит к следующему.

Согласно ст. 13 ГК РФ ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными.

7 февраля 2005 г. принят областной закон N 2-оз "О внесении изменений в областной закон "Об областном бюджете Ленинградской области на 2004 г".

Областной закон 2-оз от 7.02.2005 г. опубликован в Вестнике Правительства Ленинградской области N 6 от 28.02.2005 г.

Оспариваемым областным законом внесены изменения в областной закон от 31.12.2003 г N 105-оз (с изменениями, внесенными областными законами от 13.02.2004 г N 12-оз, от 13.07.2004 г N 33-оз, от 24.11.2004 г N 93-оз и от 17.12.2004 г N 114-оз), а именно:

- увеличены суммы доходов и расходов бюджета, уменьшен размер дефицита областного бюджета;

- изменен размер источников финансирования областного бюджета Ленинградской области;

- раздел Приложения "Доходы от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности" и Приложение 7 "Расходы по разделам и подразделам функциональной классификации расходов на 2004 г" изложены в новой редакции;

- внесены изменения в Приложение 8 "Ведомственная структура расходов областного бюджета Ленинградской области на 2004 г", в Приложение 19 "Программа государственных заимствований Ленинградской области на 2004 г", в Приложение 26 "Адресная программа капитальных вложений за счет средств областного бюджета Ленинградской области на 2004 г".

В соответствии с п. "ж" ст.71 Конституции РФ финансовое регулирование находится в ведении Российской Федерации. В силу ч.1 ст.76 Конституции РФ по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации.

Согласно ч.5 ст.76 Конституции РФ законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй настоящей статьи. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

Статьей 2 Бюджетного кодекса РФ предусмотрено, что бюджетное законодательство Российской Федерации состоит из настоящего Кодекса и принятых в соответствии с ним федеральных законов о федеральном бюджете на соответствующий год, законов субъектов РФ о бюджетах субъектов РФ на соответствующий год, нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления о местных бюджетах на соответствующий год и иных федеральных законов, законов субъектов РФ и нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления, регулирующих правоотношения, указанные в ст.1 настоящего Кодекса.

Нормативные правовые акты, предусмотренные частью первой настоящей статьи, не могут противоречить настоящему Кодексу. В случае противоречия между настоящим Кодексом и нормативными правовыми актами, предусмотренными частью первой настоящей статьи, применяется настоящий Кодекс.

В статье 5 Бюджетного кодекса РФ предусмотрено, что акты бюджетного законодательства РФ не имеют обратной силы и применяются к отношениям возникшим после введения их в действие, если иное не предусмотрено настоящим кодексом или федеральным законом.

Закон о бюджете принимается на финансовый год и вступает в силу со дня подписания.

В ст. 12 Бюджетного кодекса РФ оговорено, что годовой бюджет составляется на один финансовый год, который соответствует календарному году и длится с 1 января по 31 декабря.

Согласно ст. 15 Бюджетного кодекса РФ бюджет субъекта РФ (региональный бюджет) - форма образования и расходования денежных средств в расчете на финансовый год, предназначенных для исполнения расходных обязательств соответствующего субъекта РФ (ч.2).

В соответствии со ст.242 Бюджетного кодекса РФ финансовый год завершается 31 декабря. Лимиты бюджетных обязательств прекращают свое действие 31 декабря. Принятие денежных обязательств после 25 декабря не допускается. Подтверждение денежных обязательств должно быть завершено органом, исполняющим бюджет, 28 декабря. До 31 декабря включительно орган, исполняющий бюджет, обязан оплатить принятые и подтвержденные денежные обязательства. Счета, используемые для исполнения бюджета завершаемого года, подлежат закрытию в 24 часа 31 декабря... После завершения операций по принятым денежным обязательствам завершившегося года остаток средств на едином счете бюджета подлежит учету в качестве остатка средств на начало очередного финансового года.

Формирование, утверждение, исполнение бюджета субъекта РФ и контроль за его исполнением осуществляются органами государственной власти субъекта РФ самостоятельно с соблюдением требований, установленных настоящим федеральным законом и Бюджетным кодексом РФ, а также принятыми в соответствии с ними законами субъекта РФ. (п.3 ст.26.13 ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ" 184-ФЗ от 6.10.1999 г.).

В п.1 ст.1 областного закона "О бюджетном процессе в Ленинградской области" N 36-оз от 26.09.2002 г. предусмотрено, что бюджетные правоотношения в Ленинградской области регулируются Бюджетным кодексом РФ, другими федеральными законами, иными нормативными правовыми актами РФ, настоящим областным законом, другими областными законами, иными нормативными правовыми актами Ленинградской области, а также нормативными правовыми актами органов местного самоуправления муниципальных образований Ленинградской области.

Понятия и термины, применяемые в настоящем областном законе, используются в значениях, определенных кодексом и другими федеральными законами, регулирующими бюджетные правоотношения (п.1 ст.2 областного закона 36-оз от 26.09.2002 г.).

В соответствии со ст.3 названного областного закона областной бюджет разрабатывается и утверждается в форме областного закона об областном бюджете Ленинградской области на соответствующий финансовый год.

Из представленных копий уведомлений NN 476, 482, 480, 382\1, 522\1, 193\1, 643\1, 462\1, 105\1, 48\1, 762\1, 787. 636, 751, а также из таблицы в Приложении 1 следует, что в период с 30 ноября по 21 декабря 2004 г. на счет Комитета финансов Ленинградской области поступали различные денежные суммы из федерального бюджета.

Большинство из поступивших денежных средств распределено в декабре 2004г, часть - в марте и мае 2005 г.

Проанализировав положения ст.ст. 2, 5, 12, 15, 242 Бюджетного кодекса РФ суд приходит к выводу о том, что образование и расходование бюджета формируется в расчете именно на финансовый год.

Аналогичный вывод следует из ст.ст.65, 83, 85, 92 Бюджетного кодекса РФ.

Специального раздела, регулирующего порядок внесения изменений и дополнений в закон о бюджете (за исключением главы 23, в которой урегулирован порядок внесения изменений и дополнений в федеральный закон о федеральном бюджете), Бюджетный кодекс РФ не содержит.

Поэтому и внесение изменений и дополнений в закон о бюджете должно производиться с соблюдением требований ст.ст. 2, 5, 12, 15, 242 Бюджетного кодекса РФ.

Учитывая же, что акты бюджетного законодательства РФ не имеют обратной силы, и могут применяться к отношениям, которые возникают только после введения их в действие, а такой акт бюджетного законодательства как закон о бюджете субъекта принимается только на финансовый год, то суд считает, что принятие закона о внесении изменений в закон о бюджете по окончании финансового года (года, на который он был принят), в данном случае, в следующем финансовом году, является нарушением перечисленных выше правовых норм Бюджетного кодекса РФ.

В связи с изложенным ссылка представителей Законодательного собрания и Губернатора Ленинградской области на отсутствие соответствующих прямых запретов в Бюджетном кодексе РФ как на основание для отказа в удовлетворении заявления прокурора является необоснованной.

Довод представителя Законодательного собрания Ленинградской области о том, что областной закон 2-оз от 7.02.2005 г "О внесении изменений в областной закон "Об областном бюджете Ленинградской области на 2004 г." не имеет обратной силы, так как в нем не оговорено данное обстоятельство, необоснован с учетом перечисленных выше оснований.

Довод названных представителей о том, что в федеральные законы о федеральном бюджете неоднократно вносились изменения по истечении соответствующего финансового года не может быть учтен при рассмотрении настоящего дела, так как процедура рассмотрения и утверждения федерального закона о федеральном бюджете и порядок внесения изменений и дополнений в федеральный закон о федеральном бюджете урегулированы в специальных нормах Бюджетного кодекса РФ - в главах 22 и 23.

Порядок же рассмотрения и утверждения бюджетов и процедура подготовки и рассмотрения отчета об исполнении бюджета урегулированы в Бюджетном кодексе РФ различными нормами: соответственно главой 21 и главой 24, ст.271, 272, 273.

Поэтому и ссылка представителя Законодательного собрания Ленинградской области на представление прокурора Ленинградской области от 14.05.2005 г N 7\18-231-05 (содержащее требование о приведении в соответствие с федеральным законодательством областного закона "Об исполнении областного бюджета Ленинградской области на 2003 г" по истечении финансового года) не может быть признана обоснованной.

С учетом изложенного заявление прокурора о признании недействующим областного закона 2-оз от 7 февраля 2005 г. "О внесении изменений в областной закон "Об областном бюджете Ленинградской области на 2004 г" со дня его официального опубликования, то есть с 28 февраля 2005 г., подлежит удовлетворению в связи с тем, что названный областной закон не соответствует ст.ст.2, 5, 12, 15, 242, Бюджетного кодекса РФ в совокупности.

Руководствуясь ст.ст. 194-198 ГПК РФ, суд

решил:

Заявление первого заместителя прокурора Ленинградской области удовлетворить.

Признать недействующим областной закон от 7 февраля 2005 г. N 2-оз "О внесении изменений в областной закон "Об областном бюджете Ленинградской области на 2004 г" со дня его официального опубликования, то есть с 28 февраля 2005 г.

Решение может быть обжаловано путем подачи кассационной жалобы или кассационного представления через Ленинградский областной суд в Верховный Суд Российской Федерации в течение 10 дней со дня его изготовления в окончательной форме.

Судья

Е.Е. Морозкова

Решение в окончательной форме изготовлено 25 октября 2005 г