Решение Санкт-Петербургского городского суда от 6 декабря 2005 г. N 3-415/05 о признании частично недействующим Закона Санкт-Петербурга от 24 июля 2000 года N 356-36 "О реестрах муниципальных должностей в Санкт-Петербурге"

Решение Санкт-Петербургского городского суда
от 6 декабря 2005 г. N 3-415/05

Санкт-Петербургский городской суд

в составе: председательствующего судьи Рогачева И.А.,

при секретаре Дудиной А.В.,

с участием прокурора Санкт-Петербургской городской прокуратуры Бутковой Н.А.

рассмотрел в открытом судебном заседании дело по заявлению Муниципального совета муниципального образования Ржевка о признании частично недействующим Закона Санкт-Петербурга от 24 июля 2000 года N 356-36 "О реестрах муниципальных должностей в Санкт-Петербурге".

Суд

установил:

05.07.2000 г. Законодательным Собранием Санкт-Петербурга принят, а 24.07.00 г. подписан Губернатором Санкт-Петербурга Закон Санкт-Петербурга N 356-36 "О реестрах муниципальных должностей в Санкт-Петербурге".

Названный Закон 28.07.2000 г. был опубликован в журнале "Новое в законодательстве Санкт-Петербурга" (приложении к журналу "Вестник Законодательного Собрания Санкт-Петербурга) N 13, что в соответствии со ст. 4 Закона Санкт-Петербурга от 20.07.1995 г. N 83-12 "О порядке вступления в силу законов Санкт-Петербурга" и ст. 2 Закона Санкт-Петербурга от 27.09.95 г. N 101-14 "О гарантиях конституционных прав граждан на информацию о решениях органов власти Санкт-Петербурга" являлось официальным опубликованием.

Статьей 1 оспариваемого Закона Санкт-Петербурга утвержден Реестр выборных муниципальных должностей в Санкт-Петербурге, замещаемых в результате муниципальных выборов, а также замещаемых на основании решений представительного или иного выборного органа местного самоуправления в Санкт-Петербурге в отношении лиц, избранных в состав указанных органов в результате муниципальных выборов, согласно приложению 1 и Реестр муниципальных должностей муниципальной службы в Санкт-Петербурге, замещаемых путем заключения трудового договора, согласно приложению 2.

В настоящее время оспариваемый Закон действует в редакции Законов Санкт-Петербурга от 07.06.2001 г. N 442-55, от 18.07.2002 г. N 337-33, от 23.09.2003 г. N 541-72, от 02.10.2003 г. N 512-81, от 12.01.2004 г. N 780-1, от 29.12.2004 г. N 661-98 и от 06.07.2005 г. N 347-40.

Приложением 1 к этому Закону (в редакции Закона Санкт-Петербурга от 23.09.03 г. N 541-72) предусмотрены наименования выборных муниципальных должностей и, в частности, должности:

- главы муниципального образования - главы местной администрации;

- председателя муниципального совета

- заместителя главы муниципального образования - главы местной администрации;

- заместителя председателя муниципального совета;

- главы местной администрации;

- заместителя главы местной администрации.

Муниципальный совет МО Ржевка Санкт-Петербурга обратился в суд с заявлением о признании названного Закона Санкт-Петербурга недействующим с момента вынесения решения суда в части установления наименования высшего должностного лица муниципального образования "председатель муниципального совета" и в части установления наименования заместителя высшего должностного лица муниципального образования "заместитель председателя муниципального совета".

В обоснование своего требования заявитель указывает на то, что в соответствии с ч. 1 ст. 36 Федерального закона от 06.10.2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) высшим должностным лицом муниципального образования является глава муниципального образования, который, согласно ч. 2 той же статьи, в соответствии с уставом муниципального образования в случае избрания представительным органом муниципального образования исполняет полномочия его председателя и не может одновременно исполнять полномочия председателя представительного органа муниципального образования и полномочия главы местной администрации.

Из названных положений Федерального закона N 131-ФЗ и положений ст. 27 Закона Санкт-Петербурга от 07.06.2005 г. N 237-30 "Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге" заявитель делает вывод о том, что действующее законодательство предполагает два варианта наименования должности высшего должностного лица местного самоуправления:

- глава муниципального образования - глава местной администрации;

- глава муниципального образования - председатель муниципального совета,

а также производные от них наименования должностей заместителей этих должностных лиц.

По мнению заявителя, действующая редакция оспариваемого Закона Санкт-Петербурга должна быть приведена в соответствие с нормами Федерального закона N 131-ФЗ от 06.10.2003 г., однако этого не сделано, что не позволяет привести уставы муниципальных образования в соответствие с нормами законодательства РФ и ущемляет права органов местного самоуправления на территории Санкт-Петербурга.

Представитель заявителя Ефименкова И.А. в судебном заседании поддержала предъявленное требование, уточнила, что Муниципальный совет МО Ржевка просит признать оспариваемый Закон Санкт-Петербурга недействующим в части указания в приложении 1 к этому Закону (Реестре выборных муниципальных должностей) наименований должностей "председатель муниципального совета" и "заместитель председателя муниципального совета".

В дополнение к основаниям, изложенным в заявлении, Ефименкова И.А. пояснила, что приведению уставов муниципальных образований Санкт-Петербурга в соответствие с требованиями Федерального закона N 131-ФЗ препятствует то обстоятельство, что оспариваемый Закон Санкт-Петербурга не устанавливает наименований высших выборных должностей муниципальных образований, которые бы соответствовали положениям названного Федерального закона, что необходимо для указания таких наименований в уставах муниципальных образований.

Как указала представитель заявителя, положения ст. 36 названного Федерального закона распространяются на МО Ржевка, в котором выборы представительного органа местного самоуправления проведены в ноябре 2004 года, т.е. после опубликования данного Федерального закона, как и на другие муниципальные образования, в которых органы местного самоуправления сформированы после принятия этого Закона.

Представители Законодательного Собрания Санкт-Петербурга и Губернатора Санкт-Петербурга, привлеченных к участию в деле в качестве заинтересованных лиц, Асташенко Е.О. и Беглова Ю.А. в суд явились, возражали против удовлетворения заявления муниципального совета МО Ржевка, ими представлены письменные отзывы на его заявление (л.д. 23-27, 28-31).

По заключению прокурора Бутковой Н.А. оснований для вывода о противоречии оспариваемого Закона Санкт-Петербурга нормам федерального законодательства не имеется, в связи с чем заявление Муниципального совета МО Ржевка удовлетворению не подлежит.

Выслушав участников дела, исследовав материалы дела, суд не усматривает оснований для удовлетворения требования, содержащегося в заявлении Муниципального совета МО Ржевка.

В соответствии с пунктом "н" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации отнесено установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления.

По смыслу ч. 2 ст. 76 Конституции РФ законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации должны приниматься в соответствии с федеральными законами, издаваемыми по этим предметам.

В соответствии с ч.ч. 1 и 2 ст. 34 Федерального закона N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в ред. Федерального закона от 21.07.2005 г. N 93-ФЗ) структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. При этом наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования и местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) является, по общему правилу, обязательным.

Частью 1 ст. 36 того же Федерального закона предусмотрено, что глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования в соответствии с настоящей статьей собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Пунктами 1-4 части 2 той же статьи предусмотрено, что глава муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования:

1) избирается на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального образования из своего состава;

2) в случае избрания на муниципальных выборах либо входит в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и исполняет полномочия его председателя, либо возглавляет местную администрацию;

3) в случае избрания представительным органом муниципального образования исполняет полномочия его председателя;

4) не может одновременно исполнять полномочия председателя представительного органа муниципального образования и полномочия главы местной администрации;

Согласно части 3 ст. 83 Федерального закона N 131-ФЗ положения его статей 34-37 вступают в силу со дня официального опубликования этого Закона и до 1 января 2006 года применяются исключительно к правоотношениям, возникающим в силу требований статей 84 и 85 Закона.

В соответствии с абзацем 3 части 2 ст. 84 того же Закона требования его статей 36 и 37 о порядке избрания (назначения) и полномочиях глав муниципальных образований (глав местных администраций) применяются по истечении срока полномочий глав муниципальных образований (глав местных администраций), избранных (назначенных) до вступления в силу настоящей главы (главы 12 "Переходные положения").

Частью 2 ст. 83 того же Закона установлено, что его глава 12 вступает в силу со дня официального опубликования этого Закона, который опубликован в журнале "Собрание законодательства РФ" от 06.10.2003 г., N 40, ст. 3822.

Учитывая, что в Санкт-Петербурге сроки полномочий органов и должностных лиц местного самоуправления истекли в большинстве муниципальных образований в 2004 году, а в ноябре 2004 года состоялись выборы представительных органов, что подтвердили при рассмотрении дела его участники, положения ст. 36 Федерального закона N 131-ФЗ, на которые ссылается заявитель, применимы к правоотношениям по формированию органов местного самоуправления в муниципальных образованиях, где истекли сроки полномочий соответствующих должностных лиц.

Однако, как обоснованно указывали при рассмотрении дела представители заинтересованных лиц, наличие в оспариваемом Законе Санкт-Петербурга должностей председателя муниципального совета и его заместителя не противоречит положениям Федерального закона от 06.10.2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", поскольку в силу ч. 14 ст. 35 и ч. 2 ст. 36 этого Закона не исключается возможность существования самостоятельной должности председателя муниципального совета, не являющегося одновременно главой муниципального образования (а также его заместителя), например, в случае, если глава муниципального образования возглавляет местную администрацию.

Действительно, согласно ч. 14 ст. 35 Федерального закона организацию деятельности представительного органа муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования осуществляет глава муниципального образования, а в случае, если указанное должностное лицо является главой местной администрации, - председатель представительного органа муниципального образования, избираемый этим органом из своего состава.

В свою очередь, ч. 2 ст. 37 Федерального закона предусматривает, что главой местной администрации является глава муниципального образования либо лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом муниципального образования.

Таким образом, положения Федерального закона N 131-ФЗ не исключают существования как отдельной должности председателя муниципального совета (его заместителя), так и должности главы местной администрации (его заместителя), не предполагающих одновременное выполнение лицами, их занимающими, функций главы (заместителя главы) муниципального образования.

В связи с этим, как обоснованно указывали представители заинтересованных лиц, удовлетворение требования МО Ржевка повлекло бы исключение из оспариваемого Закона социальных гарантий для лиц, замещающих должности председателя (заместителя председателя) муниципального совета, но не являющихся главами (заместителями глав) муниципальных образований.

Оспариваемый Закон Санкт-Петербурга мог бы рассматриваться на предмет его несоответствия федеральному законодательству лишь постольку, поскольку его положения не предусматривают иных должностей, возможность существования которых вытекает из положений Федерального закона: главы муниципального образования, осуществляющего руководство представительным органом муниципального образования, а также его заместителя. Однако соответствующего требования муниципальным советом МО Ржевка не заявлено, а как указано выше, оспариваемые заявителем положения Закона Санкт-Петербурга, устанавливающие наименования выборных муниципальных должностей, не противоречат положениям Федерального закона.

В то же время суд считает необходимым отметить, что в самом Федеральном законе N 131-ФЗ не содержится конкретных наименований органов и должностных лиц местного самоуправления, а лишь изложены обязательные требования к их общей структуре, конкретные варианты которой, как и наименования отдельных должностей, согласно закону могут быть определены уставами муниципальных образований.

В отношении наименований представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) частью 3 ст. 34 Федерального закона предусмотрено, что они устанавливаются законом субъекта Российской Федерации с учетом исторических и иных местных традиций.

Таким образом, установление указанных наименований относится к компетенции органов государственной власти Санкт-Петербурга, а содержащиеся в заявлении Муниципального совета МО Ржевка суждения относительно надлежащего наименования соответствующих должностей являются предположительными и не могут быть приняты во внимание судом.

Признание оспариваемого Закона противоречащим федеральному законодательству в связи с отсутствием в нем наименований должностей, указываемых в заявлении Муниципального совета МО Ржевка, означало бы по существу вмешательство суда в нормотворческую деятельность органов государственной власти Санкт-Петербурга и противоречило бы принципу разделения властей, установленному ст. 10 Конституции РФ,

Право органов государственной власти Санкт-Петербурга на установление муниципальных должностей, статуса и социальных гарантий для лиц, замещающих эти должности, было основано на положениях п. 1 ст. 1 Федерального закона от 08.01.1998 г. N 8-ФЗ "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации", п. 4 ст. 16 и п.п. 6 и 8 ст. 18 Федерального закона от 28.08.1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". В соответствии с п. 4 ст. 16 последнего наименование главы муниципального образования и иных выборных должностных лиц местного самоуправления и сроки их полномочий определяются уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации.

Положения оспариваемого Закона Санкт-Петербурга в части установления наименований выборных муниципальных должностей связаны с положениями ст. 18 Закона Санкт-Петербурга от 23.06.1997 г. N 111-35 "О местном самоуправлении в Санкт-Петербурге" (утрачивающего силу с 01.01.2006 г. в связи с принятием Закона Санкт-Петербурга от 07.06.2005 г. N 237-30), пунктом 1 которого установлено, что уставом муниципального образования может быть предусмотрена должность главы муниципального образования - главы местной администрации (далее - глава администрации), а также должности иных выборных должностных лиц местного самоуправления.

Во исполнение требований ст. 85 Федерального закона N 131-ФЗ органами власти Санкт-Петербурга принимаются меры к приведению законодательства Санкт-Петербурга в соответствие с положениями этого Закона.

18.05.2005 г. Законодательным Собранием Санкт-Петербурга принят, а 07.06.05 г. подписан Губернатором Санкт-Петербурга Закон N 237-30 "Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге", который вступает в силу с 1 января 2006 года, за исключением положений, для которых установлены иные сроки и порядок вступления в силу (п. 1 ст. 55 Закона).

В соответствии с положениями статьи 27 названного Закона уставом муниципального образования должна быть предусмотрена должность главы муниципального образования - главы муниципального округа, города, поселка; глава муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования избирается на муниципальных выборах либо муниципальным советом муниципального образования из своего состава; в случае избрания на муниципальных выборах глава муниципального образования либо входит в состав муниципального совета муниципального образования с правом решающего голоса и является его председателем, либо возглавляет местную администрацию; в случае избрания муниципальным советом муниципального образования глава муниципального образования является председателем муниципального совета муниципального образования.

Положения статьи 27 вступают в силу со дня официального опубликования названного Закона, но до 1 января 2006 года применяются исключительно к правоотношениям, возникающим в силу требований статей 56 и 57.

При этом пунктом 2 ст. 56 предусмотрено, что избранные до вступления в силу настоящей главы органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления с 1 января 2006 года осуществляют полномочия по решению вопросов местного значения в соответствии с Федеральным законом с учетом статуса соответствующего муниципального образования, установленного законом Санкт-Петербурга.

Таким образом, Закон Санкт-Петербурга от 07.06.2005 г. N 237-30 предусматривает возможность существования должности главы муниципального образования, выполняющего функции председателя муниципального совета либо главы местной администрации. Соответствие федеральному законодательству положений этого Закона в части порядка его вступления в силу предметом проверки в рамках настоящего дела не является.

То обстоятельство, что оспариваемым Законом Санкт-Петербурга до настоящего времени не предусмотрено конкретных наименований соответствующих выборных муниципальных должностей, нельзя признать нарушением требований федерального законодательства, поскольку, как указывалось выше, в соответствии с ч. 3 ст. 34 Федерального закона N 131-ФЗ установление таких наименований отнесено к компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а установленный п. 4 ч. 1 ст. 85 Федерального закона срок приведения в соответствие с его требованиями нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации еще не истек.

Как следует из отзыва Законодательного Собрания Санкт-Петербурга на заявление Муниципального совета МО Ржевка, в настоящее время готовится к рассмотрению проект Закона Санкт-Петербурга, предусматривающего наименования и нормативы оплаты труда членов выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе.

В свою очередь, как указывалось выше, признание оспариваемого Закона противоречащим федеральному законодательству в связи с отсутствием в нем наименований должностей, существовании которых возможно в силу положений ст. 36 Федерального закона, означало бы по существу вмешательство суда в нормотворческую деятельность органов государственной власти Санкт-Петербурга и противоречило бы принципу разделения властей, установленному ст. 10 Конституции РФ, поскольку в силу ч. 3 ст. 34 Федерального закона установление наименований представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации отнесено к ведению органов власти субъектов Российской Федерации.

При этом, как обоснованно указывали при рассмотрении дела представители заинтересованных лиц, федеральный законодатель не рассматривает отсутствие изменений в законодательстве субъектов Российской Федерации в качестве препятствия для внесения изменений, вытекающих из положений Федерального закона N 131-ФЗ от 06.10.2003 г., в уставы муниципальных образований, о чем свидетельствуют положения ст. 85 названного Закона, пунктом 4 части 1 которой предусмотрены сроки приведения в соответствие с его требованиями конституций (уставов), законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации - до 01.01.2006 г. В свою очередь, для приведения в соответствие с требованиями этого Закона уставов муниципальных образований и других нормативных правовых актов органов местного самоуправления пунктом 2 ч. 8 этой же статьи установлен более ранний срок - до 01.07.2005 г.

В силу ч. 2 ст. 85 Федерального закона до приведения нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации в соответствие с требованиями этого закона указанные акты действуют в части, не противоречащей ему. Аналогичная норма содержится в п. 2 ст. 57 Закона Санкт-Петербурга от 07.06.05 г. "Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге".

Таким образом, каких-либо препятствий к внесению в уставы муниципальных образований изменений, вытекающих из положений Федерального закона N 131-ФЗ, оспариваемый Закон Санкт-Петербурга не создает.

Кроме того, оспариваемые положения Закона Санкт-Петербурга нельзя признать нарушающими права заявителя с учетом действующей в настоящее время редакции Устава муниципального образования Ржевка.

Так, главой 8 Устава муниципального образования Ржевка предусмотрена должность Главы муниципального образования - главы местной администрации, что не расходится с положениями оспариваемого Закона Санкт-Петербурга.

Действующие в настоящее время органы местного самоуправления МО Ржевка сформированы в 2004 году с учетом этих положений Устава, включая назначение главы муниципального образования - главы местной администрации.

В свою очередь, в настоящее время введение указываемой заявителем должности главы муниципального образования - председателя муниципального совета, независимо от того, предусмотрена ли она оспариваемым Законом Санкт-Петербурга, предполагает изменение структуры органов местного самоуправления, а в силу пункта 7 ст. 34 Федерального закона N 131-ФЗ такое изменение осуществляется не иначе как путем внесения изменений в устав муниципального образования.

Пунктом 8 той же статьи предусмотрено, что решение представительного органа муниципального образования об изменении структуры органов местного самоуправления вступает в силу не ранее чем по истечении срока полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего указанное решение.

Исходя из этого, соответствующие изменения в уставе муниципального образования Ржевка, в котором действующие органы местного самоуправления сформированы в 2004 году, с учетом 4-летнего срока полномочий этих органов смогут вступить в силу не ранее чем в 2008 году, а следовательно, не могут в настоящее время войти в противоречие с оспариваемым Законом Санкт-Петербурга, который, таким образом, не создает каких-либо препятствий для внесения таких изменений в Устав МО Ржевка.

По той же причине не может быть принят во внимание довод заявителя о том, что оспариваемый Закон не предполагает финансирования выплат заработной платы по должностям, которые в нем отсутствуют, но могут быть установлены в силу положений федерального законодательства.

Более того, в настоящее время именно Устав МО Ржевка содержит противоречия положениям п.п. 2 и 3 ч. 2 ст. 36 Федерального закона, поскольку в действующей редакции, с учетом изменений, внесенных постановлениями Муниципального совета от 31.01.2001 г. NN 2 и 2/1, он предусматривает, с одной стороны, избрание Главы муниципального образования - главы местной администрации МО Ржевка не на муниципальных выборах, а депутатами Муниципального совета из своего состава (ст. 48 Устава), что в силу положений Федерального закона невозможно в случае, если глава муниципального образования возглавляет местную администрацию, а с другой стороны, в противоречие с п. 4 ч. 2 ст. 36 Федерального закона N 131-ФЗ предусматривает сочетание этим должностным лицом функций руководителя администрации муниципального образования и председателя муниципального совета (пункты п. 1 ст. 31, абзац 1 ст. 47, п. 1 ст. 50 и другие положения Устава), что подтверждается и тем обстоятельством, что поданное в суд заявление от имени муниципального совета МО Ржевка подписано главой муниципального образования - главой местной администрации Черевко В.Г.

Между тем, действующие в настоящее время органы местного самоуправления МО Ржевка сформированы после вступления в силу главы 12 Федерального закона, в связи с чем в отношении них действовало положение абзаца 3 части 2 ст. 84 того же Закона о том, что требования его статей 36 и 37 о порядке избрания (назначения) и полномочиях глав муниципальных образований (глав местных администраций) применяются по истечении срока полномочий глав муниципальных образований (глав местных администраций), избранных (назначенных) до вступления в силу настоящей главы.

Несмотря на это, ни к моменту формирования этих органов в МО Ржевка, ни к настоящему времени не были внесены какие-либо изменения в Устав муниципального образования, основанные на положениях Федерального закона.

В то же время оспариваемые положения Закона Санкт-Петербурга не создают каких-либо препятствий для устранения указанного выше противоречия, поскольку не предусматривают ни порядка наделения полномочиями главы муниципального образования - главы местной администрации, ни необходимости выполнения им функций руководства представительным органом муниципального образования.

В соответствии с ч. 1 ст. 253 ГПК РФ суд, признав, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, принимает решение об отказе в удовлетворении соответствующего заявления.

На основании изложенного, руководствуясь ст.ст. 194-197, 199, 252 и 253 ГПК РФ, суд

решил:

В удовлетворении заявления Муниципального совета муниципального образования Ржевка о признании частично недействующим Закона Санкт-Петербурга от 24 июля 2000 года N 356-36 "О реестрах муниципальных должностей в Санкт-Петербурге" - отказать.

Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в течение 10 дней путем подачи кассационной жалобы через Санкт-Петербургский городской суд.

Судья

И.А. Рогачев