Решение Санкт-Петербургского городского суда от 10 октября 2005 г. N 3-267/05 О признании недействующей статьи 3 Закона Санкт-Петербурга от 6 декабря 2004 г. N 609-83 "Об исполнении бюджета Санкт-Петербурга за 2000 год"

Решение Санкт-Петербургского городского суда
от 10 октября 2005 г. N 3-267/05

ГАРАНТ:

Определением Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 21 декабря 2005 г. N 78-Г05-55 настоящее решение оставлено без изменения

Санкт-Петербургский городской суд

в составе: председательствующего судьи Рогачева И.А.,

при секретаре Дудиной А.В.,

рассмотрел в открытом судебном заседании дело по заявлению заместителя прокурора Санкт-Петербурга о признании недействующей статьи 3 Закона Санкт-Петербурга от 06 декабря 2004 года N 609-83 "Об исполнении бюджета Санкт-Петербурга за 2000 год".

Суд

установил:

24.11.05 г. Законодательным Собранием Санкт-Петербурга принят, а 06.12.05 г. подписан Губернатором Санкт-Петербурга Закон Санкт-Петербурга N 609-83 "Об исполнении бюджета Санкт-Петербурга за 2000 год".

В соответствии со статьей 1 названного Закона утвержден отчет об исполнении бюджета Санкт-Петербурга за 2000 год согласно приложению 1.

Статьей 2 Закона утверждены отчеты об исполнении сметы доходов и расходов целевых бюджетных фондов Санкт-Петербурга за 2000 год: территориального дорожного фонда Санкт-Петербурга согласно приложению 2 и экологического фонда Санкт-Петербурга согласно приложению 3.

Пунктом 1 статьи 3 Закона установлено, что фактическое превышение доходов над расходами бюджета Санкт-Петербурга на 1 января 2001 года составило 1786,9 миллиона рублей, в результате чего остатки денежных средств бюджета Санкт-Петербурга на счетах в кредитных учреждениях увеличились на 883,4 миллиона рублей; на сокращение государственного долга Санкт-Петербурга направлено 903,5 миллиона рублей.

Пунктом 2 той же статьи установлено, что в 2000 году в соответствии с приложением 13 "Нормативы финансирования экономических статей расходов бюджета Санкт-Петербурга, осуществляемого путем проведения зачета задолженности в счет погашения задолженности по налогам и арендной плате в бюджет Санкт-Петербурга в 2000 году" к Закону Санкт-Петербурга от 22 декабря 1999 года N 267-33 "О бюджете Санкт-Петербурга на 2000 год" осуществлялось финансирование расходов бюджета Санкт-Петербурга с одновременной уплатой налогов и арендной платы в бюджет Санкт-Петербурга через кредитные учреждения по казначейской системе исполнения бюджета Санкт-Петербурга.

В соответствии со статьей 4 Закона он вступает в силу на следующий день после дня его официального опубликования.

Указанный Закон опубликован 21.12.2004 г. в газете "Санкт-Петербургские ведомости" N 243, что в соответствии со ст.2 Закона Санкт-Петербурга от 27.09.95 г. N 101-14 "О гарантиях конституционных прав граждан на информацию о решениях органов власти Санкт-Петербурга" является официальным опубликованием.

Заместитель прокурора Санкт-Петербурга обратился в суд с заявлением о признании Закона Санкт-Петербурга "Об исполнении бюджета Санкт-Петербурга за 2000 год" недействующим со дня его вступления в силу; в ходе рассмотрения дела изменил свое требование и просит признать недействующей статью 3 Закона со дня его вступления в силу, указывая на то, что оспариваемая статья принята на основании поправки, внесенной депутатами Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, в то время как нормы действующего федерального и регионального законодательства, регламентирующие порядок утверждения отчета об исполнении бюджета, по мнению прокурора, исключают возможность внесения каких-либо поправок при принятии закона об исполнении бюджета.

Кроме того, как указывает прокурор, оспариваемая статья содержит заведомо не соответствующие действительности сведения, поскольку, как следует из содержания отчета об исполнении бюджета Санкт-Петербурга за 2000 год и отчетов об исполнении смет доходов и расходов целевых бюджетных фондов, утвержденных этим же Законом, запланированные доходы непосредственно бюджета Санкт-Петербурга превышены не были, дополнительные доходы образовались только в целевых бюджетных фондах и были направлены на сокращение государственного долга Санкт-Петербурга в нарушение норм Бюджетного кодекса РФ, исключающих возможность использования средств целевого бюджетного фонда на цели, не соответствующие назначению этого фонда.

Представители прокуратуры Санкт-Петербурга Яковлева С.Ю. и Буткова Н.А. в судебном заседании поддержали предъявленное требование.

Представитель Законодательного Собрания Санкт-Петербурга Кузнецова Т.А. и представитель Губернатора Санкт-Петербурга Бакаева Л.Н. в суд явились, возражали против удовлетворения заявления, ими представлены письменные отзывы (л.д.17-19, 21-24).

Выслушав объяснения участников дела, изучив материалы дела, получив консультацию специалиста - заведующей кафедрой государственного и административного права юридического факультета Санкт-Петербургского государственного университета, доцента, кандидата юридических наук Шевелевой Н.А., суд не усматривает оснований для удовлетворения заявления заместителя прокурора Санкт-Петербурга.

По смыслу ч.2 ст.253 ГПК РФ, основанием для признания нормативного правового акта недействующим полностью или в части является его противоречие федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу.

В соответствии с пунктом "ж" статьи 71 Конституции Российской Федерации к предметам ведения Российской Федерации отнесено, в частности, финансовое регулирование. Пунктом "з" той же статьи к предметам ведения Российской Федерации отнесены федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы; федеральные фонды регионального развития.

Согласно ст.73 Конституции РФ вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти.

Статьей 7 Бюджетного кодекса Российской Федерации к ее ведению в области регулирования бюджетных правоотношений отнесено определение основ утверждения отчетов об исполнении бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации. В соответствии со ст. 8 Бюджетного кодекса установление порядка осуществления контроля за исполнением бюджетов субъектов Российской Федерации и утверждения отчетов об их исполнении отнесено к ведению субъектов Российской Федерации.

В соответствии с подпунктом "а" пункта 4 статьи 5 Федерального закона от 06.10.1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (в редакции Федерального закона от 11.12.2002 г. N 169-ФЗ) законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации в пределах и формах, установленных конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации и законами субъекта Российской Федерации осуществляет наряду с другими уполномоченными на то органами контроль за соблюдением и исполнением законов субъекта Российской Федерации, исполнением бюджета субъекта Российской Федерации, исполнением бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов субъекта Российской Федерации, соблюдением установленного порядка распоряжения собственностью субъекта Российской Федерации.

Согласно пункту 2 ст.26.13 того же Федерального закона органы государственной власти субъекта Российской Федерации обеспечивают сбалансированность бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации и соблюдение установленных федеральными законами и нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации требований к регулированию бюджетных правоотношений, осуществлению бюджетного процесса, размерам дефицита бюджета, размеру и составу государственного долга субъекта Российской Федерации, исполнению бюджетных и долговых обязательств субъекта Российской Федерации.

Пунктом 3 той же статьи предусмотрено, что формирование, утверждение, исполнение бюджета субъекта Российской Федерации и контроль за его исполнением осуществляются органами государственной власти субъекта Российской Федерации самостоятельно с соблюдением требований, установленных настоящим Федеральным законом и Бюджетным кодексом Российской Федерации, а также принятыми в соответствии с ними законами субъекта Российской Федерации.

При рассмотрении дела суд не подвергает проверке положения ст.ст.1 и 2 Закона Санкт-Петербурга "Об исполнении бюджета Санкт-Петербурга за 2000 год", поскольку в настоящее время прокурором не ставится вопрос об оспаривании этого Закона в целом, в заявлениях прокурора не содержится доводов о несоответствии нормам федерального законодательства решения об утверждении отчета об исполнении бюджета Санкт-Петербурга за 2000 год, содержащегося в статьях 1 и 2 Закона, а по смыслу положений ст.273 Бюджетного кодекса РФ утверждение или отклонение отчета об исполнении бюджета является правом, а не обязанностью представительного органа государственной власти, в том числе и в случае, когда представленный отчет свидетельствует о допущенных при исполнении бюджета нарушениях действующего законодательства. В связи с этим, по мнению суда, такое решение не подлежит оспариванию в судебном порядке, что предполагало бы вмешательство суда в компетенцию представительного органа государственной власти и противоречило бы принципу разделения властей, установленному ст. 10 Конституции Российской Федерации.

В свою очередь, доводы прокурора о несоответствии ст.3 оспариваемого Закона Санкт-Петербурга действующим нормативным актам, имеющим большую юридическую силу, суд считает несостоятельными.

Нормы федерального законодательства, устанавливающие основы процедуры рассмотрения отчета об исполнении бюджета представительным органом государственной власти, содержатся в ст.ст.272 и 273 Бюджетного кодекса РФ, которыми предусмотрено, что отчет об исполнении бюджета представляется в соответствующий представительный орган в форме проекта закона (решения) вместе с документами и материалами, предусмотренными настоящим Кодексом; отчет об исполнении бюджета должен быть составлен в соответствии с той же структурой и бюджетной классификацией, которые применялись при утверждении бюджета; до начала рассмотрения отчета об исполнении бюджета представительным органом проводится внешняя проверка указанного отчета; внешняя проверка отчета об исполнении бюджета осуществляется соответствующими контрольными органами представительных органов; представительный орган принимает решение по отчету об исполнении бюджета после получения результатов проверки указанного отчета, проведенной соответствующими контрольными органами; представительный орган имеет право обратиться в органы прокуратуры Российской Федерации для проверки обстоятельств несоответствия исполнения бюджета принятому закону (решению) о бюджете в случае превышения прав, предоставленных органу, исполняющему бюджет, настоящим Кодексом и законом (решением) о бюджете, по сокращению расходов, перемещению ассигнований и блокировке расходов и привлечения к ответственности виновных должностных лиц; если в ходе проверки бюджета выявлено несоответствие исполнения бюджета принятому закону (решению) о бюджете в случае, если не вводился режим сокращения и блокировки расходов, соответствующий представительный орган имеет право принять решение об отклонении отчета об исполнении бюджета.

Как правильно указывается в заявлении заместителя прокурора Санкт-Петербурга, указанные положения Бюджетного кодекса РФ не предусматривают возможности внесения поправок при принятии закона об исполнении бюджета. Однако названные положения закона не устанавливают и запрета на внесение таких поправок к закону.

Помимо собственно решения об утверждении или отклонении представленного отчета, закон об исполнении бюджета может содержать и иные связанные с этим решения, принимаемые в порядке реализации полномочий представительного органа власти по контролю за соблюдением и исполнением закона о бюджете. В связи с этим, исходя из приведенных положений федерального законодательства, не исключается возможность внесения соответствующих поправок в проект закона.

Что касается ссылки прокурора на положения ст.32 Устава Санкт-Петербурга и Закона Санкт-Петербурга от 23.04.1999 г. N 94-17 "О порядке представления, рассмотрения и утверждения отчетов об исполнении бюджета Санкт-Петербурга", то, по смыслу ч.ч.1 и 2 ст.253 ГПК РФ, суд общей юрисдикции в порядке нормоконтроля может осуществлять проверку нормативных правовых актов лишь на соответствие нормативным актам, имеющим большую юридическую силу. В свою очередь, проверка законов Санкт-Петербурга на соответствие Уставу Санкт-Петербурга относится к компетенции Уставного суда Санкт-Петербурга.

В то же время суд отмечает, что указанные положения законодательства Санкт-Петербурга также не содержат запрета на внесение поправок в проект закона Санкт-Петербурга об исполнении бюджета и не свидетельствуют о наличии каких-либо ограничений для этого. Как обоснованно указывали при рассмотрении дела представители Губернатора и Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, при принятии закона об исполнении бюджета Санкт-Петербурга должны соблюдаться общие процедурные требования, установленные ст.32 Устава города, а Закон Санкт-Петербурга N 94-17 от 23.04.99 г. содержит лишь дополнительные требования к порядку представления, рассмотрения и утверждения отчетов об исполнении бюджета.

Приведенный в ходе судебного заседания довод прокурора о том, что по смыслу п.5 ст.32 Устава Санкт-Петербурга, во втором чтении проекта закона Санкт-Петербурга в него могут вноситься поправки, не меняющие концепцию принятого за основу проекта закона, также не может быть принят во внимание, поскольку нельзя признать, что положения ст.3 оспариваемого Закона Санкт-Петербурга приводят к концептуальным изменениям всего закона, основным содержанием которого является утверждение отчета об исполнении бюджета Санкт-Петербурга и отчетов об исполнении смет целевых бюджетных фондов, а оспариваемые положения ст.3 Закона фактически лишь воспроизводят сведения, отраженные в отчете об исполнении бюджета Санкт-Петербурга за 2000 год.

При этом доводы прокурора о том, что статья 3 Закона Санкт-Петербурга "Об исполнении бюджета Санкт-Петербурга за 2000 год" содержит не соответствующие действительности сведения и противоречит нормам федерального законодательства, нельзя признать обоснованными.

В пункте 1 ст.3 оспариваемого Закона Санкт-Петербурга зафиксирован размер фактического превышения доходов над расходами бюджета Санкт-Петербурга на 01.01.01 г. (1.786,9 миллиона рублей) и указано, что в результате этого превышения произошло увеличение остатков денежных средств бюджета Санкт-Петербурга на счетах в кредитных учреждениях на 883,4 миллиона рублей, а 903,5 миллиона рублей направлено на сокращение государственного долга Санкт-Петербурга.

Как видно из таблицы "Доходы бюджета Санкт-Петербурга за 2000 год", содержащейся в отчете об исполнении бюджета Санкт-Петербурга за 2000 год (приложение 1 к оспариваемому Закону), в ней приведены сведения об общей сумме доходов бюджета (запланированной и фактической), исчисленной с учетом, в частности, сумм налоговых поступлений, служащих источником образования дорожных фондов.

Аналогичным образом в ведомственной, функциональной и экономической структурах расходов бюджета Санкт-Петербурга, содержащихся в том же приложении 1, приведены сведения об общей сумме расходов бюджета Санкт-Петербурга (запланированной и фактической), исчисленной, в частности, с учетом сумм расходов, произведенных за счет средств территориального дорожного фонда.

Поскольку в силу положений ст.216 Бюджетного кодекса РФ бюджеты всех уровней бюджетной системы Российской Федерации исполняются на основе принципа единства кассы, предусматривающего зачисление всех поступающих доходов бюджета, привлечение и погашение источников финансирования дефицита бюджета и осуществление всех расходов с единого счета бюджета, не противоречит закону операция по определению общего размера превышения доходов бюджета Санкт-Петербурга над расходами, независимо от того, образовалось ли это превышение за счет дополнительных доходов целевого бюджетного фонда или по иной причине.

На это указывает и понятие целевого бюджетного фонда, содержащееся в ст. 17 Бюджетного кодекса РФ, в соответствии с которым, такой фонд образуется в составе бюджета. Следовательно, правомерным является включение доходов такого фонда в общие суммы доходов и расходов бюджета при их подсчете.

Положений законодательства, которые исключали бы возможность исчисления общей суммы превышения доходов бюджета над расходами, прокурором не приведено.

Содержащиеся в п.1 ст.3 оспариваемого Закона сведения о том, что фактическое превышение доходов над расходами бюджета Санкт-Петербурга на 01.01.2001 г. составило 1.786,9 миллиона рублей, соответствуют разнице между общей суммой доходов и общей суммой расходов бюджета Санкт-Петербурга, указанными в графе "исполнено" вышеназванных разделов отчета об исполнении бюджета (Приложение 1 к оспариваемому Закону, с.846, 850, 852). Соответствующая сумма профицита бюджета указана и в заключении Контрольно-счетной палаты Санкт-Петербурга от 21.01.2004 г. на проект Закона Санкт-Петербурга "Об исполнении бюджета Санкт-Петербурга за 2000 год", приобщенном к делу по ходатайству прокурора (л.д.84).

Таким образом, в этой части не усматривается какого-либо несоответствия между информацией, содержащейся в п.1 ст.3 оспариваемого Закона Санкт-Петербурга, и содержанием отчета об исполнении бюджета, утвержденного в соответствии со ст. 1 того же Закона.

Информация об увеличении на 883,4 миллиона рублей остатков денежных средств бюджета Санкт-Петербурга на счетах в кредитных учреждениях, содержащаяся в п.1 ст.3 оспариваемого Закона, соответствует сведениям, указанным в разделе IV таблицы "Доходы бюджета Санкт-Петербурга за 2000 год" приложения 1 к Закону, где указано, что на 01.01.2000 г. остатки средств бюджета на счетах в банках составляли 274.678 тыс. рублей, а на 01.01.2001 г. - 1.158.065 тыс. рублей. Соответствующая сумма фигурирует и в заключении Контрольно-счетной палаты Санкт-Петербурга от 21.01.2004 г. (л.д.84).

Содержащаяся в п.1 ст.3 оспариваемого Закона информация о том, что в результате фактического превышения доходов над расходами бюджета Санкт-Петербурга было направлено 903,5 миллиона рублей на сокращение государственного долга Санкт-Петербурга, не противоречит сведениям об общем размере средств, направленных на обслуживание и погашение государственного долга Санкт-Петербурга, содержащимся в ведомственной, функциональной и экономической структурах расходов бюджета Санкт-Петербурга (приложение 1 к оспариваемому Закону, с.194-195, 849, 853), а также не противоречит сведениям, содержащимся в заключении Контрольно-счетной палаты Санкт-Петербурга от 21.01.2004 г. (л.д.84).

Какого-либо расчета, свидетельствующего о недостоверности сведений о размере средств, направленных на сокращение государственного долга Санкт-Петербурга за счет суммы фактического превышения доходов бюджета Санкт-Петербурга над расходами, заявителем не представлено.

В то же время данных о том, что на сокращение государственного долга Санкт-Петербурга были направлены именно средства территориального дорожного фонда Санкт-Петербурга, в оспариваемой статье не содержится.

При этом, поскольку в силу пункта 2 ст.272 Бюджетного кодекса РФ отчет об исполнении бюджета должен быть составлен в соответствии с той же структурой и бюджетной классификацией, которые применялись при утверждении бюджета, а структура и бюджетная классификация, применявшиеся в Законе Санкт-Петербурга N 267-33 от 29.12.1999 г. "О бюджете Санкт-Петербурга на 2000 год", не предполагали специального выделения источников доходов, которые могли направляться на погашение государственного долга Санкт-Петербурга, в отчете об исполнении бюджета такие источники также не указаны, на что обоснованно обратила внимание суда привлеченная в качестве специалиста Шевелева Н.А.

При таких обстоятельствах нельзя сделать вывод о том, что оспариваемым положением Закона Санкт-Петербурга зафиксировано или одобрено направление на сокращение государственного долга средств территориального дорожного фонда Санкт-Петербурга.

Что касается пункта 2 ст.3 оспариваемого Закона Санкт-Петербурга, то его содержание обусловлено положениями ст.14 Закона Санкт-Петербурга N 267-33 от 29.12.1999 г. "О бюджете Санкт-Петербурга на 2000 год", которой было предусмотрено, что в 2000 году финансирование экономических статей расходов бюджета Санкт-Петербурга может осуществляться путем проведения зачета задолженности в счет погашения задолженности по налогам и арендной плате в бюджет Санкт-Петербурга, а приложением 13 к этому Закону были установлены нормативы такого финансирования. С учетом этого правомерным являлось включение в текст оспариваемого Закона пункта 2 ст.3, содержание которого сводится лишь к фиксации того факта, что названная возможность, предусмотренная законом о бюджете, фактически была реализована.

Таким образом, содержащиеся в ст.3 оспариваемого Закона данные по существу лишь повторяют сведения, отраженные в отчете об исполнении бюджета Санкт-Петербурга за 2000 год, никак не изменяя содержание этого отчета.

Кроме того, положения ст.3 оспариваемого Закона носят декларативный характер, направлены по существу лишь на констатацию фактических результатов исполнения бюджета Санкт-Петербурга за 2000 год и не содержат каких-либо правовых норм, т.е. не устанавливают правил поведения, обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение и действующих независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом.

Не содержат положения ст.3 оспариваемого Закона и правовой оценки отраженных в ней действий по расходованию дополнительно полученных доходов бюджета Санкт-Петербурга.

По этим причинам оспариваемые положения не создают каких-либо юридических последствий в виде прав и обязанностей участников бюджетного процесса, а также не препятствуют привлечению к ответственности должностных лиц в случае установления фактов нецелевого использования бюджетных средств или иных нарушений, допущенных при исполнении бюджета.

При рассмотрении дела заявителем не приведено убедительных доводов о том, в чем именно выражается противоречие оспариваемой ст.3 Закона Санкт-Петербурга нормам федерального законодательства, какие именно правовые последствия, противоречащие действующему законодательству, создает оспариваемое положение закона.

Довод прокурора о том, что положение п.1 оспариваемой статьи Закона Санкт-Петербурга направлено на придание видимости законности отраженным в ней нарушениям бюджетного законодательства, суд находит необоснованными, поскольку это положение не содержит какой-либо оценки зафиксированных в нем фактов, а кроме того, не содержит указания на то, за счет каких источников образовалось отраженное в нем фактическое превышение доходов бюджета Санкт-Петербурга над расходами.

Таким образом, не усматривается противоречия оспариваемых положений Закона Санкт-Петербурга "Об исполнении бюджета Санкт-Петербурга за 2000 год" каким-либо нормативно-правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

На основании изложенного, руководствуясь ст.ст.194-197, 199, 252 и 253 ГПК РФ, суд

решил:

В удовлетворении заявления заместителя прокурора Санкт-Петербурга отказать.

Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в течение 10 дней путем подачи кассационной жалобы через Санкт-Петербургский городской суд.

Судья

И.А.Рогачев