Решение Ленинградского областного суда от 12 октября 2005 г. N 3-82/2005г. Об оспаривании отдельных положений областного закона "Об установлении границ и наделении соответствующим статусом муниципального образования Кировский муниципальный район и муниципальных образований в его составе"

Решение Ленинградского областного суда
от 12 октября 2005 г. N 3-82/2005г.

ГАРАНТ:

Определением Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 25 января 2006 г N 33-Г05-30 настоящее решение оставлено без изменения

Ленинградский областной суд в составе:

председательствующего - судьи Ерку Т.А.,

с участием прокурора Кулеевой Л.В.,

при секретаре Бойко Г.В.,

рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению Резника Валентина Ивановича и Кузечкина Николая Леонидовича об оспаривании отдельных положений областного закона "Об установлении границ и наделении соответствующим статусом муниципального образования Кировский муниципальный район и муниципальных образований в его составе",

установил:

Заявители Резник В.И. и Кузечкин Н.Л. обратились в суд с заявлением об оспаривании отдельных положений областного закона от 29 ноября 2004 года N 100-оз "Об установлении границ и наделении соответствующим статусом муниципального образования Кировский муниципальный район и муниципальных образований в его составе". После уточнения и дополнения заявленных требований просили о признании недействительными статей 1 (в части установления границ и наделения статусом городского поселения муниципального образования город Шлиссельбур), пункта 2 (в части вхождения в состав Кировского муниципального района территории города Шлиссельбурга) и пункта 3 статьи 3, а также пункта 2 статьи 4 указанного закона.

В обоснование заявленных требований Резник В.И. и Кузечкин Н.Л. указывали, что оспариваемым нормативным правовым актом нарушается право жителей г. Шлиссельбурга на местный референдум и осуществление местного самоуправления в муниципальном образовании в виде городского округа.

Город Шлиссельбург Указом Президиума Верховного Совета Российской Федерации N 4783-1 от 12 апреля 1993 года отнесен к категории городов областного подчинения. В соответствии с Федеральным законом N 154-ФЗ от 28.08.1995 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" город получил статус муниципального образования "Город Шлиссельбург", закрепленный уставом.

На момент вступления в силу переходных положений Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" г. Шлиссельбург являлся городским округом. В результате принятия оспариваемого областного закона он утрачивает этот статус и включается в состав Кировского района в качестве городского поселения. В соответствии со ст. 13 п. 7 и 24 п.3 Федерального закона N 131-ФЗ требуется обязательное согласие жителей муниципального района и г. Шлиссельбурга, которое выявляется путем голосования на референдуме. При отсутствии такого согласия изменение статуса городского поселения не допускается. Перед принятием обжалуемою областного закона согласие населения муниципальных образований "Кировский район" и "Город Шлиссельбург" на преобразование указанных муниципальных образований не было получено.

В связи с тем, что предусмотренное статьей 13 Федерального закона требование проведения референдума по вопросу преобразования муниципальных образований имело юридическую силу на момент принятия областного закона, а статья 24 указанного закона, регламентирующая проведение местного референдума, вступает в силу только с 1 января 2006 года, заявители полагают, что до этой даты вопрос о преобразовании муниципального образования "Город Шлиссельбург" не мог быть решен, и до этой даты он сохраняет статус городского округа.

Кроме того, заявители указывали, что в результате принятия оспариваемого областного закона изменились границы муниципального образования "Кировский район" путем увеличения его территории за счет преобразования МО "Город Шлиссельбург" и включения его территории в состав Кировского района, что возможно только с согласия граждан, проживающих на территории обоих муниципальных образований. В связи с тем, что на день вступления в силу главы 12 Федерального закона N 131-ФЗ муниципальное образование "Город Шлиссельбург" являлось самостоятельным муниципальным образованием, расположенным за пределами границ муниципального образования "Кировский район", оно могло быть наделено лишь статусом городского округа, но не городского поселения, что возможно лишь с согласия граждан, проживающих на соответствующей территории.

Заявители также ссылались на то обстоятельство, что в результате принятия областного закона и объединения г. Шлиссельбурга с Кировским районом все органы государственного и муниципального управления, социальной защиты будут перенесены в г. Кировск, что сделает затруднительным для жителей г. Шлиссельбурга обращение в соответствующие организации, а, кроме того, повлечет дополнительные транспортные расходы.

Кроме того, заявители указывали, что при реализации оспариваемого ими областного закона нарушаются положения другого нормативного правового акта Ленинградской области, а именно областного закона от 17 апреля 1996 года N 9-оз "Об административно-территориальном устройстве Ленинградской области", в соответствии с которым установление и изменение границ административно-территориальных образований производится с учетом мнения населения. Также заявители ссылались на то, что их интересы в результате принятия областного закона будут нарушены тем, что снизится доля бюджетной обеспеченности для жителей г. Шлиссельбурга.

В судебном заседании заявители Резник В.И. и Кузечкин Н.Л. свои требования поддержали, пояснив, что оспариваемые ими положения областного закона противоречат статье 5 Европейской Хартии местного самоуправления, в соответствии с которой изменение границ муниципальных образований должно производиться с учетом мнения населения, статьям 124, 57, 61 Гражданского кодекса РФ, предусматривающим порядок ликвидации и реорганизации юридических лиц, каковыми являлись муниципальные образования "Кировский район" и "Город Шлиссельбург" до принятия оспариваемого закона, а также статьям 12, 13, 83, 84 и 85 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". По мнению заявителей при принятии областного закона не были учтены культурно-исторические особенности города Шлиссельбурга, а также то обстоятельство, что город Шлиссельбург, будучи с 1993 года городом областного подчинения, административно не входил в состав Кировского района.

Представители Законодательного собрания и Губернатора Ленинградской области с заявлением не согласны, указывая, что в Ленинградской области устанавливается двухуровневая система местного самоуправления. Включение муниципального образования "Город Шлиссельбург" в качестве городского поселения в состав муниципального образования "Кировский муниципальный район" соответствует этой системе, произведено в соответствии с требованиями федерального законодательства, и никоим образом не нарушает права заявителей на местное самоуправление.

Представители муниципального образования "Кировский район" также с заявлением не согласны и просят его отклонить, указывая, что областной закон, по их мнению, принят Законодательным собранием Ленинградской области в пределах предоставленных ему полномочий, в соответствии с требованиями Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Право жителей г. Шлиссельбурга, который административно входит в состав Кировского района Ленинградской области, на осуществление местного самоуправления в результате принятия этого закона не нарушается. Предположения заявителей о снижении бюджетной обеспеченности МО "Город Шлиссельбург", а также о том, что из Шлиссельбурга будут перенесены в г. Кировск организации, ведающие жилищно-коммунальным хозяйством, а также социальными вопросами, ни на чем не основаны. Кроме того, 9 октября 2005 года на территории Кировского района, как и по всей Ленинградской области, проводились выборы депутатов представительных органов местного самоуправления, которые на территории района признаны состоявшимися. Резник В.И. баллотировался в качестве кандидата в депутаты по одному из округов, но не был избран. В случае удовлетворения заявления Резника В.И. и Кузечкина Н.Л. результаты выборов придется аннулировать.

Представитель муниципального образования "Город Шлиссельбург" в судебное заседание не явился, просил о рассмотрении дела в его отсутствие.

Выслушав объяснения заявителей Резника В.И. и Кузечкина Н.Л., представителя Законодательного собрания Зеленко Н.С., представителя Губернатора Ленинградской области Белова А.Ю., представителей МО "Кировский район" Шапиной А.А. и Иванова В.В., исследовав и оценив, представленные доказательства, изучив положения областного и федерального законодательства, выслушав заключение прокурора Кулеевой Л.В., полагавшей необходимым заявление отклонить, суд не находит оснований для признания положений областного закона противоречащими федеральному законодательству.

Как усматривается из материалов дела, 18 ноября 2004 года принят Законодательным собранием Ленинградской области, 29 ноября 2004 года подписан Губернатором Ленинградской области, 20 декабря 2004 года опубликован в "Вестнике Правительства Ленинградской области" N 40 областной закон N 100-оз "Об установлении границ и наделении соответствующим статусом муниципального образования Кировский муниципальный район и муниципальных образований в его составе".

Статьей 1 областного закона установлены границы и наделены статусом городских поселений муниципальные образования, в том числе Шлиссельбургское городское поселение (приложение 8).

Пунктом 2 статьи 3 закона установлено, что в состав Кировского муниципального района входят территории городских и сельских поселений, указанных в статьях 1 и 2 настоящего областного закона.

Пунктом 3 статьи 3 областного закона установлены границы Кировского муниципального района (приложение 12).

Пунктом 2 статьи 4 закона определено, что со дня вступления его в силу признаются утратившими силу:

1) областной закон "Об установлении границ муниципального образования - города Шлиссельбурга" от 9 апреля 1998 года N 5-оз;

2) областной закон "Об установлении границ муниципального образования Кировский район Ленинградской области" от 27 июля 1998 года N 19-оз.

Пунктом 1 части 1 статьи 85 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в редакции Федерального закона от 28 декабря 2004 года N 186-ФЗ) определено, что в целях организации местного самоуправления в Российской Федерации в соответствии с требованиями настоящего Федерального закона органы государственной власти субъектов Российской Федерации до 1 марта 2005 года устанавливают границы муниципальных образований и наделяют соответствующие муниципальные образования статусом городского, сельского поселения, городского округа, муниципального района.

Закон Ленинградской области "Об установлении границ и наделении соответствующим статусом муниципального образования Кировский муниципальный район и муниципальных образований в его составе" принят во исполнение требований федерального законодательства с целью организации местного самоуправления на территории Ленинградской области в соответствии с полномочиями, предоставленными законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта Российской Федерации на основании пункта "н" ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которым установление общих принципов организации органов местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, и ч.2 ст. 76 Конституции Российской Федерации, согласно которой по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Материалами дела установлено, что муниципальное образование "Город Шлиссельбург" на день вступления в силу главы 12 Федерального закона N 131-ФЗ являлось самостоятельным муниципальным образованием на территории Кировского административного района.

В соответствии с абзацем 2 ч. 3 ст. 84 Федерального закона наделение статусом городских, сельских поселений населенных пунктов, расположенных в границах района, являющегося муниципальным образованием на день вступления в силу федерального закона, не является изменением границ, преобразованием указанного района. При этом для поселений, входящих в состав административного района, и бывших на день вступления закона в силу самостоятельными муниципальными образованиями, исключений не сделано. Не сделано в Федеральном законе исключений и в отношении городов, имеющих статус областного подчинения. Наделение населенных пунктов, расположенных на территории Кировского административного района статусом городских и сельских поселений, является наделением муниципальных образований полномочиями на осуществление местного самоуправления в связи с новой двухуровневой системой местного самоуправления, вводимой на основании нового федерального законодательства.

Город Шлиссельбург в качестве городского поселения на основании оспариваемого областного закона включен в состав Кировского муниципального района.

Согласно статьи 2 названного выше Федерального закона муниципальный район - это несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

В соответствии с абзацем 4 части 3 ст. 84 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" городские поселения, являющиеся на день вступления в силу главы 12 Федерального закона муниципальными образованиями, предметы ведения которых на 30 апреля 2003 года не разграничены в соответствии с пунктом 3 статьи 6 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 28 августа 1995 года N 154-ФЗ, с 1 января 2006 года являются городскими округами, если законом субъекта Российской Федерации до 1 марта 2005 года в соответствии с требованиями части 2 статьи 11 и части 7 статьи 13 Федерального закона не установлено иное. Следовательно, в случае принятия субъектом Российской Федерации до 1 марта 2005 года соответствующего закона об установлении границ муниципального образования и наделении его статусом городского поселения, то есть муниципального образования "первого уровня", оно не получает статус городского округа.

По смыслу федерального закона субъекту Российской Федерации предоставлено право решения вопроса о том, приобретет ли муниципальное образование, являвшееся самостоятельным на 8 октября 2003 года, и предметы ведения которого не разграничены в соответствии с пунктом 3 статьи 6 ФЗ от 28 августа 1995 года N 154-ФЗ, статус городского округа с 1 января 2006 года (при этом областной закон не принимается) или городского поселения (в соответствии с областным законом).

В соответствии с частью 7 статьи 13 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" наделение городского поселения статусом городского округа возможно с согласия населения, как городского поселения, так и муниципального района, которое выявляется путем голосования, предусмотренного частью 3 статьи 24 Федерального закона. Поскольку указанная статья закона, предусматривающая проведение голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования, вступает в силу только с 1 января 2006 года, проведение указанного голосования для выявления мнения населения на данном этапе муниципальной реформы не требуется.

Таким образом, областной законодатель, основываясь на положениях Федерального закона (с учетом поэтапного введения его в действие), имел право наделить соответствующим статусом муниципальные образования, в том числе существовавшие на 8 октября 2003 года, без согласия населения этих муниципальных образований, при этом они не утратили своей самостоятельности, и границы их изменены не были. При этом наделение таких муниципальных образований, как городской округ и муниципальный район отдельными государственными полномочиями возможно лишь на основании федеральных законов или законов субъекта федерации. То обстоятельство, что город Шлиссельбург включен в систему местного самоуправления, как муниципальное образование "первого уровня", не нарушает прав граждан, проживающих на его территории, на осуществление местного самоуправления.

Таким образом, оспариваемый заявителями областной закон принят в связи с проводимой в Российской Федерации реформой местного самоуправления, в соответствии с требованиями Федерального закона N 131-ФЗ, его положения не содержат противоречий Федеральному закону, а потому отсутствуют основания для признания их недействующими.

Ссылка заявителей на наличие противоречий между областным законом и Федеральным законом N 131-ФЗ связана с неправильным толкованием положений Федерального закона.

Не основаны на законе требования заявителей, связанные с несоответствием оспариваемого нормативного правового акта статьям 57, 61 Гражданского кодекса РФ, которые устанавливают порядок ликвидации и реорганизации юридических лиц, а также статье 124 Гражданского кодекса РФ, в соответствии с которой муниципальные образования в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, выступают на равных началах с иными участниками этих отношений - гражданами и юридическими лицами. Кроме того, к ним применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов.

Поскольку специальным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" определен порядок наделения соответствующим статусом и установления границ муниципальных образований в ходе реформы местного самоуправления, - указанными нормами и следовало руководствоваться Законодательному собранию Ленинградской области при принятии оспариваемого заявителями областного закона, а потому ссылка заявителей на указанные выше статьи Гражданского кодекса РФ не состоятельна.

Суд считает необходимым отказать Резнику В.И. и Кузечкину Н.Л. в удовлетворении заявления и на том основании, что в нарушение требований ст. 251 ГПК РФ ими не представлено суду доказательств, подтверждающих, что оспариваемым нормативным правовым актом нарушены их права и свободы, так как областным законом не ограничивается право населения г. Шлиссельбурга на осуществление местного самоуправления. Предположения заявителей о том, что в связи с принятием закона с территории г. Шлиссельбурга будут перенесены в г. Кировск организации, в ведении которых находится жилищно-коммунальное хозяйство, социальная защита населения, а также о том, что будет существенно снижена бюджетная обеспеченность жителей г. Шлиссельбурга, правового значения для рассмотрения дела не имеют.

Также заявителями не представлено суду доказательств, подтверждающих, что в результате принятия оспариваемого нормативного акта была нарушена ст. 5 Европейской Хартии местного самоуправления, согласно которой изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается только с учетом мнения населения соответствующих территории, в том числе путем проведения референдума там, где это допускается законом. Заявителями не представлено суду доказательств того, что в результате принятия оспариваемого областного закона были изменения границы муниципальных образований "Город Шлиссельбург" и "Кировский район". Утверждение заявителей о том, что получив в 1993 году статус города областного подчинения, город Шлиссельбург был исключен из состава Кировского административного района, не основано на материалах дела, из которых усматривается, что город Шлиссельбург, как и город Кировск, имея статус городов областного подчинения, входят в состав административно-территориального образования Кировский район Ленинградской области.

В связи с тем, что в соответствии с требованиями главы 24 ГПК РФ суд, рассматривая заявление об оспаривании нормативного правового акта, оценивает его соответствие законодательству, имеющему большую юридическую силу, ссылка заявителей на наличие противоречий между областным законом "Об установлении границ и наделении соответствующим статусом муниципального образования Кировский муниципальный район и муниципальных образований в его составе" и областным законом "Об административно-территориальном устройстве Ленинградской области" правового значения не имеет.

Таким образом, судом не выявлено противоречий между оспариваемым областным законом и федеральными законами или иными нормативными правовыми актами, имеющими большую юридическую силу, а заявителями не представлено суду доказательств, подтверждающих, что в результате принятия этого закона нарушены их права, в связи с чем в удовлетворении заявления следует отказать.

На основании изложенного, руководствуясь ст.ст. 194-198, 253 ГПК РФ, суд

решил:

Резнику Валентину Ивановичу и Кузечкину Николаю Леонидовичу в удовлетворении заявления о признании противоречащими федеральному законодательству, а потому недействующими статьи 1 (в части установления границ и наделения статусом городского поселения муниципального образования город Шлиссельбург); пункта 2 (в части вхождения в состав Кировского муниципального района территории города Шлиссельбурга) и пункта 3 статьи 3, а также пункта 2 статьи 4 областного закона от 29 ноября 2004 года N 100-оз "Об установлении границ и наделении соответствующим статусом муниципального образования Кировский муниципальный район и муниципальных образований в его составе" отказать.

Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в течение 10 дней путем подачи кассационной жалобы и кассационного представления через Ленинградский областной суд.

Судья:

Решение в окончательной форме изготовлено 18 октября 2005 года