Постановление Уставного суда Санкт-Петербурга от 12 февраля 2002 г. N 023-П "По делу о толковании статьи 43 Устава Санкт-Петербурга"

Уставный суд Санкт-Петербурга в составе Председателя Н.М.Кропачева, судей О.В.Герасиной, Н.Ф.Гуцан, Л.Б.Ескиной, В.Г.Ильинской, А.А.Ливеровского, А.И.Осоцкого,

с участием представителя заявителя депутата Законодательного Собрания Санкт-Петербурга Ю.П.Гладкова,

руководствуясь пунктом 1 статьи 50 Устава Санкт-Петербурга, подпунктом "б" статьи 3, статьями 30, 63, 64, 68, 76 и 77 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга", рассмотрел в открытом судебном заседании дело о толковании статьи 43 Устава Санкт-Петербурга.

Поводом к рассмотрению дела послужил запрос депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга И.Б.Артемьева, А.И.Белоусова, Ю.П.Гладкова, А.А.Ковалева, А.Г.Крамарева и О.Е.Сергеева о толковании статьи 43 Устава Санкт-Петербурга.

Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в понимании положений статьи 43 Устава Санкт-Петербурга в части осуществления Канцелярией Администрации Санкт-Петербурга правового обеспечения деятельности губернатора Санкт-Петербурга и Правительства Санкт-Петербурга.

Заслушав сообщение судьи-докладчика А.И.Осоцкого, объяснения представителя заявителя Ю.П.Гладкова, показания свидетелей: члена Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации - представителя от Администрации Санкт-Петербурга в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации М.Г.Михайловского, исполняющего обязанности вице-губернатора Санкт-Петербурга, председателя Административного комитета Санкт-Петербурга А.Б.Марковой, первого заместителя председателя Административного комитета Санкт-Петербурга Е.Ю.Дробышева, начальника юридического управления аппарата Законодательного Собрания Санкт-Петербурга С.А.Коноваловой, первого заместителя руководителя Канцелярии Администрации Санкт-Петербурга, представителя губернатора Санкт-Петербурга в Законодательном Собрании Санкт-Петербурга А.В.Прохоренко, выступление постоянного представителя губернатора Санкт-Петербурга в Уставном суде Санкт-Петербурга В.Ш.Тенишева, исследовав представленные документы и иные материалы дела, Уставный суд Санкт-Петербурга

установил:

1. В запросе депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга И.Б.Артемьева, А.И.Белоусова, Ю.П.Гладкова, А.А.Ковалева, А.Г.Крамарева и О.Е.Сергеева указывается на то, что положения статьи 43 Устава Санкт-Петербурга в действующей редакции не поддаются однозначному толкованию в части наделения Канцелярии Администрации Санкт-Петербурга функцией по осуществлению правового обеспечения деятельности губернатора Санкт-Петербурга и Правительства Санкт-Петербурга.

Как указывается в запросе, статья 43 Устава Санкт-Петербурга устанавливает, что правовое обеспечение деятельности губернатора Санкт-Петербурга и Правительства Санкт-Петербурга осуществляет Канцелярия Администрации Санкт-Петербурга (далее - Канцелярия). В развитие данного уставного положения приказом Администрации Санкт-Петербурга от 8 августа 2001 года N 8-п было утверждено Положение о Канцелярии Администрации Санкт-Петербурга. В соответствии с пунктом 2.14 указанного Положения правовое обеспечение деятельности губернатора и Правительства является одной из основных задач Канцелярии.

По мнению заявителя, фактически правовое обеспечение деятельности губернатора Санкт-Петербурга и Правительства Санкт-Петербурга осуществляет не Канцелярия, в структуре которой нет правовой службы и имеющих юридическое образование сотрудников, а Административный комитет Санкт-Петербурга. В свою очередь, последний, в соответствии со статьей 38 Устава Санкт-Петербурга, не является структурным подразделением Канцелярии, и, согласно выраженной в обращении позиции, не должен выполнять функции по правовому обеспечению деятельности губернатора Санкт-Петербурга и Правительства Санкт-Петербурга. С точки зрения заявителя, названная функция должна выполняться Канцелярией, в структуре которой должна быть создана соответствующая правовая служба.

В ходе судебного заседания установлено, что, по мнению представителя заявителя, необходимость в толковании статьи 43 Устава Санкт-Петербурга обусловлена неопределенностью в понимании содержания функции Канцелярии по правовому обеспечению деятельности губернатора Санкт-Петербурга и Правительства Санкт-Петербурга, а также вытекающих из этой неопределенности вопросов о том, должна ли быть создана в составе Канцелярии правовая служба, обеспечивающая деятельность губернатора Санкт-Петербурга и Правительства Санкт-Петербурга, и о возможности осуществления указанной функции Административным комитетом Санкт-Петербурга.

2. В соответствии со статьей 43 Устава Санкт-Петербурга Канцелярия Администрации Санкт-Петербурга осуществляет организационное, правовое, информационное и материально-техническое обеспечение деятельности губернатора Санкт-Петербурга и Правительства Санкт-Петербурга.

В соответствии с пунктом 2 статьи 63 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга" Уставный суд Санкт-Петербурга, разрешая настоящее дело, дает официальное толкование Устава Санкт-Петербурга исключительно в рамках запроса и не затрагивает положений статьи 43 Устава Санкт-Петербурга, касающихся вопросов осуществления Канцелярией иных видов обеспечения деятельности губернатора Санкт-Петербурга и Правительства Санкт-Петербурга - организационного, информационного и материально-технического.

3. В соответствии с пунктом "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации установление общих принципов организации системы органов государственной власти находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом (часть 2 статьи 76 и часть 1 статьи 77 Конституции Российской Федерации). В сферу отношений по организации системы органов государственной власти входят, в частности, и отношения по организации исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Согласно пункту 1 статьи 17 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в субъекте Российской Федерации устанавливается система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, который возглавляется его руководителем. Руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации обладает, в том числе, следующими полномочиями (пункт 7 статьи 18): представляет субъект Российской Федерации в отношениях с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и при осуществлении внешнеэкономических связей, при этом вправе подписывать договоры и соглашения от имени субъекта Российской Федерации (подпункт "а"); обнародует законы, удостоверяя их обнародование путем подписания законов или издания специальных актов, либо отклоняет законы, принятые законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации (подпункт "б"); формирует высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с законодательством субъекта Российской Федерации (подпункт "в"); участвует в работе законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации с правом совещательного голоса (подпункт "д").

В соответствии с пунктом 1 статьи 16 Устава Санкт-Петербурга систему исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга составляют исполнительные органы государственной власти - Администрация Санкт-Петербурга - высший исполнительный орган государственной власти Санкт-Петербурга, возглавляемый губернатором Санкт-Петербурга, и иные исполнительные органы государственной власти Санкт-Петербурга - отраслевые и территориальные исполнительные органы государственной власти Санкт-Петербурга.

Согласно статье 38 Устава Санкт-Петербурга структуру Администрации Санкт-Петербурга образуют губернатор Санкт-Петербурга, Правительство Санкт-Петербурга и Канцелярия Администрации Санкт-Петербурга.

Таким образом, Устав Санкт-Петербурга определяет Канцелярию в качестве одной из структурных составляющих высшего исполнительного органа государственной власти Санкт-Петербурга и непосредственно наделяет ее функцией по осуществлению правового обеспечения деятельности губернатора Санкт-Петербурга и Правительства Санкт-Петербурга.

В соответствии с пунктом 1 статьи 42 Устава Санкт-Петербурга Правительство Санкт-Петербурга образуется для предварительного рассмотрения наиболее важных вопросов, отнесенных Уставом Санкт-Петербурга к компетенции Администрации Санкт-Петербурга, и иных вопросов по решению Администрации Санкт-Петербурга. Согласно пункту 6 статьи 42 Устава Санкт-Петербурга Правительство Санкт-Петербурга предварительно рассматривает проект бюджета Санкт-Петербурга, проекты изменений и дополнений в бюджет Санкт-Петербурга, проект отчета об исполнении бюджета Санкт-Петербурга (подпункт 1), проекты планов и программ социально-экономического развития Санкт-Петербурга (подпункт 2) и проекты законов Санкт-Петербурга о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, изменении финансовых обязательств Санкт-Петербурга, другие проекты законов Санкт-Петербурга, предусматривающие расходы, покрываемые за счет средств бюджета Санкт-Петербурга (подпункт 3).

На основании пункта 1 статьи 46 Устава Санкт-Петербурга губернатор Санкт-Петербурга возглавляет Администрацию Санкт-Петербурга на принципах единоначалия (подпункт 1). Губернатор Санкт-Петербурга, в частности, представляет Санкт-Петербург в отношениях с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и при осуществлении внешнеэкономических связей, при этом вправе подписывать договоры и соглашения от имени Санкт-Петербурга (подпункт 2); в случаях, предусмотренных нормативными правовыми актами, принятыми федеральными органами государственной власти, вносит на рассмотрение Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации проекты правовых актов, принятие которых находится в компетенции Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации (подпункт 3); обнародует законы Санкт-Петербурга, удостоверяя их обнародование путем подписания законов Санкт-Петербурга, либо отклоняет законы Санкт-Петербурга, принятые Законодательным Собранием Санкт-Петербурга (подпункт 4); формирует Администрацию Санкт-Петербурга в соответствии с настоящим Уставом и законами Санкт-Петербурга (подпункт 5); осуществляет право законодательной инициативы в Законодательном Собрании Санкт-Петербурга (подпункт 6); подписывает правовые акты Администрации Санкт-Петербурга (подпункт 7); вправе участвовать в работе Законодательного Собрания Санкт-Петербурга с правом совещательного голоса (подпункт 10); представляет Законодательному Собранию Санкт-Петербурга бюджет Санкт-Петербурга и отчет о его исполнении, программы и планы социально-экономического развития Санкт-Петербурга и отчеты об их исполнении, схему управления Санкт-Петербургом (подпункт 11).

Таким образом, функция по осуществлению правового обеспечения Канцелярией, исходя из смысла статьи 43 Устава Санкт-Петербурга, соотносится исключительно с деятельностью губернатора Санкт-Петербурга и Правительства Санкт-Петербурга, действующих в пределах их компетенции.

Данная функция обозначается единым нормативно-определенным понятием - осуществление правового обеспечения деятельности губернатора Санкт-Петербурга и Правительства Санкт-Петербурга. Это понятие может быть истолковано только в совокупности и во взаимосвязи входящих в него элементов. Аналогичный метод толкования использовался Уставным судом Санкт-Петербурга при разъяснении таких сложносоставных понятий, как "последний год полномочий Законодательного Собрания Санкт-Петербурга" (Постановление Уставного суда Санкт-Петербурга от 14 марта 2001 года N 008-3) и "последний календарный год полномочий Законодательного Собрания Санкт-Петербурга" (Постановление Уставного суда Санкт-Петербурга N 015-П от 15 июня 2001 года).

Кроме того, при толковании статьи 43 Устава Санкт-Петербурга Уставный суд Санкт-Петербурга исходит из необходимости выявления уставного смысла исследуемого понятия на основе общепринятого (лингвистического) значения словосочетания и входящих в него слов и специального (юридического) анализа нормы, закрепляющей за Канцелярией Администрации Санкт-Петербурга функцию по осуществлению правового обеспечения деятельности губернатора Санкт-Петербурга и Правительства Санкт-Петербурга, имеющую свое особое содержание и реализуемую в определенных видах деятельности.

4. Осуществление правообеспечительной функции Канцелярией имеет целью создание всех необходимых условий, гарантирующих (обеспечивающих) правомерность деятельности губернатора Санкт-Петербурга и Правительства Санкт-Петербурга. Она должна осуществляться посредством таких видов юридической деятельности, как информационно-правовая, экспертно-правовая, регистрационно-удостоверительная, организационно-правовая, судебно-представительская и др.

В содержательную основу рассматриваемой функции включается также обязанность уполномоченных должностных лиц Канцелярии нести ответственность за результаты работы Канцелярии по осуществлению правового обеспечения деятельности губернатора Санкт-Петербурга и Правительства Санкт-Петербурга.

По смыслу закрепленной в статье 43 Устава Санкт-Петербурга функции уполномоченные должностные лица Канцелярии должны обладать соответствующими властно-распорядительными, контрольными и иными полномочиями, позволяющими Канцелярии осуществлять в полном объеме функцию по осуществлению правового обеспечения деятельности губернатора Санкт-Петербурга и Правительства Санкт-Петербурга.

Устав Санкт-Петербурга закрепляет функцию по осуществлению правового обеспечения деятельности губернатора Санкт-Петербурга и Правительства Санкт-Петербурга только за одним субъектом юридической деятельности - Канцелярией. В основном законе Санкт-Петербурга не содержится норм, в которых правовое обеспечение деятельности губернатора Санкт-Петербурга и Правительства Санкт-Петербурга возлагалось бы не на Канцелярию, а на какую-либо иную структуру, в том числе на Административный комитет Санкт-Петербурга. Исходя из этого, и отвечая на вопрос заявителя о том, "должна ли быть создана в составе Канцелярии правовая служба, обеспечивающая деятельность губернатора Санкт-Петербурга и Правительства Санкт-Петербурга", Уставный суд Санкт-Петербурга приходит к выводу, что возможность создания в Канцелярии правовой службы, как самостоятельного субъекта осуществления правообеспечительной функции применительно к деятельности губернатора Санкт-Петербурга и Правительства Санкт-Петербурга, не вытекает из смысла исследуемой нормы, так как указанная функция закреплена в ней не за структурным подразделением (службой) Канцелярии, а за Канцелярией в целом.

Вопрос о создании в структуре Канцелярии специальной правовой службы в Уставе Санкт-Петербурга не урегулирован. Тем не менее, исходя из того, что статья 43 Устава Санкт-Петербурга закрепляет за Канцелярией ряд относительно самостоятельных функций (правовое обеспечение, информационное обеспечение, организационное обеспечение, материально-техническое обеспечение) и, кроме того, выполнение самой правообеспечительной функции, как указано выше, предполагает осуществление различных видов юридической деятельности, создание в составе Канцелярии различных служб, в том числе и правовых, может быть использовано как одно из организационных средств осуществления Канцелярией своих функций.

Определяющим в данном случае, исходя из смысла статьи 43 Устава Санкт-Петербурга, является не собственно образование тех или иных структурных подразделений (служб) в составе Канцелярии либо введение конкретных должностей по определенным специальностям (что может быть отражено в иных правовых актах, толкование которых не входит в компетенцию Уставного суда Санкт-Петербурга), а создание уполномоченными на то органами государственной власти или должностными лицами органов государственной власти всех необходимых условий (в число которых может входить и образование правовой службы) для безусловного выполнения Канцелярией функции по осуществлению правового обеспечения губернатора Санкт-Петербурга и Правительства Санкт-Петербурга.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 61, 62, 63 и 64 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга", Уставный суд Санкт-Петербурга

постановил:

1. Из положений статьи 43 Устава Санкт Петербурга следует, что осуществление правового обеспечения Канцелярией Администрации Санкт-Петербурга деятельности губернатора Санкт-Петербурга и Правительства Санкт-Петербурга состоит в создании необходимых условий, гарантирующих (обеспечивающих) правомерность деятельности губернатора Санкт-Петербурга и Правительства Санкт-Петербурга. Эта функция реализуется посредством выполнения Канцелярией Администрации Санкт-Петербурга различных видов юридической деятельности, как то: информационно-правовой, экспертно-правовой, регистрационно-удостоверительной, организационно-правовой, судебно-представительской.

2. Из положений статьи 43 Устава Санкт-Петербурга следует, что реализация Канцелярией Администрации Санкт-Петербурга функции по осуществлению правового обеспечения деятельности губернатора Санкт-Петербурга и Правительства Санкт-Петербурга предполагает наделение должностных лиц Канцелярии Администрации Санкт-Петербурга соответствующими полномочиями и возложение на них обязанности нести ответственность за результаты работы Канцелярии Администрации Санкт-Петербурга по осуществлению правового обеспечения деятельности губернатора Санкт-Петербурга и Правительства Санкт-Петербурга.

3. Из положений Устава Санкт-Петербурга следует, что осуществление правового обеспечения деятельности губернатора Санкт-Петербурга и Правительства Санкт-Петербурга возлагается исключительно на Канцелярию Администрации Санкт-Петербурга, а не на какое-либо ее структурное подразделение (службу).

Создание в структуре Канцелярии Администрации Санкт-Петербурга правовой службы (служб) является одним из возможных организационных средств выполнения Канцелярией Администрации Санкт-Петербурга функции по осуществлению правового обеспечения деятельности губернатора Санкт-Петербурга и Правительства Санкт-Петербурга.

4. Согласно статье 77 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга" данное толкование является официальным и обязательным для всех органов государственной власти, судов, органов местного самоуправления, образованных на территории Санкт-Петербурга, муниципальных образований, организаций, общественных объединений, должностных лиц и граждан.

5. Согласно статье 68 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга" настоящее Постановление окончательно, обжалованию не подлежит и вступает в силу немедленно после его провозглашения.

6. Согласно статье 67 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга" настоящее Постановление подлежит официальному опубликованию в течение 14 дней после его провозглашения.