Постановление Уставного суда Санкт-Петербурга от 5 апреля 2002 г. N 022-П "По делу о проверке соответствия положений абзаца первого пункта 6 статьи 16 Закона Санкт-Петербурга "О местном самоуправлении в Санкт-Петербурге" Уставу Санкт-Петербурга"

Уставный суд Санкт-Петербурга в составе председателя Н.М.Кропачева, судей О.В.Герасиной, Н.Ф.Гуцан, Л.Б.Ескиной, В.Г.Ильинской, А.И.Осоцкого, с участием представителя Законодательного Собрания Санкт-Петербурга Т.А.Кузнецовой, постоянного представителя губернатора Санкт-Петербурга в Уставном суде Санкт-Петербурга В.Ш.Тенишева, руководствуясь пунктом 1 статьи 50 Устава Санкт-Петербурга, пунктом "а" статьи 3, статьями 30, 74, 78, 79 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга", рассмотрел в открытом судебном заседании дело о проверке соответствия положений абзаца первого пункта 6 статьи 16 Закона Санкт-Петербурга от 23.06.1997 г. N 111-35 "О местном самоуправлении в Санкт-Петербурге" Уставу Санкт-Петербурга.

Поводом к рассмотрению дела явилась жалоба гражданки Е.М.Шатериной о признании нормы, содержащейся в абзаце первом пункта 6 статьи 16 Закона Санкт-Петербурга "О местном самоуправлении в Санкт-Петербурге", не соответствующей положениям пункта 1 статьи 3, пункта 1 статьи 4, статей 59, 60 и 66 Устава Санкт-Петербурга.

Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствует ли Уставу Санкт-Петербурга норма, содержащаяся в абзаце первом пункта 6 статьи 16 Закона Санкт-Петербурга "О местном самоуправлении в Санкт-Петербурге".

Заслушав сообщение судьи-докладчика В.Г.Ильинской, объяснения представителя заявителя адвоката В.А.Дроздова, представителя Законодательного Собрания Санкт-Петербурга Т.А.Кузнецовой, постоянного представителя губернатора Санкт-Петербурга в Уставном суде Санкт-Петербурга В.Ш.Тенишева, заключения специалистов - доктора филологических наук С.А.Кузнецова и доктора филологических наук, профессора С.И.Богданова, показания свидетелей: председателя Комитета по взаимодействию с органами местного самоуправления Канцелярии Администрации Санкт-Петербурга Н.В.Шубиной, начальника юридического управления Аппарата Законодательного Собрания Санкт-Петербурга С.А.Коноваловой, председателя Муниципального совета муниципального образования, расположенного в границах муниципального округа N 21, В.Д.Костиной, исследовав представленные документы и иные материалы дела, Уставный суд Санкт-Петербурга

установил:

1. Гражданка Е.М.Шатерина обратилась в Уставный суд Санкт-Петербурга с жалобой о проверке соответствия положений абзаца первого пункта 6 статьи 16 Закона Санкт-Петербурга "О местном самоуправлении в Санкт-Петербурге", предусматривающих, что решения муниципального совета принимаются большинством депутатов, присутствующих на заседании на момент голосования, при наличии не менее двух третей от числа избранных депутатов, нормам, содержащимся в пункте 1 статьи 3, пункте 1 статьи 4, статьях 59, 60 и 66 Устава Санкт-Петербурга.

По мнению заявителя, применение положений абзаца первого пункта 6 статьи 16 Закона Санкт-Петербурга "О местном самоуправлении в Санкт-Петербурге" к процедуре принятия депутатами муниципального совета решений тайным голосованием не позволяет определить фактическое волеизъявление заявителя, что нарушает ее права как жителя Санкт-Петербурга, являющегося наряду с другими гражданами источником муниципальной власти в Санкт-Петербурге, в частности, права на осуществление власти через законно избранные органы местного самоуправления.

Как указано в запросе, 8 февраля 1998 года гражданка Е.М.Шатерина была избрана депутатом Муниципального совета муниципального образования, расположенного в границах муниципального округа N 21 (далее - Муниципальный совет), первого созыва, а 27 февраля 1998 года - председателем Муниципального совета первого созыва. 25 июня 2000 года Е.М.Шатерина была избрана депутатом Муниципального совета второго созыва. На заседании Муниципального совета 20 июля 2000 года было проведено тайное голосование по выборам председателя Муниципального совета второго созыва, в котором из 20 избранных депутатов Муниципального совета приняли участие 13 депутатов, и 12 из них проголосовали за избрание председателем Муниципального совета В.Д.Костиной. В результате в тайном голосовании приняли участие менее двух третей от числа избранных депутатов, т.е. менее 14 человек.

Постановление Муниципального совета было обжаловано в Калининский районный суд Санкт-Петербурга, который в решении от 10 октября 2000 года по делу N 2-6660 так же, как и судебная коллегия по гражданским делам Санкт-Петербургского городского суда в определении от 30 января 2001 года, должен был, по мнению заявителя, применить оспариваемую норму. Кроме того, данную норму следует применить, по ее мнению, при рассмотрении дел об обжаловании постановлений Муниципального совета от 22 марта 2001 года N 22 и постановления Муниципального совета от 12 апреля 2001 года N 25 в Калининском районном суде Санкт-Петербурга (дела N 2-5869 и N 2-5870), которые в настоящее время находятся в стадии разрешения, но приостановлены судом в связи с рассмотрением Уставным судом Санкт-Петербурга настоящей жалобы.

Неопределенность юридического содержания положений абзаца первого пункта 6 статьи 16 Закона Санкт-Петербурга "О местном самоуправлении в Санкт-Петербурге", как считает заявитель, не позволяет ответить на следующие вопросы: каким именно числом голосов принимаются решения; как определяется число присутствующих на заседании депутатов; что понимается под словосочетанием "на момент голосования"; к какому периоду принятия решения относится условие о необходимости наличия не менее двух третей от числа избранных депутатов; кем должен устанавливаться порядок определения процедуры тайного голосования, и порождает неоднозначность в понимании смысла данной нормы, что не отвечает требованиям пункта 1 статьи 3, пункта 1 статьи 4, статей 59, 60 и 66 Устава Санкт-Петербурга.

2. Согласно части 1 статьи 3 Европейской Хартии местного самоуправления от 15 октября 1985 года под местным самоуправлением понимается право и действительная способность местных сообществ контролировать и управлять в рамках закона под свою ответственность и на благо населения значительной частью общественных дел.

Конституция Российской Федерации гарантирует самостоятельность местного самоуправления. Часть 2 статьи 3 Конституции Российской Федерации устанавливает, что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления (статья 12 Конституции Российской Федерации). Согласно статье 130 Конституции Российской Федерации местное самоуправление в Российской Федерации осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления. Часть 2 статьи 32 Конституции Российской Федерации гарантирует гражданам Российской Федерации право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления.

Пункт "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации определяет, что установление общих принципов организации системы органов местного самоуправления относится к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Кроме того, согласно статье 73 Конституции Российской Федерации вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти. В соответствии с пунктом 3 статьи 6 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в субъекте Российской Федерации - городе федерального значения Санкт-Петербурге предметы ведения находящихся на его территории муниципальных образований определяются законами Санкт-Петербурга.

Закон Санкт-Петербурга "О местном самоуправлении в Санкт-Петербурге", регулируя вопросы как совместного, так и собственного ведения, устанавливает принципы и порядок организации местного самоуправления на территории Санкт-Петербурга, к числу которых относится определение условий правомочности принятия решений муниципальными советами.

В соответствии со статьями 8 и 16 Закона Санкт-Петербурга "О местном самоуправлении в Санкт-Петербурге" определение условий принятия решений муниципальными советами не входит в компетенцию муниципальных органов и не может быть урегулировано уставами и иными нормативными правовыми актами, принимаемыми муниципальными советами.

3. В соответствии с пунктом "б" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации защита прав и свобод человека и гражданина находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Согласно пункту 1 статьи 3 Устава Санкт-Петербурга в Санкт-Петербурге признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина в соответствии с Конституцией Российской Федерации. В частности, в пункте 1 статьи 4, статьях 59, 60, 66 Устава Санкт-Петербурга предусмотрены общие гарантии права жителей Санкт-Петербурга на местное самоуправление.

Принцип гарантированности прав и свобод предполагает создание уполномоченными органами государственной власти и местного самоуправления и их должностными лицами условий для беспрепятственной и полной реализации и защиты этих прав. Важнейшим условием реализации и защиты права граждан на местное самоуправление является соблюдение законности при принятии решений по осуществлению местного самоуправления. Законность деятельности муниципальных советов, осуществляемой в интересах населения, должна обеспечиваться, в том числе, определенными и одинаково понимаемыми правилами принятия муниципальными советами решений.

Положения абзаца первого пункта 6 статьи 16 Закона Санкт-Петербурга "О местном самоуправлении в Санкт-Петербурге" определяют условия правомерности принятия решения муниципальным советом: количество депутатов (голосов), присутствие которых необходимо для принятия муниципальным советом решений; момент, когда необходимо установить кворум; минимальное количество депутатов, обеспечивающее кворум для принятия решения.

В ходе рассмотрения дела Уставным судом Санкт-Петербурга было установлено, что условия принятия муниципальными советами решений, сформулированные в абзаце первом пункта 6 статьи 16 Закона Санкт-Петербурга "О местном самоуправлении в Санкт-Петербурге" и воспроизведенные в уставах муниципальных образований, понимаются по-разному, что находит свое отражение в иных правовых актах, принимаемых муниципальными советами.

Из заключений специалистов - доктора филологических наук С.А.Кузнецова и доктора филологических наук, профессора С.И.Богданова не следует, что выражение "решения муниципального совета принимаются большинством депутатов, присутствующих на заседании на момент голосования, при наличии не менее двух третей от числа избранных депутатов" может быть понято однозначно с точки зрения норм русского языка.

В результате комплексного формально-логического и лингвистического анализа оспариваемой нормы Уставный суд Санкт-Петербурга приходит к выводу о том, что строение вышеуказанного выражения, способ сочетания и значение входящих в него слов содержат внутреннее противоречие и неопределенность, заключающиеся в невозможности однозначного определения условий для принятия решений в муниципальных советах.

В словосочетании "большинством депутатов, присутствующих на заседании на момент голосования", юридический факт - установление кворума как обязательного условия правомочности принятия решения связывается с "моментом голосования". Голосование представляет собой процесс, имеющий продолжительность во времени и определенные фазы, например: регистрацию депутатов; выдачу бюллетеней для голосования; непосредственно голосование бюллетенями; подсчет бюллетеней и определение результатов голосования. Поэтому под словосочетанием "на момент голосования" может пониматься как момент, предшествующий началу процесса голосования, так и конкретный, отдельно взятый этап (этапы) в этом процессе или процесс в целом. От определения смысла словосочетания "на момент голосования" зависит решение вопроса не только о том, когда именно устанавливается кворум, но и сколько раз он может устанавливаться в ходе голосования, что, в свою очередь, находится в прямой связи с правомочностью заседания в течение всего процесса голосования и его итогами.

Установление условий правомерности принятия решений муниципальными советами в Санкт-Петербурге, в том числе определение момента установления кворума, находится в компетенции законодательного органа государственной власти Санкт-Петербурга. Этот вопрос может по разному решаться в зависимости от вида голосования и иных обстоятельств, однако условия правомерности принятия решений, в том числе момент установления кворума, должны быть определены в законе.

Таким образом, положения, сформулированные в абзаце первом пункта 6 статьи 16 Закона Санкт-Петербурга "О местном самоуправлении в Санкт-Петербурге" не позволяют реализовать принцип законности в правоприменительной практике при принятии решений муниципальными советами и, следовательно, не обеспечивают реализацию права граждан на местное самоуправление в Санкт-Петербурге, что противоречит положениям пункта 1 статьи 3, пункта 1 статьи 4, статьям 59, 60, 66 Устава Санкт-Петербурга. Это противоречие может быть устранено принятием нового закона (изменений и дополнений к действующему закону) законодательным органом государственной власти Санкт-Петербурга.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 62, 63, 64, 82 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга", Уставный суд Санкт-Петербурга

постановил:

1. Признать положения абзаца первого пункта 6 статьи 16 Закона Санкт-Петербурга "О местном самоуправлении в Санкт-Петербурге" не соответствующими Уставу Санкт-Петербурга, его статье 3 пункту 1, статье 4 пункту 1, статьям 59, 60, 66.

2. Согласно пункту 3 статьи 68 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга" положения абзаца первого пункта 6 статьи 16 Закона Санкт-Петербурга "О местном самоуправлении в Санкт-Петербурге", признанные не соответствующими Уставу Санкт-Петербургу, не подлежат применению, независимо от решения об отмене органом их принявшим.

3. Согласно пункту 1 статьи 68 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга" настоящее постановление окончательно, обжалованию не подлежит и вступает в силу немедленно после его провозглашения.

4. Согласно статье 67 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга" настоящее постановление подлежит официальному опубликованию в течение 14 дней после его провозглашения.