Постановление Уставного суда Санкт-Петербурга от 30 апреля 2002 г. N 025-П "По делу о толковании положений пунктов 8, 9, 10 статьи 42 Устава Санкт-Петербурга"

Уставный суд Санкт-Петербурга в составе Председателя Н.М.Кропачева, судей О.В.Герасиной, Н.Ф.Гуцан, В.Г.Ильинской, А.А.Ливеровского, А.И.Осоцкого,

с участием представителя заявителя депутата Законодательного Собрания Санкт-Петербурга Н.Л.Евдокимовой, постоянного представителя губернатора Санкт-Петербурга в Уставном суде Санкт-Петербурга В.Ш.Тенишева,

руководствуясь пунктом 1 статьи 50 Устава Санкт-Петербурга, пунктом "а" статьи 3, статьями 30, 63, 68, 76, 77 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга", рассмотрел в открытом судебном заседании дело о толковании пунктов 8, 9, 10 статьи 42 Устава Санкт-Петербурга.

Поводом к рассмотрению дела послужил запрос депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга Н.Л.Евдокимовой, М.И.Амосова, Ю.П.Гладкова, Л.П.Романкова, М.Н.Толстого, А.А.Щелканова о толковании положений, содержащихся в пунктах 8, 9, 10 статьи 42 Устава Санкт-Петербурга.

Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в понимании положений пунктов 8, 9, 10 статьи 42 Устава Санкт-Петербурга в части полномочий Законодательного Собрания Санкт-Петербурга по участию в формировании Правительства Санкт-Петербурга.

Заслушав сообщение судьи-докладчика О.В.Герасиной, объяснения представителя заявителя Н.Л.Евдокимовой, выступление постоянного представителя губернатора Санкт-Петербурга в Уставном суде Санкт-Петербурга В.Ш.Тенишева; показания свидетелей: руководителя кадровой службы Канцелярии Администрации Санкт-Петербурга В.И.Потарева, вице-губернатора Санкт-Петербурга - председателя Комитета по связям с общественностью И.П.Потехиной, заместителей председателя Комитета по законодательству Законодательного Собрания Санкт-Петербурга А.И.Кущака и И.П.Михайлова, заместителя председателя Административного комитета Санкт-Петербурга - начальника отдела подготовки проектов правовых актов А.В.Митяниной, председателя Комитета по законодательству Законодательного Собрания Санкт-Петербурга В.А.Калинина, исследовав представленные документы и иные материалы дела, Уставный суд Санкт-Петербурга

установил:

1. Депутаты Законодательного Собрания Санкт-Петербурга Н.Л.Евдокимова, М.И.Амосов, Ю.П.Гладков, Л.П.Романков, М.Н.Толстой, А.А.Щелканов обратились в Уставный суд Санкт-Петербурга с запросом о толковании положений, содержащихся в пунктах 8, 9, 10 статьи 42 Устава Санкт-Петербурга, определяющих порядок формирования Правительства Санкт-Петербурга, и, в частности, форму участия в этом процессе Законодательного Собрания Санкт-Петербурга.

В соответствии с пунктом 8 статьи 42 Устава Санкт-Петербурга губернатор Санкт-Петербурга представляет на рассмотрение Законодательного Собрания Санкт-Петербурга кандидатуры для согласования должностных лиц, являющихся членами Правительства Санкт-Петербурга в соответствии с Уставом Санкт-Петербурга.

На основании пункта 9 статьи 42 Устава Санкт-Петербурга назначение на должности лиц, входящих в состав Правительства Санкт-Петербурга, производится губернатором Санкт-Петербурга. Пунктом 10 статьи 42 Устава Санкт-Петербурга установлено, что с должностными лицами Администрации Санкт-Петербурга, входящими в состав Правительства Санкт-Петербурга, заключаются трудовые договоры на срок, соответствующий сроку полномочий губернатора Санкт-Петербурга, за исключением должностных лиц, назначаемых и увольняемых в особом порядке, установленном нормативными правовыми актами, принятыми федеральными органами государственной власти. Согласно подпункту 3 пункта 3 статьи 30 Устава Санкт-Петербурга согласие на назначение на должность отдельных должностных лиц Администрации Санкт-Петербурга оформляется постановлением Законодательного Собрания Санкт-Петербурга.

По мнению заявителя, процедура согласования кандидатур должностных лиц, являющихся членами Правительства Санкт-Петербурга, должна предшествовать их назначению на соответствующую должность и заключению с ними трудовых договоров.

Заявитель полагает, что в Санкт-Петербурге сложилась практика, в соответствии с которой на должности, входящие в состав Правительства Санкт-Петербурга в соответствии с Уставом Санкт-Петербурга, назначаются лица без согласования с Законодательным Собранием Санкт-Петербурга. В трудовых договорах с этими лицами указывается, что они назначаются исполняющими обязанности вице-губернаторов Санкт-Петербурга до назначения на указанные должности на постоянной основе в порядке, установленном Уставом Санкт-Петербурга и Законом Санкт-Петербурга "О Правительстве Санкт-Петербурга". Согласно трудовым договорам к компетенции указанных лиц относится осуществление в полном объеме прав и обязанностей по должностям вице-губернаторов Санкт-Петербурга. Данные обстоятельства свидетельствуют, по мнению заявителя, о неопределенности в понимании положений пунктов 8, 9, 10 статьи 42 Устава Санкт-Петербурга в части наличия у губернатора Санкт-Петербурга права до принятия Законодательным Собранием Санкт-Петербурга постановления о согласии на назначение лица на должность, входящую в состав Правительства Санкт-Петербурга в соответствии с Уставом Санкт-Петербурга, назначать указанное лицо на эту должность (наделять его правами и обязанностями по этой должности), а также в части определения объема полномочий такого лица.

В ходе судебного заседания установлено, что по мнению заявителя необходимость толкования положений пунктов 8, 9, 10 статьи 42 Устава Санкт-Петербурга обусловлена также неопределенностью в понимании правовых последствий согласования Законодательным Собранием Санкт-Петербурга кандидатур на должности, входящие в состав Правительства Санкт-Петербурга, и пределов участия Законодательного Собрания Санкт-Петербурга в формировании высшего исполнительного органа государственной власти Санкт-Петербурга.

Уставный суд Санкт-Петербурга, разрешая настоящее дело, отмечает, что официальное толкование Устава Санкт-Петербурга дается по предмету, указанному в обращении, и основывается на оценке как буквального смысла толкуемых норм, так и смысла, придаваемого им толкованием или сложившейся правоприменительной практикой, а также исходя из их места в Уставе Санкт-Петербурга. Однако, при разрешении дела о толковании Устава Санкт-Петербурга Уставный суд Санкт-Петербурга не дает оценку правоприменительной практике.

2. Конституция Российской Федерации в части 1 статьи 77 определяет, что система органов государственной власти субъектов Российской Федерации определяется ими самостоятельно, в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом.

Федеральный закон от 22 сентября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон), закрепляя принцип самостоятельности осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации принадлежащих им полномочий, предусматривает, что законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации может принимать участие в формировании высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, в утверждении или согласовании назначения на должность отдельных должностных лиц высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации. При этом формы такого участия могут устанавливаться конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации (статья 24 Федерального закона).

Участие законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации в формировании высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации является одним из элементов обеспечения баланса всех ветвей государственной власти субъекта Российской Федерации.

3. Статья 15 Устава Санкт-Петербурга устанавливает, что одним из принципов организации государственной власти Санкт-Петербурга является ее осуществление на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную, а также устанавливает самостоятельность органов законодательной, исполнительной и судебной власти в пределах их полномочий. Закрепляя принцип разделения государственной власти Санкт-Петербурга, Устав Санкт-Петербурга предусматривает формы и пределы участия Законодательного Собрания Санкт-Петербурга в формировании высшего исполнительного органа государственной власти Санкт-Петербурга.

В соответствии со статьями 37, 38 и 42 Устава Санкт-Петербурга высшим исполнительным органом государственной власти Санкт-Петербурга является Администрация Санкт-Петербурга, которую образуют губернатор Санкт-Петербурга, Правительство Санкт-Петербурга и Канцелярия Администрации Санкт-Петербурга; Правительство Санкт-Петербурга определяется как структурное подразделение Администрации Санкт-Петербурга, образуемое Администрацией Санкт-Петербурга для предварительного рассмотрения наиболее важных вопросов, отнесенных к компетенции Администрации Санкт-Петербурга.

До 17 марта 2001 года Устав Санкт-Петербурга устанавливал, что назначение на должности лиц, входящих в соответствии с Уставом Санкт-Петербурга и Законом Санкт-Петербурга в состав Правительства Санкт-Петербурга, производится губернатором Санкт-Петербурга. Губернатор Санкт-Петербурга представлял на рассмотрение Законодательного Собрания Санкт-Петербурга кандидатуры для назначения должностных лиц, входящих в состав Правительства Санкт-Петербурга. На отдельные должности, перечисленные в статье 42 Устава Санкт-Петербурга, не мог быть назначен кандидат, против кандидатуры которого проголосовало более половины от установленного числа депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. 31 января 2001 года в связи с принятием Федерального закона Законодательным Собранием Санкт-Петербурга принят Закон Санкт-Петербурга "О внесении изменений и дополнений в Устав Санкт-Петербурга в связи с изменениями в федеральном законодательстве", который был подписан губернатором Санкт-Петербурга 23 февраля 2001 года и вступил в силу 17 марта 2001 года. Указанным Законом Санкт-Петербурга изменен ряд положений Устава Санкт-Петербурга, в том числе, изменены статьи, регламентирующие состав Правительства Санкт-Петербурга и процедуру его формирования, а также статьи, устанавливающие компетенцию Законодательного Собрания Санкт-Петербурга и компетенцию губернатора Санкт-Петербурга.

Статья 42 действующей редакции Устава Санкт-Петербурга устанавливает предельный численный состав Правительства Санкт-Петербурга, его компетенцию, порядок назначения членов Правительства Санкт-Петербурга, а также форму и пределы участия Законодательного Собрания Санкт-Петербурга в формировании Правительства Санкт-Петербурга.

Предметом официального толкования в настоящем деле являются положения пунктов 8, 9, 10 статьи 42 Устава Санкт-Петербурга.

В соответствии с пунктом 8 статьи 42 Устава Санкт-Петербурга губернатор Санкт-Петербурга представляет на рассмотрение Законодательного Собрания Санкт-Петербурга кандидатуры для согласования должностных лиц, являющихся членами Правительства Санкт-Петербурга в соответствии с Уставом Санкт-Петербурга.

Согласно пункту 9 статьи 42 Устава Санкт-Петербурга назначение на должности лиц, входящих в состав Правительства Санкт-Петербурга, производится губернатором Санкт-Петербурга.

В соответствии с пунктом 10 статьи 42 Устава Санкт-Петербурга с должностными лицами Администрации Санкт-Петербурга, входящими в состав Правительства Санкт-Петербурга, заключаются трудовые договоры на срок, соответствующий сроку полномочий губернатора Санкт-Петербурга.

В ходе судебного заседания постоянный представитель губернатора Санкт-Петербурга в Уставном суде Санкт-Петербурга В.Ш.Тенишев пояснил, что под согласованием в контексте положений пункта 8 статьи 42 Устава Санкт-Петербурга следует понимать процедуру, правовые последствия которой не имеют обязательного характера для губернатора Санкт-Петербурга.

Из показаний свидетелей - членов рабочей группы по внесению изменений и дополнений в Устав Санкт-Петербурга в связи с приведением его в соответствие с федеральным законодательством: заместителя председателя Комитета по законодательству Законодательного Собрания Санкт-Петербурга И.П.Михайлова, заместителя председателя Административного комитета Санкт-Петербурга - начальника отдела подготовки проектов правовых актов А.В.Митяниной, председателя Комитета по законодательству Законодательного Собрания Санкт-Петербурга В.А.Калинина, а также заключений специалистов - доктора филологических наук, профессора Санкт-Петербургского государственного университета В.Б.Касевича и ученого секретаря института Русской литературы (Пушкинский дом) Российской академии наук, кандидата филологических наук Ю.М.Прозорова следует, что положения пунктов 8, 9, 10 статьи 42 Устава Санкт-Петербурга понимаются неоднозначно и требуют толкования.

4. При толковании положений, содержащихся в пунктах 8, 9, 10 статьи 42 Устава Санкт-Петербурга Уставный суд Санкт-Петербурга принимает во внимание буквальное значение содержащихся в них слов и выражений и устанавливает уставный смысл толкуемых норм путем сопоставления с положениями иных норм Устава Санкт-Петербурга с применением грамматического, логического, систематического, исторического, специально-юридического способов толкования. В частности, при рассмотрении настоящего дела Уставный суд Санкт-Петербурга осуществляет толкование положений, содержащихся в пунктах 8, 9, 10 статьи 42 Устава Санкт-Петербурга, во взаимосвязи с нормами Устава Санкт-Петербурга, устанавливающими компетенцию Законодательного Собрания Санкт-Петербурга (статья 30) и компетенцию губернатора Санкт-Петербурга (статья 46).

Устав Санкт-Петербурга, определяя компетенцию губернатора Санкт-Петербурга, наделяет его правом формировать Администрацию Санкт-Петербурга в соответствии с Уставом Санкт-Петербурга и законами Санкт-Петербурга (статья 46 Устава Санкт-Петербурга). Указанное право губернатора Санкт-Петербурга конкретизируется, в том числе, в пункте 9 статьи 42 Устава Санкт-Петербурга, которым устанавливается, что назначение на должности лиц, входящих в состав Правительства Санкт-Петербурга, производится губернатором Санкт-Петербурга. Следовательно, назначение на должности лиц, входящих в состав Правительства Санкт-Петербурга, является правом губернатора Санкт-Петербурга и вытекает из полномочий, отнесенных Уставом Санкт-Петербурга к исключительной компетенции губернатора Санкт-Петербурга.

Определяя компетенцию Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, Устав Санкт-Петербурга предусматривает его полномочия участвовать в формировании Правительства Санкт-Петербурга в форме дачи согласия на назначение лиц на должности, входящие в состав Правительства Санкт-Петербурга, представленных губернатором Санкт-Петербурга для согласования, оформляемом в виде постановления Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. Полномочие Законодательного Собрания Санкт-Петербурга участвовать в формировании Правительства Санкт-Петербурга конкретизируется в пункте 8 статьи 42 Устава Санкт-Петербурга, устанавливающим процедуру его реализации.

Порядок назначения должностных лиц, входящих в состав Правительства Санкт-Петербурга в соответствии с Уставом Санкт-Петербурга, обозначается в исследуемом положении словосочетанием "губернатор Санкт-Петербурга представляет на рассмотрение Законодательного Собрания Санкт-Петербурга кандидатуры для согласования должностных лиц, являющихся членами Правительства Санкт-Петербурга в соответствии с настоящим Уставом".

Наделяя губернатора Санкт-Петербурга правом формировать Правительство Санкт-Петербурга, а Законодательное Собрание Санкт-Петербурга полномочием участвовать в формировании этого органа, Устав Санкт-Петербурга определяет, что в отношении должностных лиц, входящих в состав Правительства Санкт-Петербурга в соответствии с Уставом Санкт-Петербурга, реализация указанных права и полномочия возможна лишь при соблюдении процедуры, закрепленной в пункте 8 статьи 42 Устава Санкт-Петербурга. При этом согласование кандидатур должностных лиц в контексте положений статьи 42 Устава Санкт-Петербурга во взаимосвязи с положениями статьи 30, определяющими компетенцию Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, и статьи 46 Устава Санкт-Петербурга, определяющими компетенцию губернатора Санкт-Петербурга, является необходимым элементом процедуры формирования Правительства Санкт-Петербурга.

Таким образом, из положений пунктов 8, 9, 10 статьи 42 Устава Санкт-Петербурга во взаимосвязи с подпунктом 3 пункта 3 статьи 30, подпунктом 5 пункта 1 статьи 46 Устава Санкт-Петербурга следует, что формирование Правительства Санкт-Петербурга производится губернатором Санкт-Петербурга с участием Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. При этом, для назначения лица на должность (наделения его правами и обязанностями по соответствующей должности), входящую в состав Правительства Санкт-Петербурга в соответствии с Уставом Санкт-Петербурга, требуется согласие Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. Отсутствие такого согласия препятствует назначению лица на должность члена Правительства Санкт-Петербурга (наделение его правами и обязанностями по соответствующей должности) и, соответственно, заключению с ним трудового договора. Вместе с тем следует учитывать, что выраженное в постановлении Законодательного Собрания Санкт-Петербурга согласие на назначение на должность конкретного лица не влечет за собой обязанности губернатора Санкт-Петербурга заключить трудовой договор с указанным лицом, поскольку назначение на должность, входящую в состав Правительства Санкт-Петербурга, относится к исключительной компетенции губернатора Санкт-Петербурга. Такой порядок обеспечивает реализацию права губернатора Санкт-Петербурга на назначение лишь на должность, входящую в состав Правительства Санкт-Петербурга, и полномочия Законодательного Собрания Санкт-Петербурга на участие в формировании Правительства Санкт-Петербурга.

5. В соответствии с положениями пункта 10 статьи 42 Устава Санкт-Петербурга право губернатора Санкт-Петербурга на формирование Правительства Санкт-Петербурга реализуется посредством заключения трудового договора с лицами, входящими в состав Правительства Санкт-Петербурга.

По смыслу положений пунктов 10 статьи 42 Устав Санкт-Петербурга с момента заключения трудового договора лицо, с которым заключен такой договор, приобретает права и обязанности по соответствующей должности. Иной формы наделения лица правами и обязанностями по должности, входящей в состав Правительства Санкт-Петербурга, Уставом Санкт-Петербурга не предусмотрено.

Из положений пункта 10 статьи 42 Устава Санкт-Петербурга следует, что срок трудового договора с должностным лицом, к компетенции которого относится выполнение прав и обязанностей по должности, входящей в состав Правительства Санкт-Петербурга, соответствует сроку полномочий губернатора Санкт-Петербурга. Поскольку продолжительность срока полномочий губернатора Санкт-Петербурга имеет временные рамки, то в этом смысле продолжительность срока полномочий члена Правительства Санкт-Петербурга также ограничена временными рамками. Следовательно, уставная продолжительность срока полномочий должностного лица, входящего в состав Правительства Санкт-Петербурга, соответствующая продолжительности срока полномочий губернатора Санкт-Петербурга, - обязательное условие заключаемого с ним трудового договора, которое стороны не вправе изменить при заключении договора. Уставный суд Санкт-Петербурга исходит из того, что назначение лица на должность (наделение правами и обязанностями по соответствующей должности), входящую в состав Правительства Санкт-Петербурга, не обусловлено продолжительностью срока полномочий по этой должности. Таким образом, трудовые договоры, заключаемые с должностными лицами, входящими в состав Правительства Санкт-Петербурга, не могут содержать указания на иную продолжительность срока полномочий, чем та, которая соответствует положениям пункта 10 статьи 42 Устава Санкт-Петербурга.

6. В ходе судебного заседания представитель заявителя пояснила, что положения статьи 42 Устава Санкт-Петербурга, устанавливающие пределы участия Законодательного Собрания Санкт-Петербурга в формировании Правительства Санкт-Петербурга, не поддаются однозначному толкованию.

Состав Правительства Санкт-Петербурга установлен положениями, содержащимися в пунктах 2, 4, 5 статьи 42 Устава Санкт-Петербурга, требование о толковании которых в запросе отсутствует, вследствие чего данный вопрос не может быть исследован при рассмотрении настоящего дела.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 61, 63, 64 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга", Уставный суд Санкт-Петербурга

постановил:

1. Из положений, содержащихся в пункте 9 статьи 42 Устава Санкт-Петербурга, во взаимосвязи с положением подпункта 5 пункта 1 статьи 46 Устава Санкт-Петербурга следует, что назначение лиц на должности, входящие в состав Правительства Санкт-Петербурга, является правом губернатора Санкт-Петербурга.

2. Из положений, содержащихся в пункте 8 статьи 42 Устава Санкт-Петербурга, во взаимосвязи с положением подпункта 3 пункта 3 статьи 30 Устава Санкт-Петербурга следует, что Законодательное Собрание Санкт-Петербурга обладает полномочием участвовать в формировании Правительства Санкт-Петербурга - давать согласие на назначение лиц на должности, входящие в состав Правительства Санкт-Петербурга в соответствии с Уставом Санкт-Петербурга. Отсутствие такого согласия препятствует назначению лица на должность, входящую в состав Правительства Санкт-Петербурга в соответствии с Уставом Санкт-Петербурга (наделению правами и обязанностями по соответствующей должности).

3. Из положений, содержащихся в пункте 10 статьи 42 Устава Санкт-Петербурга, во взаимосвязи с подпунктом 3 пункта 3 статьи 30 и пунктом 8 статьи 42 Устава Санкт-Петербурга следует, что с должностными лицами, входящими в состав Правительства Санкт-Петербурга в соответствии с Уставом Санкт-Петербурга, трудовые договоры заключаются после получения согласия Законодательного Собрания Санкт-Петербурга на назначение на соответствующую должность.

4. Из положений, содержащихся в пункте 10 статьи 42 Устава Санкт-Петербурга, следует, что обязательным условием трудового договора, заключаемого губернатором Санкт-Петербурга с должностными лицами, входящими в состав Правительства Санкт-Петербурга, является уставный срок полномочий, соответствующий продолжительности срока полномочий губернатора Санкт-Петербурга.

5. Согласно статье 68 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга" настоящее Постановление окончательно, обжалованию не подлежит и вступает в силу немедленно после его провозглашения.

6. Согласно статье 77 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга" данное толкование является официальным и обязательным для всех органов государственной власти, судов, органов местного самоуправления, образованных на территории Санкт-Петербурга, муниципальных образований, организаций, общественных объединений, должностных лиц и граждан.

7. Согласно статье 67 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга" настоящее Постановление подлежит официальному опубликованию в течение 14 дней после его провозглашения.