Постановление Уставного суда Санкт-Петербурга от 6 июня 2002 г. N 026-П "По делу о проверке соответствия положений пункта 1 статьи 30 Закона Санкт-Петербурга от 10 июля 2000 года N 334-33 "О государственной службе Санкт-Петербурга, лицах, замещающих государственные должности Санкт-Петербурга, и государственных служащих Санкт-Петербурга" Уставу Санкт-Петербурга по жалобе гражданки О.С. Савватеевой"

ГАРАНТ:

Об отказе в разъяснении настоящего постановления см. определение Уставного суда от 12 января 2005 г. N 026-ПР-2

Уставный суд Санкт-Петербурга в составе Председателя Н.М.Кропачева, судей О.В.Герасиной, Н.Ф.Гуцан, Л.Б.Ескиной, А.И.Осоцкого,

с участием подателя жалобы гражданки О.С.Савватеевой, представителя Законодательного Собрания Санкт-Петербурга О.И.Трусковой, постоянного представителя губернатора Санкт-Петербурга в Уставном суде Санкт-Петербурга В.Ш.Тенишева,

руководствуясь пунктом 1 статьи 50 Устава Санкт-Петербурга, пунктом "а" статьи 3, статьями 30, 78, 79, 80, 82 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга", рассмотрел в открытом судебном заседании дело о проверке соответствия Уставу Санкт-Петербурга положений пункта 1 статьи 30 Закона Санкт-Петербурга от 10 июля 2000 года N 334-33 "О государственной службе Санкт-Петербурга, лицах, замещающих государственные должности Санкт-Петербурга, и государственных служащих Санкт-Петербурга".

Поводом к рассмотрению дела послужила жалоба гражданки О.С.Савватеевой о проверке соответствия Уставу Санкт-Петербурга положений пункта 1 статьи 30 Закона Санкт-Петербурга от 10 июля 2000 года N 334-33 "О государственной службе Санкт-Петербурга, лицах, замещающих государственные должности Санкт-Петербурга, и государственных служащих Санкт-Петербурга".

Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том соответствуют ли Уставу Санкт-Петербурга, а именно его пункту 1 статьи 3 и статье 11, положения пункта 1 статьи 30 Закона Санкт-Петербурга от 10 июля 2000 года N 334-33 "О государственной службе Санкт-Петербурга, лицах, замещающих государственные должности Санкт-Петербурга, и государственных служащих Санкт-Петербурга" (далее - Закон Санкт-Петербурга "О государственной службе Санкт-Петербурга") о ежемесячных доплатах к государственной пенсии.

Заслушав сообщение судьи-докладчика Л.Б. Ескиной, объяснения гражданки О.С.Савватеевой, обратившейся в суд с жалобой, пояснения представителя Законодательного Собрания Санкт-Петербурга О.И.Трусковой, постоянного представителя губернатора Санкт-Петербурга в Уставном суде Санкт-Петербурга В.Ш. Тенишева, исследовав представленные документы и иные материалы дела, Уставный суд Санкт-Петербурга

установил:

1. В жалобе гражданки О.С.Савватеевой оспаривается соответствие Уставу Санкт-Петербурга положений пункта 1 статьи 30 Закона Санкт-Петербурга "О государственной службе Санкт-Петербурга".

Как указывает заявитель, установленная пунктом 1 статьи 30 Закона Санкт-Петербурга "О государственной службе Санкт-Петербурга" норма сужает круг лиц, имеющих право на получение доплат к пенсии, относя к ним только лиц, уволенных после вступления в силу этого Закона. Тем самым оспариваемая норма нарушает принцип равенства прав и свобод человека и гражданина, гарантированный Уставом Санкт-Петербурга (пункт 1 статьи 3) в соответствии с Конституцией Российской Федерации, умаляет право на социальное обеспечение и носит дискриминационный характер.

Гражданка О.С.Савватеева, как установлено определением Санкт-Петербургского городского суда от 14 сентября 1999 года (дело N 2-1784/99), замещала должности, соответствующие "Реестру государственных должностей федеральных государственных служащих", в Комитете по содержанию жилищного фонда Администрации Санкт-Петербурга в течение 16 лет, 10 месяцев и 26 дней и была уволена 30 сентября 1997 года по сокращению штата.

19 апреля 2002 года О.С.Савватеева обратилась в Смольнинский федеральный районный суд Санкт-Петербурга с жалобой на отказ отдела социальной защиты территориального управления Центрального административного района Санкт-Петербурга в назначении ей доплаты к государственной пенсии, предусмотренной статьей 30 Закона Санкт-Петербурга "О государственной службе Санкт-Петербурга". Отказ в назначении доплаты был дан на основании обжалуемой в Уставном суде Санкт-Петербурга нормы Закона Санкт-Петербурга "О государственной службе Санкт-Петербурга", которая, таким образом, подлежит применению в деле, начатом в Смольнинском федеральном районном суде и приостановленном в связи с рассмотрением в Уставном суде Санкт-Петербурга настоящей жалобы.

Из письменных возражениий, представленных в Уставный суд Санкт-Петербурга Законодательным Собранием Санкт-Петербурга, выступлений представителя Законодательного Собрания Санкт-Петербурга О.И.Трусковой, а также поддержавшего эти возражения постоянного представителя губернатора Санкт-Петербурга в Уставном суде Санкт-Петербурга В.Ш.Тенишева следует, что ежемесячные доплаты к государственной пенсии, предусмотренные пунктом 1 статьи 30 Закона Санкт-Петербурга "О государственной службе Санкт-Петербурга", являются дополнительной социальной гарантией, льготой, введенной в соответствии с пунктом 5 статьи 15 Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации", но не видом пенсионного обеспечения. При этом распространение такой льготы на лиц, уволенных с должности государственной службы Санкт-Петербурга после вступления в силу данного Закона, рассматривается как определение условий выплаты данной надбавки, что не нарушает принцип равноправия граждан, провозглашенный статей 19 Конституции Российской Федерации и соответственно пунктом 1 статьи 3 Устава Санкт-Петербурга.

Кроме того, по мнению Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, исключение из пункта 1 статьи 30 Закона Санкт-Петербурга "О государственной службе Санкт-Петербурга" положения, оспариваемого подателем жалобы, не позволит распространить право на доплату к пенсии на государственных служащих, уволенных до вступления в силу Закона Санкт-Петербурга "О государственной службе Санкт-Петербурга", поскольку обязательным условием возникновения права на доплату к пенсии является замещение должности государственной службы Санкт-Петербурга, а перечень должностей государственной службы Санкт-Петербурга определен рассматриваемым Законом.

2. Норма пункта 1 статьи 30 Закона Санкт-Петербурга "О государственной службе Санкт-Петербурга" устанавливает, что с 1 января 2001 года неработающие лица, постоянно проживающие на территории Российской Федерации, замещавшие государственные должности Санкт-Петербурга, должности государственной службы Санкт-Петербурга, уволенные с государственной должности Санкт-Петербурга, с должности государственной службы Санкт-Петербурга после вступления в силу настоящего Закона, имеют право на получение ежемесячных доплат к государственной пенсии.

Данная норма регулирует общественные отношения в сфере защиты (гарантирования) прав человека и гражданина на социальное обеспечение, а также социальной защиты. Указанные отношения согласно пунктам "б" и "ж" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации относятся к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, в сфере которого согласно части 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. В Уставе Санкт-Петербурга вышеприведенные конституционные предписания нашли свое отражение, в частности в пункте 1 статьи 3, провозглашающем, что в Санкт-Петербурге гарантируются права и свободы человека и гражданина в соответствии с Конституцией Российской Федерации, а также в подпункте 2 пункта 1 и пункте 2 статьи 11, где воспроизведены нормы Конституции Российской Федерации, а именно, ее пункт "б" части 1 статьи 72, часть 2 статьи 76.

Согласно части 1 статьи 39 Конституции Российской Федерации каждому гарантируется социальное обеспечение по возрасту и в иных случаях, установленных законом. В соответствии со статьей 7, частями 2 и 3 статьи 39 Конституции Российской Федерации и статьей 9 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах в право на социальное обеспечение включаются государственные пенсии, социальные пособия, социальное страхование и иные виды социального обеспечения.

Согласно части 2 статьи 39 Конституции Российской Федерации государственные пенсии устанавливаются законом. Так, подпунктом 9 пункта 1 статьи 9 Федерального закона от 31 июля 1995 года N 119-ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации" установлено право государственного служащего на пенсионное обеспечение с учетом стажа государственной службы. Порядок назначения такой пенсии предусмотрен для федеральных государственных служащих пунктами 1, 2 и 3 статьи 7 Федерального закона от 15 декабря 2001 года N 166-ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации". При этом пунктом 4 статьи 7 вышеуказанного Закона установлено, что условия предоставления права на пенсию государственным служащим субъектов Российской Федерации за счет средств субъектов Российской Федерации определяются законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

В настоящее время такой закон Санкт-Петербурга отсутствует, что ставит государственных служащих Санкт-Петербурга в неравное положение с иными государственными служащими в России, имеющими возможность реализовать это право.

3. С момента введения Федеральным законом "Об основах государственной службы Российской Федерации" права государственного служащего на пенсионное обеспечение с учетом стажа государственной службы и до принятия и введения в действие Федерального закона "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации", где предусмотрен порядок назначения такого пенсионного обеспечения (1995-2001 гг.), механизм реализации этого права по существу был урегулирован Указом Президента Российской Федерации от 16 августа 1995 года N 854 "О некоторых социальных гарантиях лицам, замещавшим государственные должности Российской Федерации и должности федеральной государственной службы". Данный Указ восполнял пробел в правовом регулировании вопроса об установлении пенсии государственным служащим, требующего законодательного решения, и его действие ограничивалось периодом до принятия соответствующих федеральных законов (преамбула Указа). В соответствии с пунктом 2 вышеназванного Указа вводилась ежемесячная доплата к государственной пенсии лицам, замещавшим государственные должности Российской Федерации и государственные должности федеральной государственной службы (т.е. федеральным государственным служащим) при наличии стажа государственной службы не менее 15 лет. Этим же Указом (пункт 10) органам государственной власти субъектов Российской Федерации было рекомендовано установить соответствующие социальные гарантии с учетом положений настоящего нормативного правового акта за счет собственных средств.

В целях реализации данного Указа 29 июня 2000 года в Санкт-Петербурге был принят Закон Санкт-Петербурга "О государственной службе Санкт-Петербурга", устанавливающий ежемесячные доплаты к государственной пенсии, получение которых связывается с определенным стажем государственной службы Санкт-Петербурга (пункты 1, 2, 4 статьи 30).

Ежемесячные доплаты к государственным пенсиям, введенные Указом Президента Российской Федерации и оспариваемым Законом Санкт-Петербурга, по существу включаются в систему пенсионного обеспечения государственного служащего, ибо их выплата непосредственно связывается с наличием пенсии и специального стажа работы (пенсия есть необходимое условие выплаты надбавки), производны от них. Кроме того, аналогичные выплаты в Федеральном законе "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации", введенные для федеральных государственных служащих, прямо названы пенсией за выслугу лет (абзац 6 пункта 1 статьи 5, пункт 2 и 3 статьи 7, статья 14). Этот вывод подтверждается и порядком назначения, перерасчета размера и выплаты пенсий за выслугу лет федеральным государственным служащим, установленным пунктами 3 и 4 Постановления Правительства Российской Федерации от 4 марта 2002 года N 141 "О некоторых вопросах реализации Федерального закона "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации", а также самим названием статьи 30 оспариваемого Закона "Доплаты к пенсиям" и наличием в данном Законе самостоятельной статьи 31 с названием "Дополнительные гарантии для государственных служащих Санкт-Петербурга". Таким образом, установленная Законом Санкт-Петербурга "О государственной службе Санкт-Петербурга" ежемесячная доплата к государственной пенсии является частью пенсионного обеспечения государственного служащего Санкт-Петербурга, поскольку ее выплата гарантирует (создает условия для реализации) право государственного служащего на пенсионное обеспечение с учетом стажа государственной службы, закрепленное подпунктом 9 пункта 1 статьи 9 Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации".

4. Пунктом 1 статьи 30 Закона Санкт-Петербурга "О государственной службе Санкт-Петербурга" право на получение ежемесячных доплат к государственным пенсиям распространено лишь на лиц, уволенных с государственной должности Санкт-Петербурга, с должности государственной службы Санкт-Петербурга после вступления в силу настоящего Закона.

В результате определенная часть граждан Российской Федерации, исполнявших обязанности по должностям в государственных органах в Санкт-Петербурге и непосредственно осуществлявших профессиональную деятельность по обеспечению исполнения полномочий этих органов до вступления в силу Закона Санкт-Петербурга "О государственной службе Санкт-Петербурга", оказалась лишенной указанных доплат, т.е. части пенсионного обеспечения государственного служащего, гарантированной Федеральным законом "Об основах государственной службы Российской Федерации" всем государственным служащим в Российской Федерации.

Вместе с тем, определяющими при назначении ежемесячных доплат к государственной пенсии являются круг (характер и объем) исполняемых лицом обязанностей в рамках обеспечения полномочий государственного органа, образованного в соответствии с Конституцией Российской Федерации, конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации, продолжительность исполнения этих обязанностей, а не то или иное наименование соответствующей должности и не момент увольнения с этой должности.

Следовательно, норма, установленная пунктом 1 статьи 30 Закона Санкт-Петербурга "О государственной службе Санкт-Петербурга", приводит к ограничению и умалению права на социальное обеспечение тех граждан Российской Федерации, которые исполняли круг обязанностей в рамках обеспечения полномочий государственного органа, образованного в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Уставом Санкт-Петербурга как субъекта Российской Федерации, т.е. замещали должности государственной службы в Санкт-Петербурге и уволились с указанных должностей до вступления в силу оспариваемого Закона, что не соответствует пункту 1 статьи 3 Устава Санкт-Петербурга, поскольку не гарантирует реализацию в Санкт-Петербурге конституционных принципов, согласно которым в Российской Федерации не должны издаваться законы, умаляющие права и свободы человека и гражданина; права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены только федеральным законом (части 2 и 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации).

В соответствии с частью 4 статьи 15 Конституции Российской Федерации общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью правовой системы России. Статья 9 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах фиксирует признание права каждого человека на социальное обеспечение. Статья 2 этого Пакта закрепляет обязательство государств-участников (в том числе и России) гарантировать права, провозглашенные в нем, без дискриминации.

Статья 19 Конституции Российской Федерации устанавливает, что все равны перед законом и судом; при этом государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям и других обстоятельств. В соответствии с позицией Конституционного Суда Российской Федерации, высказанной в Постановлении от 24 октября 2000 года N 13-П, по смыслу статей 17, 18, 19 и 55 Конституции Российской Федерации принцип равенства распространяется не только на непосредственно признаваемые Конституцией Российской Федерации права и свободы, но и на связанные с ними другие права, приобретаемые на основании федерального закона.

Право государственного служащего на пенсионное обеспечение с учетом стажа государственной службы является производным от права на социальное обеспечение и приобретается гражданами России на основании Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации", а также Федерального закона "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации". Следовательно, это право должно обеспечиваться (гарантироваться) в отношении всех государственных служащих в Российской Федерации независимо от даты их увольнения с государственной службы. Согласно пункту 1 статьи 3 Устава Санкт-Петербурга ежемесячные доплаты к государственной пенсии для государственных служащих Санкт-Петербурга, установленные пунктом 1 статьи 30 Закона Санкт-Петербурга как составная часть пенсионного обеспечения гражданина России, признаваемого государственным служащим, должны гарантироваться в Санкт-Петербурге в соответствии с Конституцией Российской Федерации без дискриминации, с учетом принципа равноправия. Положение пункта 1 статьи 30 оспариваемого Закона Санкт-Петербурга, устанавливающее право на ежемесячные доплаты для лиц, замещавших должности государственной службы Санкт-Петербурга, уволенных с этих должностей после вступления в силу указанного Закона, определяет круг субъектов, на которых это право распространяется, безосновательно сужая его, и не должно рассматриваться как устанавливающее условие либо порядок назначения такой доплаты.

5. В жалобе гражданки О.С.Савватеевой указано также на несоответствие оспариваемой ею нормы статье 11 Устава Санкт-Петербурга.

В пункте 1 статьи 11 Устава Санкт-Петербурга дан исчерпывающий перечень предметов совместного ведения Российской Федерации и Санкт-Петербурга, где среди прочих названы: обеспечение соответствия настоящего Устава и законов Санкт-Петербурга Конституции Российской Федерации и федеральным законам (подпункт 1), защита прав и свобод человека и гражданина (подпункт 2), социальная защита (подпункт 7).

Уставный суд Санкт-Петербурга считает, что оспариваемая в жалобе норма Закона Санкт-Петербурга "О государственной службе Санкт-Петербурга" регулирует общественные отношения именно в сфере совместного ведения России и Санкт-Петербурга (см. пункт 2 настоящего Постановления) и не противоречит положениям, установленным в пункте 1 статьи 11 Устава Санкт-Петербурга.

Вопросы же, связанные с проверкой соответствия законов Санкт-Петербурга Конституции Российской Федерации либо федеральным законам, а также с приведением законов Санкт-Петербурга в соответствие с вновь принятыми в рамках совместного ведения федеральными законами, нашедшие отражение в пунктах 2, 3, 4 статьи 11 Устава Санкт-Петербурга, находятся вне пределов компетенции Уставного суда Санкт-Петербурга и в рамках уставного судопроизводства разрешению не подлежат.

Изложенное позволяет сделать вывод о том, что положение пункта 1 статьи 30 Закона Санкт-Петербурга "О государственной службе Санкт-Петербурга" в части нераспространения права на ежемесячную доплату к пенсии за выслугу лет на лиц, уволенных с государственной службы Санкт-Петербурга до вступления в силу данного закона, не гарантирует право граждан Российской Федерации на социальное обеспечение в соответствии с Конституцией Российской Федерации, а следовательно, не соответствует требованиям пункта 1 статьи 3 Устава Санкт-Петербурга.

Руководствуясь статьями 62, 63, 64 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга", Уставный суд Санкт-Петербурга постановил:

1. Признать не соответствующим Уставу Санкт-Петербурга, его пункту 1 статьи 3, положение пункта 1 статьи 30 Закона Санкт-Петербурга "О государственной службе Санкт-Петербурга, лицах, замещающих государственные должности Санкт-Петербурга, и государственных служащих Санкт-Петербурга" в части нераспространения права на получение ежемесячных доплат к государственной пенсии на лиц, уволенных с должности государственной службы Санкт-Петербурга до вступления указанного Закона в силу.

2. Признать соответствующим Уставу Санкт-Петербурга, его пункту 1 статьи 11, оспариваемое положение пункта 1 статьи 30 Закона Санкт-Петербурга "О государственной службе Санкт-Петербурга, лицах, замещающих государственные должности Санкт-Петербурга, и государственных служащих Санкт-Петербурга".

3. Согласно пункту 2 статьи 75 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга" признание нормативного правового акта либо отдельного его положения (положений) не соответствующими Уставу Санкт-Петербурга является основанием для отмены в установленном порядке положений других нормативных правовых актов, основанных на нормативном правовом акте, признанном не соответствующим Уставу Санкт-Петербурга, либо воспроизводящих его.

4. Согласно статье 68 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга" настоящее Постановление окончательно, обжалованию не подлежит и вступает в силу немедленно после его провозглашения.

5. Согласно статье 67 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга" настоящее Постановление подлежит официальному опубликованию в течение 14 дней после его провозглашения.