Решение Санкт-Петербургского городского суда от 11 января 1999 г. N 3-23/99 (3-370/98) О признании недействительным с момента принятия пункта 1 распоряжения Мэра Санкт-Петербурга от 27 февраля 1996 г. N 183-р, которым фактически вводилось лицензирование деятельности по приему и реализации лома цветных металлов

Решение Санкт-Петербургского городского суда
от 11 января 1999 г. N 3-23/99 (3-370/98)

Санкт-Петербургский городской суд в составе:

председательствующего Семеновой И.А.

при секретаре Литвиновой И.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании в Санкт-Петербурге 11 января 1999 года дело по жалобе общества с ограниченной ответственностью "СКЭТ" о признании частично недействительным распоряжения Мэра Санкт-Петербурга от 27 февраля 1996 года N 183-р "Об упорядочении работы приемных пунктов цветных металлов",

установил:

27 февраля 1996 года Мэром Санкт-Петербурга было издано распоряжение N 183-р "Об упорядочении работы приемных пунктов цветных металлов", которым Главам районных администраций поручено своими распоряжениями "установить, что разрешение на открытие приемных пунктов цветных металлов от частных лиц в каждом районе выдает Управление торговли и продовольствия на основании решения районной комиссии по организации мелкорозничной торговли при наличии согласований Центра Санэпиднадзора, службы пожарной охраны и районного Управления внутренних дел. При оформлении разрешения на открытие приемных пунктов знакомить приемщиков под роспись с данным распоряжением" (пункт 1), а также "запретить во всех районах города прием промышленного лома цветных металлов от частных лиц без выполнения условий п.п.1, 2, 3, а также без наличия документов, подтверждающих законность приобретения данными частными лицами сдаваемого сырья" (пункт 4).

ООО "СКЭТ" обратилось в суд с жалобой на данное распоряжение и, уточнив и дополнив свои требования в ходе судебного разбирательства, просит признать недействительными пункт 1 распоряжения и пункт 4 распоряжения в части запрета приема промышленного лома цветных металлов от частных лиц без выполнения условий пункта 1 и без наличия документов, подтверждающих законность приобретения частными лицами сдаваемого сырья.

В обоснование жалобы указывает, что обжалуемые пункты распоряжения противоречат нормам действующего законодательства.

Пунктом 1 фактически введено лицензирование деятельности по приему и реализации лома цветных металлов, между тем органам власти субъекта Российской Федерации не предоставлено право устанавливать разрешительный порядок открытия пунктов приема цветных металлов; перечень видов деятельности, которыми юридические лица могут заниматься только на основании специального разрешения (лицензии), определяется законом и относится к предмету ведения гражданского законодательства, которое в свою очередь в силу п."о" ст.71 Конституции Российской Федерации находится в ведении Российской Федерации; лицензирование деятельности по приему и реализации цветных металлов никаким нормативным актом не установлено; ограничение юридических лиц в своих правах возможно только в случае и в порядке, предусмотренных федеральным законом.

Положениями п.4 распоряжения Мэра Санкт-Петербурга N 184-р от 27 февраля 1996 года установлен запрет приема промышленного лома без выполнения требований пункта 1 и установлена дополнительная, не предусмотренная законом обязанность участников договора купли-продажи металлического лома, что также является ограничением его прав, поскольку гражданским законодательством обязанность покупателя требовать от продавца при заключении договора купли-продажи наличие документов, подтверждающих законность приобретения продаваемой вещи, не установлена.

Заявитель ссылается на то, что обжалуемое распоряжение нарушает его права, поскольку создает препятствия для осуществления хозяйственной деятельности, в частности, в Василеостровском и Фрунзенском районах города, где закрыты два его приемных пункта, и для открытия новых пунктов без соответствующего разрешения, а также влечет убытки в результате оплаты сбора, взимаемого за выдачу разрешений (временных патентов, патентов на право торговли, патентов на право оказания услуг).

Одновременно ООО "СКЭТ" просит обратить решение суда к немедленному исполнению, указывая, что распоряжение существенным образом нарушает его права и замедление в исполнении решения может привести к значительному ущербу.

Представитель Губернатора Санкт-Петербурга против удовлетворения жалобы возражает, считая, что распоряжение не противоречит действующему законодательству, издано в пределах полномочий главы городской Администрации и не нарушает прав заявителя.

Указывает, что обжалуемый акт не осуществляет нормативное регулирование деятельности предприятий, является исполнительно-распорядительным документом по вопросам организации работы Администрации Санкт-Петербурга, поскольку адресован главам районных администраций, которым поручается издать на основании него свои распоряжения; и считает, что данное дело подведомственно арбитражному суду, т.к. заявитель обжалует акт, не носящий нормативный характер.

Опрошенный в судебном заседании представитель Губернатора Санкт-Петербурга пояснил, что в пунктом 1 распоряжения не запрещается хозяйственная деятельность предприятий, а идет речь о порядке открытия приемных пунктов; пункт 4 распоряжения, по его мнению, также является законным, поскольку предотвращает совершение незаконных сделок по продаже чужого имущества, которые являются ничтожными.

Необходимость издания данного распоряжения была вызвана криминальным характером сбора в Санкт-Петербурге цветных металлов у частных лиц. В соответствии с п."б" ст.72 Конституции Российской Федерации обеспечение законности и правопорядка относится к предмету совместного ведения Федерации и ее субъектов, поэтому, издавая распоряжение, Мэр Санкт-Петербурга действовал в пределах своей компетенции и принял меры к обеспечению законности при осуществлении деятельности по приему цветных металлов. Право главы городской Администрации на издание данного распоряжения кроме того вытекает из его полномочий по руководству подчиненными органами милиции и согласуется со ст.2 Закона Российской Федерации "О милиции", согласно которой основными задачами милиции является предупреждение и пресечение преступлений.

Также считает, что надлежащих доказательств реализации распоряжения Мэра Санкт-Петербурга от 27 февраля 1996 года N 183-р, издания районными администрациями (территориальными управлениями) в соответствии с ним своих распоряжений и нарушения прав ООО "СКЭТ" оспариваемым распоряжением заявителем не представлено. Действия районных администраций (территориальных управлений), совершенные помимо данного распоряжения, заявитель может обжаловать самостоятельно.

Изучив материалы дела, выслушав участников процесса, суд считает жалобу подлежащей удовлетворению в части признания недействительным пункта 1 распоряжения и не подлежащей удовлетворению в части признания недействительным пункта 4 по следующим основаниям.

Согласно ч.1 ст.8 Конституции Российской Федерации в Российской Федерации гарантируется свобода экономической деятельности.

В соответствии с ч.ч.1, 2 п.1 и п.2 ст.49 ГК РФ коммерческие организации, кроме унитарных предприятий и иных видов организаций, предусмотренных законом, могут иметь гражданские права и нести гражданские обязанности, необходимые для осуществления любых видов деятельности, не запрещенных законом. Юридическое лицо может быть ограничено в правах лишь в случаях и в порядке, предусмотренных законом.

В силу ч.3 п.1 данной статьи перечень видов деятельности, которыми юридическое лицо может заниматься только на основании специального разрешения (лицензии), определяется законом и относится к предмету ведения гражданского законодательства.

В настоящее время и до принятия и введения в действие соответствующего закона на основании ч.2 ст.4 Закона Российской Федерации "О введении в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" перечень лицензируемых видов деятельности определяется постановлением Правительства Российской Федерации от 24 декабря 1994 года N 1418 "О лицензировании отдельных видов деятельности", которым обязательное получение лицензии на осуществление деятельности по приобретению, переработке, реализации, перемещению отходов черных и цветных металлов не предусмотрено, и субъекту Российской Федерации право на введение лицензирования не предусмотренных к лицензированию видов деятельности не предоставлено.

Согласно п."о" ст.71 Конституции Российской Федерации гражданское законодательство находится в ведении Российской Федерации, а не в ведении субъекта Федерации либо в совместном ведении Российской Федерации и субъекта.

Поэтому определение видов деятельности, на осуществление которых требуется лицензия, как институт гражданского права относится к исключительной компетенции Российской Федерации.

Из текста пункта 1 обжалуемого распоряжения следует, что для открытия приемных пунктов цветных металлов от частных лиц требуется разрешение, которое выдается на основании решения районной комиссии по организации мелкорозничной торговли при наличии согласования ряда организаций.

Таким образом, данным пунктом в Санкт-Петербурге установлен разрешительный порядок открытия приемных пунктов цветных металлов, т.е. фактически введено лицензирование деятельности по приобретению, реализации, транспортировке лома цветных металлов, что находится в противоречии с вышеназванными нормативными актами. С учетом редакции, в которой он изложен, этот пункт должен быть признан недействительным в полном объеме.

Довод заинтересованного лица о том, что пункт 1 соответствует действующему законодательству, т.к. издан в пределах полномочий Мэра по обеспечению законности, не может быть принят во внимание, поскольку в данном пункте решаются вопросы, связанные с выдачей разрешений на ведение определенной деятельности, что относится не к обеспечению законности, а к характеристике правоспособности юридического лица и в силу этого является институтом гражданского права, регулирование которого в соответствии с Конституцией Российской Федерации отнесено к исключительной компетенции Российской Федерации.

Законом РСФСР "О милиции" возможность введения подобных ограничений гражданских прав не предусмотрена и такого права органам исполнительной власти не предоставлено.

Довод заинтересованного лица о том, что данное дело подведомственно арбитражному суду, находится в противоречии с ч.2 ст.22 Арбитражного процессуального кодекса РФ, согласно которой арбитражным судом разрешаются дела по экономическим спорам о признании недействительными только ненормативных актов государственных и иных органов. Нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации могут быть обжалованы в суд общей юрисдикции в соответствии с ч.1 ст.60 Закона Российской Федерации "О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации".

Оспариваемый акт является нормативным, поскольку имеет общий характер, рассчитан на неоднократное применение в отношении неопределенного круга лиц, для которого, хотя и через издание распоряжений главами районных администраций, он устанавливает обязательные правила поведения.

Во исполнение данного распоряжения в ряде районов Санкт-Петербурга, в которых находятся приемные пункты ООО "СКЭТ", такие распоряжения были изданы.

Так, суду представлено действующее распоряжение, изданное Главой администрации Петроградского района 20 марта 1996 года за N 145-р "О порядке открытия и упорядочения работы приемных пунктов цветных металлов" (л.д.115-116), распоряжение Главы территориального управления Невского административного района от 10 сентября 1998 года N 2244-р "Об упорядочении работы приемных пунктов цветных металлов", которым органам внутренних дел района во исполнение распоряжения Мэра поручается проводить проверки на предмет выявления нарушений в работе пунктов приема цветных металлов (л.д.120-121), а также распоряжение Главы Администрации Василеостровского района от 21 марта 1996 года N 577-р "Об упорядочении работы приемных пунктов цветных металлов в Василеостровском районе", которое было отменено распоряжением, в дальнейшем признанным судом частично недействительным (л.д.124, 125, 20-22). Отмена последнего не исключает издания на основании оспариваемого, срок действия которого не ограничен, нового распоряжения, а также принятия аналогичных актов иными территориальными органами Администрации Санкт-Петербурга, которые являются ее структурными подразделениями и находятся в непосредственном подчинении главы городской Администрации.

В Выборгском административном районе распоряжение Мэра Санкт-Петербурга от 27 февраля 1996 года N 183-р явилось непосредственным основанием для получения патентов на право оказания услуг по приему лома и отходов цветных металлов (л.д.136-138).

Таким образом, распоряжение реализуется и действует.

Оценив представленные доказательства, суд приходит к выводу, что пункт 1 распоряжения нарушает законные права заявителя.

Как видно из материалов дела, в связи с изданием распоряжения для осуществления деятельности по приему, сбору лома и отходов цветных металлов для заявителя требуется наличие патентов на право торговли, патентов на право оказания услуг либо временных патентов, что само по себе является ограничением его законной деятельности. Управлением торговли Администрации Фрунзенского района ООО "СКЭТ" выдавались патенты на право торговли для приема лома цветных металлов в контейнерах на ул. Салова, 31, ул. Тамбовской, 58а, ул. Полевой, 2а, на территории АООТ "Чайка" по Южному шоссе, 37 (л.д.132-135); Управлением торговли Выборгского района - патенты на право оказания услуг по приему лома и отходов цветных металлов в пунктах по Политехнической ул., 6, пр. Энгельса, 15, Придорожной аллее, 12 (л.д.136-138); на срок до 18 января 1999 года действуют временные патенты Территориального управления Фрунзенского административного района на сбор металлолома черных и цветных металлов в пунктах приема металлов на Южном шоссе, 37, ул. Салова, 31, Тамбовской ул., 58а, наб. Обводного канала, 62 (л.д.141, 143, 145, 147).

За получение патентов, по существу являющимися разрешениями на право заниматься данным видом деятельности, ООО "СКЭТ" вносилась плата. В частности, за каждый действующий временный патент, выданный Территориальным Управлением Фрунзенского района, платежными поручениями NN 199-202 от 11 ноября 1998 года перечислено по 83 руб. 49 коп. (л.д.142, 144, 146, 148).

В связи с отсутствием временного разрешения районной администрации 15 октября 1998 года оперуполномоченным ОЭП Василеостровского РУВД был опечатан пункт приема лома цветного металла ООО "СКЭТ" по Большому пр., 88, а 16 октября 1998 года в связи с отсутствием патента на право приема цветного лома оперуполномоченным ОБЭП СКМ Фрунзенского РУВД Санкт-Петербурга закрыт и опечатан пункт приема цветного и черного лома на ул. Полевой, 2а, что подтверждается соответствующими актами (л.д.82, 139).

С учетом изложенного суд приходит к выводу, что пункт 1 распоряжения Мэра Санкт-Петербурга от 27 февраля 1996 года N 183-р издан с нарушением конституционного принципа свободы экономической деятельности, с превышением полномочий Мэра Санкт-Петербурга и нарушает права ООО "СКЭТ" как самостоятельного хозяйствующего субъекта.

Принимая во внимание, что в связи с закрытием ряда приемных пунктов и оплатой расходов за получение патентов ООО "СКЭТ" несет убытки, его хозяйственная деятельность затруднена, и замедление в исполнении решения может привести к значительному ущербу, суд на основании п.3 ч.1 ст.211 ГПК РСФСР считает возможным удовлетворить ходатайство заявителя и обратить решение в этой части к немедленному исполнению.

Вместе с тем, суд считает не подлежащими удовлетворению требования ООО "СКЭТ" о признании недействительным пункта 4 распоряжения Мэра Санкт-Петербурга N 183-р от 27 февраля 1996 года как в части запрещения приема промышленного лома цветных металлов от частных лиц без выполнения условий пункта 1, так и в части запрета производить прием лома без наличия документов, подтверждающих законность его приобретения, по следующим основаниям.

Суд высказал свое суждение по требованиям заявителя о признании недействительным пункта 1 распоряжения и, как было сказано выше, считает их обоснованными. Пункт 4 содержит в себе лишь ссылку на пункт 1; в связи с признанием пункта 1 недействительным он в этой части автоматически перестает действовать и таким образом основания к признанию его в этой части недействительным отпадают.

Пункт 4 в части запрета производить прием промышленного лома цветных металлов от частных лиц без наличия документов, подтверждающих законность приобретения данными лицами сдаваемого сырья, также не может быть признан недействительным.

Нормами ГК РСФСР, действовавшего на момент издания распоряжения, не была предусмотрена обязанность покупателя требовать от продавца предъявления документа, подтверждающего его законное право на продаваемую вещь.

В настоящее время действует ст.456 части второй ГК РФ, в соответствии с п.2 которой обязанность продавца одновременно с передачей вещи передать покупателю относящиеся к ней документы может быть предусмотрена законом, договором или иным правовым актом.

По мнению суда, введенное пунктом 4 распоряжения требование при сдаче промышленного лома цветных металлов частными лицами предъявлять документы, подтверждающие законность его приобретения, по своей сути не является нормативным регулированием гражданско-правовых отношений, которое может осуществляться только федеративными органами власти, а представляет собой конкретизацию мероприятий, направленных на регулирование работы приемных пунктов и осуществление контроля за оборотом промышленного лома цветных металлов на территории Санкт-Петербурга, и как предмет, не отнесенный ни к ведению Российской Федерации, ни к совместному ведению Федерации и ее субъектов, в соответствии со ст.73 Конституции Российской Федерации входит в компетенцию Санкт-Петербурга как субъекта Федерации, по которому им может осуществляться собственное правовое регулирование и могут приниматься свои нормативные акты.

С учетом сложившейся в городе обстановки, когда сбор цветного металла приобрел криминальный характер, хищения лифтового и иного оборудования, содержащего медь и ее сплавы, стали массовым явлением, это и было сделано Мэром Санкт-Петербурга как главой исполнительного органа власти в пределах его полномочий путем издания соответствующего нормативного акта, что соответствует п.2.3 Положения о системе государственных органов исполнительной власти Санкт-Петербурга, утвержденного распоряжением Мэра - Председателя Правительства Санкт-Петербурга от 23 ноября 1994 года N 1192-р, и ст.13 Положения о системе органов государственной власти г. Санкт-Петербурга, утвержденного действовавшим на момент издания распоряжения Указом Президента Российской Федерации "О реформе органов государственной власти Санкт-Петербурга" от 21 декабря 1993 года N 2252.

Таким образом, пункт 4 в данной части издан в пределах компетенции, не находится в противоречии с нормами действующего гражданского законодательства, а наоборот, соответствует ему, препятствуя скупке промышленного лома от недобросовестных частных лиц, не является запрещением на осуществление данного рода деятельности вообще и не ограничивает прав ООО "СКЭТ" законно заниматься ею и приобретать цветной лом от законных владельцев.

Данным пунктом права и охраняемые законом интересы ООО "СКЭТ" не нарушаются.

При таких обстоятельствах жалоба ООО "СКЭТ" подлежит удовлетворению частично.

С учетом изложенного, руководствуясь ст.ст. 191-197, 211 ГПК РСФСР, суд

решил:

Жалобу Общества с ограниченной ответственностью "СКЭТ" удовлетворить частично.

Признать недействительным пункт 1 распоряжения Мэра Санкт-Петербурга от 27 февраля 1996 года N 183-р "Об упорядочении работы приемных пунктов цветных металлов" с момента его принятия.

Решение в этой части обратить к немедленному исполнению.

ООО "СКЭТ" в удовлетворении жалобы в части признания частично недействительным пункта 4 данного распоряжения отказать.

Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации через Санкт-Петербургский городской суд в течение 10 дней.

Судья: