Постановление Уставного суда Санкт-Петербурга от 18 апреля 2003 г. N 059-П "По делу о проверке соответствия Уставу Санкт-Петербурга положений пунктов 2, 4, 5 статьи 20 Закона Санкт-Петербурга от 30 октября 2002 года N 535-56 "О бюджете Санкт-Петербурга на 2003 год"

ГАРАНТ:

Об отказе в принятии к рассмотрению ходатайства вице-губернатора Санкт-Петербурга - председателя Комитета финансов см. Определение Уставного суда Санкт-Петербурга от 29 мая 2003 г. N 059-5

Об отказе в принятии к рассмотрению ходатайства о разъяснении настоящего Постановления см. определение Уставного суда Санкт-Петербурга от 28 мая 2003 г. N 059-4

Уставный суд Санкт-Петербурга в составе Председателя Н.М.Кропачева, судей О.В.Герасиной, Н.Ф.Гуцан, Л.Б.Ескиной, В.Г.Ильинской, А.А.Ливеровского, А.И.Осоцкого,

с участием представителя заявителя депутата Законодательного Собрания Санкт-Петербурга третьего созыва В.В.Барканова, представителей Законодательного Собрания Санкт-Петербурга Н.С.Семиной и М.К.Смирновой, представителя губернатора Санкт-Петербурга в Уставном суде Санкт-Петербурга А.В.Митяниной,

руководствуясь пунктом 1 статьи 50 Устава Санкт-Петербурга, пунктом "а" статьи 3, статьями 30, 72, 73, 74 и 75 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга", рассмотрел в открытом судебном заседании дело о проверке соответствия Уставу Санкт-Петербурга положений пунктов 2, 4, 5 статьи 20 Закона Санкт-Петербурга от 30 октября 2002 года N 535-56 "О бюджете Санкт-Петербурга на 2003 год".

Поводом к рассмотрению дела явился запрос группы депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга третьего созыва И.Б.Артемьева, В.В.Барканова, В.Н.Войтановского, Ю.П.Гладкова, С.В.Гуляева, С.А.Житкова, А.А.Ковалева, О.И.Корякина, В.Е.Мартыненко, Г.Д.Озерова, А.А.Редько, Ю.П.Савельева, А.А.Тимофеева о соответствии Уставу Санкт-Петербурга положений пунктов 2, 4, 5 статьи 20 Закона Санкт-Петербурга от 30 октября 2002 года N 535-56 "О бюджете Санкт-Петербурга на 2003 год".

Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Уставу Санкт-Петербурга положения пунктов 2, 4, 5 статьи 20 Закона Санкт-Петербурга от 30 октября 2002 года N 535-56 "О бюджете Санкт-Петербурга на 2003 год".

Заслушав сообщение судьи-докладчика А.И.Осоцкого, объяснения представителя заявителя депутата Законодательного Собрания Санкт-Петербурга третьего созыва В.В.Барканова, представителей Законодательного Собрания Санкт-Петербурга Н.С.Семиной и М.К.Смирновой, представителя губернатора Санкт-Петербурга в Уставном суде Санкт-Петербурга А.В.Митяниной, показания свидетелей: депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации И.Ю.Артемьева, заведующего кафедрой правового регулирования экономики Санкт-Петербургского государственного университета экономики и финансов, депутата Законодательного Собрания Санкт-Петербурга второго созыва М.Н.Бродского, председателя Контрольно-счетной палаты Санкт-Петербурга Д.А.Буренина, начальника организационно-правового управления Комитета финансов Санкт-Петербурга В.А.Винокурова, вице-губернатора Санкт-Петербурга - председателя Комитета по труду и социальной защите населения Санкт-Петербурга В.Г.Дербина, депутата Законодательного Собрания Санкт-Петербурга А.А.Ковалева, вице-губернатора Санкт-Петербурга - председателя Комитета финансов Санкт-Петербурга В.Ю.Кротова, заместителя главы территориального управления Выборгского административного района Санкт-Петербурга А.А.Лихтина, заместителя председателя Комитета по образованию Санкт-Петербурга А.П.Румянцева; исследовав представленные документы и иные материалы дела, Уставный суд Санкт-Петербурга

установил:

1. 21 февраля 2003 года в Уставный суд Санкт-Петербурга поступил запрос группы депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга третьего созыва И.Б.Артемьева, В.В.Барканова, В.Н.Войтановского, Ю.П.Гладкова, С.В.Гуляева, С.А.Житкова, А.А.Ковалева, О.И.Корякина, В.Е.Мартыненко, Г.Д.Озерова, А.А.Редько, Ю.П.Савельева, А.А.Тимофеева о соответствии Уставу Санкт-Петербурга положений пунктов 2, 4, 5 статьи 20 Закона Санкт-Петербурга от 30 октября 2002 года N 535-56 "О бюджете Санкт-Петербурга на 2003 год" (далее - Закон Санкт-Петербурга N 535-56).

Как указано в запросе и в дополнительном обосновании заявителя, представленном в судебном заседании, положения пунктов 2, 4, 5 статьи 20 Закона Санкт-Петербурга N 535-56 устанавливают правила перемещения бюджетных ассигнований, отличающиеся от правил, содержащихся в статье 233 и пункте 3 статьи 234 Бюджетного кодекса Российской Федерации. Установление указанных правил, по мнению заявителя, относится к финансовому регулированию, которое согласно пункту "ж" части 1 статьи 71 Конституции Российской Федерации находится в ведении Российской Федерации. Таким образом, оспариваемые нормы Закона Санкт-Петербурга N 535-56 противоречат положениям пунктов 1 и 2 статьи 1, пункта 1 статьи 3, статьи 10, пункта 1 статьи 30, пункта 1 статьи 72 Устава Санкт-Петербурга.

В судебном заседании представитель заявителя В.В.Барканов уточнил правовую позицию группы депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. По мнению заявителя, Закон Санкт-Петербурга N 535-56 подлежит проверке на соответствие пункту 2 статьи 1 и пункту 1 статьи 30 Устава Санкт-Петербурга.

Представители Законодательного Собрания Санкт-Петербурга Н.С.Семина и М.К.Смирнова считают, что положения пунктов 2, 4, 5 статьи 20 Закона Санкт-Петербурга N 535-56 не соответствуют Уставу Санкт-Петербурга.

По мнению представителя губернатора Санкт-Петербурга в Уставном суде Санкт-Петербурга А.В.Митяниной, производство по делу подлежит прекращению, так как вопросы, регулируемые оспариваемыми положениями пунктов 2, 4, 5 статьи 20 Закона Санкт-Петербурга N 535-56, не регулируются Уставом Санкт-Петербурга. Вместе с тем, поскольку в соответствии со статьей 8 Бюджетного кодекса Российской Федерации установление порядка исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации отнесено к ведению субъектов Российской Федерации, законом Санкт-Петербурга о бюджете Санкт-Петербурга может устанавливаться право органа, исполняющего бюджет, перемещать бюджетные ассигнования между главными распорядителями средств бюджета Санкт-Петербурга.

Таким образом, обнаруживается неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли положения пунктов 2, 4 и 5 статьи 20 Закона Санкт-Петербурга N 535-56 Уставу Санкт-Петербурга.

Согласно пункту 1 статьи 63 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга" Уставный суд Санкт-Петербурга принимает решение по делу, оценивая как буквальный смысл рассматриваемого акта, так и смысл, придаваемый ему официальным и иным толкованием или сложившейся правоприменительной практикой, а также исходя из его места в системе правовых актов.

2. Пунктом 2 статьи 20 Закона Санкт-Петербурга N 535-56 установлено следующее:

"Финансовый орган Санкт-Петербурга вправе перемещать бюджетные ассигнования между главными распорядителями бюджетных средств, разделами, подразделами и статьями ведомственной, функциональной и экономической структур расходов бюджета Санкт-Петербурга в целях обеспечения:

1) погашения кредиторской задолженности за счет ассигнований, предусмотренных ведомственной структурой расходов бюджета Санкт-Петербурга на погашение кредиторской задолженности;

2) повышения заработной платы работников бюджетной сферы в течение финансового года, обеспечения питанием школьников в соответствии с Законом Санкт-Петербурга за счет ассигнований, предусмотренных ведомственной структурой расходов бюджета Санкт-Петербурга на эти цели;

3) финансирования расходов за счет средств резервного фонда Администрации Санкт-Петербурга;

4) изменения полномочий Администрации Санкт-Петербурга, отраслевых и территориальных исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга;

5) изменения тарифной политики в сфере жилищно-коммунальных и транспортных услуг;

6) в иных случаях в пределах 5 процентов объемов бюджетных ассигнований, утвержденных главным распорядителям средств бюджета Законом Санкт-Петербурга "О бюджете Санкт-Петербурга на 2003 год".

Данная норма предоставляет финансовому органу Санкт-Петербурга полномочия по перемещению бюджетных ассигнований между главными распорядителями бюджетных средств, разделами, подразделами, статьями и видами расходов ведомственной, функциональной и экономической структур расходов, утвержденных Законом Санкт-Петербурга N 535-56.

Пунктом 4 статьи 20 Закона Санкт-Петербурга N 535-56 установлено:

"Финансовый орган Санкт-Петербурга перемещает в пределах 10 процентов бюджетные ассигнования, выделенные главному распорядителю бюджетных средств, между разделами, подразделами, целевыми статьями, видами расходов и экономическими статьями ведомственной, функциональной и экономической структур расходов бюджета Санкт-Петербурга на основании мотивированного представления главного распорядителя бюджетных средств".

Рассматриваемая норма наделяет финансовый орган Санкт-Петербурга полномочиями по перемещению бюджетных ассигнований, выделенных главному распорядителю бюджетных средств.

Согласно пункту 5 статьи 20 Закона Санкт-Петербурга N 535-56 финансовый орган Санкт-Петербурга по представлению главного распорядителя средств бюджета Санкт-Петербурга вправе вносить изменения в адресную программу капитального ремонта зданий и сооружений учреждений образования Санкт-Петербурга на 2003 год (приложение 14) по данному главному распорядителю бюджетных средств.

Указанное положение предоставляет финансовому органу Санкт-Петербурга полномочие по изменению утвержденной Законом Санкт-Петербурга N 535-56 адресной программы капитального ремонта зданий и сооружений учреждений образования на 2003 год.

Следовательно, оспариваемыми положениями Закона Санкт-Петербурга N 535-56 определен ряд полномочий финансового органа Санкт-Петербурга по перемещению бюджетных ассигнований, а также по изменению адресной программы капитального ремонта зданий и сооружений учреждений образования Санкт-Петербурга на 2003 год.

Согласно пункту 2 статьи 4 Закона Санкт-Петербурга N 535-56 под финансовым органом Санкт-Петербурга понимается отраслевой исполнительный орган государственной власти Санкт-Петербурга, на который в установленном порядке возложены полномочия по составлению и исполнению бюджета Санкт-Петербурга. Таким образом, положениями Закона Санкт-Петербурга N 535-56 определены некоторые полномочия отраслевого исполнительного органа государственной власти Санкт-Петербурга.

Уставный суд Санкт-Петербурга отмечает, что полномочия по перемещению бюджетных ассигнований закреплялись и в 2001 году за Комитетом финансов Администрации Санкт-Петербурга, в 2002 году - за отраслевым исполнительным органом государственной власти Санкт-Петербурга (финансовым органом Санкт-Петербурга) (пункты 1 и 2 статьи 21 Закона Санкт-Петербурга "О бюджете Санкт-Петербурга на 2001 год"; пункты 2 и 4 статьи 20 Закона Санкт-Петербурга "О бюджете Санкт-Петербурга на 2002 год"). По мнению представителя губернатора Санкт-Петербурга А.В.Митяниной, нормами статьи 21 Закона Санкт-Петербурга "О бюджете Санкт-Петербурга на 2001 год" и статьи 20 Закона Санкт-Петербурга "О бюджете Санкт-Петербурга на 2002 год" были установлены полномочия, аналогичные тем, что содержатся в пунктах 2, 4 и 5 статьи 20 Закона Санкт-Петербурга N 535-56.

На основе применения указанных норм в ходе исполнения бюджетов Санкт-Петербурга в 2001 и 2002 годах сложилась правоприменительная практика перемещений бюджетных ассигнований, количество которых, как следует из показаний начальника организационно-правового управления Комитета финансов Санкт-Петербурга В.А.Винокурова, доходило до десяти тысяч в год. Как показал в судебном заседании председатель Контрольно-счетной палаты Санкт-Петербурга Д.А.Буренин, практика перемещения бюджетных ассигнований между главными распорядителями средств бюджета Санкт-Петербурга приводила к тому, что в Санкт-Петербурге "в ходе исполнения бюджета Санкт-Петербурга около восьмидесяти процентов статей бюджета Санкт-Петербурга нарушалось".

3. Оспариваемыми положениями Закона Санкт-Петербурга N 535-56 определены полномочия отраслевого исполнительного органа государственной власти Санкт-Петербурга (финансового органа Санкт-Петербурга), осуществляемые им в ходе бюджетного процесса. Согласно статьям 30, 45 и 73 Устава Санкт-Петербурга в этом процессе участвуют как исполнительные органы государственной власти Санкт-Петербурга, так и законодательный орган государственной власти Санкт-Петербурга.

Бюджетный процесс в Санкт-Петербурге представляет собой деятельность органов государственной власти Санкт-Петербурга по составлению, рассмотрению проекта бюджета Санкт-Петербурга, утверждению и исполнению бюджета Санкт-Петербурга, а также по контролю за его исполнением. Внесение изменений и дополнений в бюджет Санкт-Петербурга представляет собой процедуру бюджетного процесса, которая осуществляется, как правило, одновременно со стадией исполнения бюджета Санкт-Петербурга. Необходимость внесения таких изменений и дополнений может возникнуть в период с момента утверждения бюджета Санкт-Петербурга и до момента окончания его исполнения.

В соответствии с пунктом 4 статьи 73 Устава Санкт-Петербурга порядок и условия представления проекта бюджета Санкт-Петербурга, его рассмотрения и утверждения, а также изменения в ходе исполнения устанавливаются законом Санкт-Петербурга. Устанавливая порядок и условия представления проекта бюджета Санкт-Петербурга, его рассмотрения, утверждения и изменения в ходе исполнения, законодатель Санкт-Петербурга должен обеспечивать реализацию уставных принципов организации государственной власти в Санкт-Петербурге. К числу таких принципов статья 15 Устава Санкт-Петербурга, в частности, относит разделение государственной власти Санкт-Петербурга на законодательную, исполнительную и судебную, а также самостоятельность органов законодательной, исполнительной и судебной власти в пределах их полномочий. Для обеспечения самостоятельного функционирования ветвей власти Устав Санкт-Петербурга наделяет законодательный и исполнительные органы государственной власти Санкт-Петербурга собственными полномочиями и определяет формы их взаимодействия, в том числе и в сфере бюджетного процесса (статьи 30, 42, 45, 46, 73 Устава Санкт-Петербурга).

Согласно подпункту 1 пункта 2 и подпункту 2 пункта 5 статьи 30 Устава Санкт-Петербурга Законодательное Собрание Санкт-Петербурга утверждает законом Санкт-Петербурга бюджет Санкт-Петербурга и отчет о его исполнении, представленные губернатором Санкт-Петербурга, а также осуществляет последующий контроль за исполнением бюджета Санкт-Петербурга. Законодательное Собрание Санкт-Петербурга в соответствии с пунктом 3 статьи 73 Устава Санкт-Петербурга может производить дальнейшую детализацию объектов бюджетной классификации Российской Федерации в части целевых статей расходов, не нарушая общих принципов построения и единства бюджетной классификации Российской Федерации.

Администрация Санкт-Петербурга в силу подпунктов 2 и 3 пункта 2 статьи 45 Устава Санкт-Петербурга разрабатывает для представления губернатором Санкт-Петербурга в Законодательное Собрание Санкт-Петербурга проект бюджета Санкт-Петербурга; обеспечивает исполнение бюджета Санкт-Петербурга и готовит отчет об исполнении бюджета Санкт-Петербурга. Губернатор Санкт-Петербурга в соответствии с подпунктами 8 и 11 пункта 1 статьи 46 Устава Санкт-Петербурга представляет Законодательному Собранию Санкт-Петербурга бюджет Санкт-Петербурга и отчет о его исполнении, а также утверждает перечень главных распорядителей средств бюджета Санкт-Петербурга. При этом согласно подпункту 1 пункта 6 статьи 42 Устава Санкт-Петербурга Правительство Санкт-Петербурга предварительно рассматривает проект бюджета Санкт-Петербурга, проекты изменений и дополнений в бюджет Санкт-Петербурга, проект отчета об исполнении бюджета Санкт-Петербурга. В соответствии со статьей 33 Устава Санкт-Петербурга полномочием по обнародованию законов Санкт-Петербурга, в том числе бюджетных законов Санкт-Петербурга, наделен губернатор Санкт-Петербурга. Согласно пункту 1 статьи 44 Устава Санкт-Петербурга полномочие по утверждению предметов ведения отраслевых исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга, в том числе финансового органа Санкт-Петербурга, закреплено за Администрацией Санкт-Петербурга.

Таким образом, уставными полномочиями по разработке и внесению проектов изменений и дополнений в бюджет Санкт-Петербурга, а также по обнародованию законов Санкт-Петербурга и определению предметов ведения отраслевых исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга, в том числе в финансовой сфере, обладают исполнительные органы государственной власти Санкт-Петербурга (подпункт 1 пункта 6 статьи 42, подпункт 2 пункта 2 статьи 45 и подпункт 11 пункта 1 статьи 46 Устава Санкт-Петербурга), а рассмотрение и утверждение указанных изменений и дополнений находится в компетенции Законодательного Собрания Санкт-Петербурга (подпункт 1 пункта 2 статьи 30 Устава Санкт-Петербурга). При этом Устав Санкт-Петербурга (подпункт 1 пункта 2 статьи 30 во взаимосвязи со статьей 15 Устава Санкт-Петербурга) не допускает передачи полномочий по принятию закона Санкт-Петербурга о бюджете Санкт-Петербурга на соответствующий год и внесению изменений и дополнений в него от законодательного исполнительному органу государственной власти Санкт-Петербурга.

4. Согласно пункту 2 статьи 20 Закона Санкт-Петербурга N 535-56 отраслевой исполнительный орган государственной власти Санкт-Петербурга (финансовый орган Санкт-Петербурга) вправе перемещать бюджетные ассигнования между главными распорядителями бюджетных средств, разделами, подразделами и статьями ведомственной, функциональной и экономической структур расходов бюджета Санкт-Петербурга.

Бюджет Санкт-Петербурга в силу пунктов 1 и 2 статьи 73 Устава Санкт-Петербурга представляет собой форму образования и расходования денежных средств для финансового обеспечения задач и функций органов государственной власти Санкт-Петербурга и состоит из доходной и расходной частей с распределением доходов и расходов в соответствии с установленной в Российской Федерации бюджетной классификацией. При этом формирование и исполнение бюджета должны основываться на принципах адресности и целевого использования бюджетных средств.

В нормах Закона Санкт-Петербурга "О бюджете Санкт-Петербурга на 2003 год" установлены в том числе: расходы бюджета Санкт-Петербурга по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов функциональной структуры расходов бюджета; общий объем капитальных и текущих расходов бюджета; расходы и доходы целевых бюджетных фондов; объемы финансовой помощи бюджетам муниципальных образований; распределение бюджетных ассигнований по главным распорядителям бюджетных средств в соответствии с ведомственной структурой расходов бюджета Санкт-Петербурга.

При этом в силу подпункта 1 пункта 2 статьи 30 во взаимосвязи со статьей 15 Устава Санкт-Петербурга нормами закона Санкт-Петербурга о бюджете Санкт-Петербурга на соответствующий год полномочия Законодательного Собрания Санкт-Петербурга по изменению бюджета Санкт-Петербурга не должны передаваться отраслевому исполнительному органу государственной власти (финансовому органу Санкт-Петербурга).

Предусмотренное пунктом 2 статьи 20 Закона Санкт-Петербурга N 535-56 полномочие отраслевого исполнительного органа государственной власти Санкт-Петербурга (финансового органа Санкт-Петербурга) по перемещению бюджетных ассигнований между главными распорядителями фактически является полномочием по изменению норм закона Санкт-Петербурга о бюджете Санкт-Петербурга на соответствующий год. Такое "перемещение бюджетных ассигнований" должно осуществляться законом Санкт-Петербурга и реализовываться в рамках полномочий, предоставленных Уставом Санкт-Петербурга не исполнительному, а законодательному органу государственной власти Санкт-Петербурга.

Таким образом, Уставный суд Санкт-Петербурга приходит к выводу о том, что положения пункта 2 статьи 20 Закона Санкт-Петербурга N 535-56 не соответствуют положениям подпункта 1 пункта 2 статьи 30 Устава Санкт-Петербурга во взаимосвязи со статьей 15 Устава Санкт-Петербурга.

5. Пункт 4 статьи 20 Закона Санкт-Петербурга N 535-56 предусматривает, что отраслевой исполнительный орган государственной власти Санкт-Петербурга (финансовый орган Санкт-Петербурга) перемещает в пределах 10 процентов бюджетные ассигнования, выделенные главному распорядителю бюджетных средств, между разделами, подразделами, целевыми статьями, видами расходов и экономическими статьями ведомственной, функциональной и экономической структур расходов бюджета Санкт-Петербурга на основании мотивированного представления главного распорядителя бюджетных средств Санкт-Петербурга. Заявитель полагает, что указанные нормативные положения предоставляют отраслевому исполнительному органу государственной власти Санкт-Петербурга (финансовому органу Санкт-Петербурга) полномочия, объем которых отличается от полномочий, предоставляемых органу, исполняющему бюджет, пунктом 3 статьи 234 Бюджетного кодекса Российской Федерации, что не соответствует Уставу Санкт-Петербурга.

В данной части обращения заявитель фактически ставит вопрос о соответствии оспариваемых положений Закона Санкт-Петербурга N 535-56 Бюджетному кодексу Российской Федерации. Рассмотрение такого вопроса не входит в компетенцию Уставного суда Санкт-Петербурга.

6. В соответствии с пунктом 5 статьи 20 Закона Санкт-Петербурга N 535-56 отраслевой исполнительный орган государственной власти Санкт-Петербурга (финансовый орган Санкт-Петербурга) по представлению главного распорядителя средств бюджета Санкт-Петербурга вправе вносить изменения в адресную программу капитального ремонта зданий и сооружений учреждений образования Санкт-Петербурга на 2003 год (приложение 14) по данному главному распорядителю бюджетных средств. Адресная программа капитального ремонта зданий и сооружений учреждений образования Санкт-Петербурга на 2003 год утверждена в качестве приложения к Закону Санкт-Петербурга N 535-56 и является его составной частью.

Следовательно, положения пункта 5 статьи 20 Закона Санкт-Петербурга N 535-56 фактически предоставляют право отраслевому исполнительному органу государственной власти Санкт-Петербурга (финансовому органу Санкт-Петербурга) вносить изменения в закон Санкт-Петербурга.

Однако полномочия по внесению изменений в закон Санкт-Петербурга о бюджете Санкт-Петербурга на соответствующий год в соответствии с подпунктом 1 пункта 2 статьи 30 Устава Санкт-Петербурга принадлежат исключительно Законодательному Собранию Санкт-Петербурга.

Таким образом, закрепление за отраслевым исполнительным органом государственной власти Санкт-Петербурга (финансовым органом Санкт-Петербурга) полномочия по внесению изменений в адресную программу капитального ремонта зданий и сооружений учреждений образования Санкт-Петербурга на 2003 год, то есть в Закон Санкт-Петербурга N 535-56, не соответствует подпункту 1 пункта 2 статьи 30 Устава Санкт-Петербурга во взаимосвязи со статьей 15 Устава Санкт-Петербурга.

7. Пунктами 2, 4 и 5 статьи 20 Закона Санкт-Петербурга N 535-56 полномочия по перемещению бюджетных средств закрепляются за финансовым органом Санкт-Петербурга.

Как указывалось ранее, под финансовым органом Санкт-Петербурга согласно пункту 2 статьи 4 Закона Санкт-Петербурга N 535-56 понимается отраслевой исполнительный орган государственной власти Санкт-Петербурга, на который в установленном порядке возложены полномочия по составлению и исполнению бюджета Санкт-Петербурга. Таким образом, оспариваемыми положениями Закона Санкт-Петербурга N 535-56 определяются полномочия отраслевого исполнительного органа государственной власти Санкт-Петербурга. Вместе с тем предметы ведения отраслевого исполнительного органа государственной власти Санкт-Петербурга в силу пункта 1 статьи 44 Устава Санкт-Петербурга утверждаются Администрацией Санкт-Петербурга в соответствии со схемой управления Санкт-Петербургом, утвержденной законом Санкт-Петербурга по представлению губернатора Санкт-Петербурга.

Исходя из изложенного Уставный суд Санкт-Петербурга приходит к выводу о том, что положения пунктов 2,, 4 и 5 Закона Санкт-Петербурга N 535-56 в части определения законодательным органом государственной власти Санкт-Петербурга в законе Санкт-Петербурга о бюджете Санкт-Петербурга на соответствующий год полномочий отраслевого исполнительного органа государственной власти Санкт-Петербурга не соответствуют пункту 1 статьи 44 во взаимосвязи со статьей 15 Устава Санкт-Петербурга.

8. В рассматриваемом обращении в том числе ставится вопрос о проверке соответствия положений пунктов 2, 4 и 5 статьи 20 Закона Санкт-Петербурга N 535-56 пункту 2 статьи 1 Устава Санкт-Петербурга, согласно которому Санкт-Петербург обладает равными правами с любым из субъектов Российской Федерации. При этом заявитель полагает, что Законом Санкт-Петербурга N 535-56 бюджетные полномочия органов исполнительной власти определены в большем объеме, чем это установлено Бюджетным кодексом Российской Федерации.

Учитывая изложенное, Уставный суд Санкт-Петербурга считает, что для исследования вопроса о соответствии положений пунктов 2, 4 и 5 статьи 20 Закона Санкт-Петербурга N 535-56 пункту 2 статьи 1 Устава Санкт-Петербурга необходимо рассмотреть вопрос о соответствии оспариваемых положений Бюджетному кодексу Российской Федерации. Вместе с тем проверка соответствия законов Санкт-Петербурга федеральным законам не входит в компетенцию Уставного суда Санкт-Петербурга.

9. В соответствии с пунктом 2 статьи 1 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга" деятельность Уставного суда Санкт-Петербурга направлена на защиту Устава Санкт-Петербурга, укрепление законности в применении права.

При оценке оспариваемых положений Закона Санкт-Петербурга N 535-56 Уставный суд Санкт-Петербурга, учитывая, что немедленное признание положений пункта 2 статьи 20 Закона Санкт-Петербурга N 535-56 утратившими силу может вызвать нестабильность бюджетного процесса в Санкт-Петербурге и тем самым повлечь нарушение прав и свобод граждан на территории Санкт-Петербурга, считает необходимым на основании пункта 1 статьи 3 Устава Санкт-Петербурга и в соответствии с пунктом 2 статьи 1 и пунктом 1 статьи 69 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга" установить, что положения пункта 2 статьи 20 Закона Санкт-Петербурга N 535-56 считаются утратившими силу через три месяца со дня провозглашения настоящего Постановления.

Руководствуясь статьями 62, 63 и 64 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга", Уставный суд Санкт-Петербурга

постановил:

1. Признать положения пункта 2 статьи 20 Закона Санкт-Петербурга от 30 октября 2002 года N 535-56 "О бюджете Санкт-Петербурга на 2003 год" не соответствующими подпункту 1 пункта 2 статьи 30 Устава Санкт-Петербурга во взаимосвязи со статьей 15 Устава Санкт-Петербурга, а также пункту 1 статьи 44 во взаимосвязи со статьей 15 Устава Санкт-Петербурга.

2. Признать положения пункта 4 статьи 20 Закона Санкт-Петербурга от 30 октября 2002 года N 535-56 "О бюджете Санкт-Петербурга на 2003 год" не соответствующими пункту 1 статьи 44 Устава Санкт-Петербурга во взаимосвязи со статьей 15 Устава Санкт-Петербурга.

3. Признать положения пункта 5 статьи 20 Закона Санкт-Петербурга от 30 октября 2002 года N 535-56 "О бюджете Санкт-Петербурга на 2003 год" не соответствующими подпункту 1 пункта 2 статьи 30 Устава Санкт-Петербурга во взаимосвязи со статьей 15 Устава Санкт-Петербурга, а также пункту 1 статьи 44 во взаимосвязи со статьей 15 Устава Санкт-Петербурга.

4. Согласно пункту 2 статьи 75 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга" признание нормативного правового акта либо отдельного его положения (положений) не соответствующими Уставу Санкт-Петербурга является основанием для отмены в установленном порядке положений других нормативных правовых актов, основанных на нормативном правовом акте, признанном не соответствующим Уставу Санкт-Петербурга, либо воспроизводящих его.

5. Согласно статье 68 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга" настоящее Постановление окончательно, обжалованию не подлежит и вступает в силу немедленно после его провозглашения.

6. Согласно статье 67 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга" настоящее Постановление подлежит официальному опубликованию в течение 14 дней после его провозглашения.

7. На основании пункта 1 статьи 3 Устава Санкт-Петербурга и в соответствии с пунктом 2 статьи 1 и пунктом 1 статьи 69 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга" установить, что положения пункта 2 статьи 20 Закона Санкт-Петербурга от 30 октября 2002 года N 535-56 "О бюджете Санкт-Петербурга на 2003 год" считаются утратившими силу через три месяца со дня провозглашения настоящего Постановления.

Особое мнение судей Уставного суда Санкт-Петербурга
Н.Ф.Гуцан, Л.Б.Ескиной, А.А.Ливеровского
по Постановлению Уставного суда Санкт-Петербурга
от 18 апреля 2003 года N 059-П по делу о проверке
соответствия Уставу Санкт-Петербурга положений пунктов
2, 4, 5 статьи 20 Закона Санкт-Петербурга
от 30 октября 2002 года N 535-56
"О бюджете Санкт-Петербурга на 2003 год"

Соглашаясь с выводами Уставного суда Санкт-Петербурга о несоответствии Уставу Санкт-Петербурга положений пунктов 2, 4, 5 статьи 20 Закона Санкт-Петербурга от 30 октября 2002 года N 535-56 "О бюджете Санкт-Петербурга на 2003 год" (пункты 1-3 резолютивной части Постановления Уставного суда Санкт-Петербурга от 18 апреля 2003 года N 059-П по делу о проверке соответствия Уставу Санкт-Петербурга положений пунктов 2, 4, 5 статьи 20 Закона Санкт-Петербурга от 30 октября 2002 года N 535-56 "О бюджете Санкт-Петербурга на 2003 год": далее - Постановление Уставного суда Санкт-Петербурга) излагаем особое мнение по пункту 7 резолютивной части Постановления Уставного суда Санкт-Петербурга.

В пункте 7 резолютивной части Постановления Уставного суда Санкт-Петербурга установлено, что положения пункта 2 статьи 20 Закона Санкт-Петербурга от 30 октября 2002 года N 535-56 "О бюджете Санкт-Петербурга на 2003 год" считаются утратившими силу через три месяца со дня провозглашения настоящего Постановления.

Считаем, что Уставный суд Санкт-Петербурга был не вправе принять такое решение, поскольку согласно статье 5 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга" законы Санкт-Петербурга и иные нормативные правовые акты либо отдельные их части, признанные Уставным судом Санкт-Петербурга противоречащими Уставу Санкт-Петербурга, считаются недействительными, то есть прекращают существование со дня провозглашения решения Уставного суда Санкт-Петербурга. На данное обстоятельство Уставный суд Санкт-Петербурга уже обращал внимание в Определении Уставного суда Санкт-Петербурга N 012-ПР от 30 октября 2001 года о разъяснении Постановления Уставного суда Санкт-Петербурга от 25 апреля 2001 года по делу о соответствии Уставу Санкт-Петербурга распоряжения исполняющего обязанности Главы территориального управления Василеостровского административного района Санкт-Петербурга "Об упорядочении работы по размещению объектов мелкорозничной торговли на территории Василеостровского административного района".

Ни Устав Санкт-Петербурга, ни Закон Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга" (в том числе его статья 69), ни иные нормативные правовые акты не предоставляют Уставному суду Санкт-Петербурга права решать вопрос о том, когда признанные не соответствующими Уставу Санкт-Петербурга нормы закона Санкт-Петербурга прекращают свое существование, утрачивают юридическую силу.

Учитывая императивный характер нормы, сформулированной в статье 5 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга", полагаем, что Уставный суд Санкт-Петербурга был не вправе своим решением определить иной, отличный от установленного в законе (день провозглашения решения Уставного суда Санкт-Петербурга), момент утраты юридической силы не соответствующих Уставу Санкт-Петербурга положений Закона Санкт-Петербурга от 30 октября 2002 года N 535-56 "О бюджете Санкт-Петербурга на 2003 год".

Как указывается в пункте 2 статьи 1 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга", деятельность Уставного суда Санкт-Петербурга направлена на защиту Устава Санкт-Петербурга, укрепление законности в применение права. Считаем, что решение соответствующих задач невозможно без строгого и неуклонного соблюдения и исполнения законов самим Уставным судом Санкт-Петербурга.

Особое мнение судьи
Уставного суда Санкт-Петербурга А.И.Осоцкого

В соответствии с пунктом 1 резолютивной части Постановления Уставного суда Санкт-Петербурга от 18 апреля 2003 года N 059-П (далее - Постановление) положения пункта 2 статьи 20 Закона Санкт-Петербурга от 30 октября 2002 года N 535-56 "О бюджете Санкт-Петербурга на 2003 год" были признаны противоречащими Уставу Санкт-Петербурга, а именно его подпункту 1 пункта 2 статьи 30, во взаимосвязи со статьей 15 Устава Санкт-Петербурга, а также пункту 1 статьи 44 во взаимосвязи со статьей 15 Устава Санкт-Петербурга. Согласно пункту 7 Постановления указанные нормы закона Санкт-Петербурга утрачивают силу через три месяца после провозглашения итогового решения.

Представляется, что Уставный суд Санкт-Петербурга должен был дать в Постановлении правовую оценку вышеуказанным нормам Закона Санкт-Петербурга также по критерию их определенности, признать эти нормы не соответствующими Уставу Санкт-Петербурга, в том числе и по данному основанию, и, кроме того, установить, что положения пункта 2 статьи 20 Закона Санкт-Петербурга от 30 октября 2002 года N 535-56 утрачивают силу не ранее чем через шесть месяцев со дня провозглашения Постановления.

1. Положения пункта 2 статьи 20 Закона Санкт-Петербурга "О бюджете Санкт-Петербурга на 2003 год" определяют правила перемещения бюджетных ассигнований между главными распорядителями бюджетных средств, разделами, подразделами и статьями ведомственной, функциональной и экономической структур расходов бюджета Санкт-Петербурга. При этом порядок оформления указанных правомочий финансового органа Санкт-Петербурга в пункте 2 статьи 20 Закона Санкт-Петербурга "О бюджете Санкт-Петербурга на 2003 год" не устанавливается.

1.1. Согласно подпункту 1 пункта 2 статьи 20 Закона Санкт-Петербурга "О бюджете Санкт-Петербурга на 2003 год" перемещение бюджетных ассигнований финансовым органом Санкт-Петербурга осуществляется в целях обеспечения погашения кредиторской задолженности за счет ассигнований, предусмотренных ведомственной структурой расходов бюджета Санкт-Петербурга на погашение кредиторской задолженности.

В соответствии с ведомственной структурой расходов бюджета Санкт-Петербурга на 2003 год (приложение 2 к Закону Санкт-Петербурга "О бюджете Санкт-Петербурга на 2003 год") главным распорядителем средств на погашение кредиторской задолженности по бюджету Санкт-Петербурга определен только Комитет финансов Санкт-Петербурга. За иными главными распорядителями средств бюджета Санкт-Петербурга средства на погашение кредиторской задолженности ведомственной структурой расходов бюджета Санкт-Петербурга на 2003 год не закреплены.

Таким образом, для того чтобы направить эти средства по целевому назначению, Комитету финансов Санкт-Петербурга (финансовому органу Санкт-Петербурга) необходимо осуществить их перемещение между собой (как главным распорядителем бюджетных средств на погашение кредиторской задолженности) и соответствующим главным распорядителем средств бюджета Санкт-Петербурга, в ведении которого находится получатель, имеющий кредиторскую задолженность перед третьими лицами.

Положения подпункта 1 пункта 2 статьи 20 Закона Санкт-Петербурга "О бюджете Санкт-Петербурга на 2003 год" сформулированы таким образом, что в целях погашения кредиторской задолженности изначально возникает необходимость в перемещении бюджетных ассигнований между главными распорядителями бюджетных средств. Вместе с тем указанная необходимость не возникала бы в случае распределения средств на погашение кредиторской задолженности в ведомственной структуре расходов отдельными статьями по конкретным главным распорядителям средств бюджета Санкт-Петербурга на этапе его составления. Данный вывод подтверждается в том числе показаниями свидетелей: депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации И.Ю.Артемьева и заведующего кафедрой правового регулирования экономики Санкт-Петербургского государственного университета экономики и финансов М.Н.Бродского.

Исследуемая норма не указывает и на возможность перемещения бюджетных ассигнований только с целевой статьи "Средства на погашение кредиторской задолженности по бюджету Санкт-Петербурга". Формулировка подпункта 1 пункта 2 статьи 20 Закона Санкт-Петербурга "О бюджете Санкт-Петербурга на 2003 год" не исключает возможности каких-либо иных не ограниченных по объему перемещений бюджетных ассигнований с других статей расходов бюджета Санкт-Петербурга в целях погашения кредиторской задолженности.

На практике имели место перемещения бюджетных ассигнований со статьи Комитета финансов Санкт-Петербурга "Средства на погашение кредиторской задолженности по бюджету Санкт-Петербурга" на цели, непосредственно не обозначенные как погашение кредиторской задолженности, например:

- на статью Комитета по печати и связям с общественностью Санкт-Петербурга "Расходы на поддержку ОАО "ТРК "Петербург" на производство программ" в размере 7,8017 млн рублей (справка-уведомление N 21/1231 от 8 октября 2002 года);

- на статью Комитета по физической культуре и спорту Санкт-Петербурга "Субсидия общественной физкультурно-спортивной организации "Санкт-Петербургская Федерация лыжных гонок" на оказание финансовой помощи, поддержку и развитие, организацию и проведение занятий, мероприятий и соревнований" в размере 350 тыс. рублей (справка-уведомление N 12/11 от 20 января 2003 года);

- на статью Комитета финансов Санкт-Петербурга "Субсидия Федеральному бюджету на содержание и развитие Управления Министерства Российской Федерации по налогам и сборам по Санкт-Петербургу за счет средств, поступивших в результате контрольной работы, проведенной управлением МНС России по Санкт-Петербургу" в размере 10 млн рублей (справка-уведомление N 14/119 от 19 февраля 2003 года).

Таким образом, положения подпункта 1 пункта 2 статьи 20 Закона Санкт-Петербурга "О бюджете Санкт-Петербурга на 2003 год" не отвечают критерию определенности правовой нормы, поскольку допускают неоднозначное их понимание и не определяют, между кем, кому, в каком объеме и когда происходит перемещение бюджетных ассигнований.

1.2. Как следует из подпункта 2 пункта 2 статьи 20 Закона Санкт-Петербурга "О бюджете Санкт-Петербурга на 2003 год", финансовый орган Санкт-Петербурга вправе перемещать бюджетные ассигнования в целях обеспечения повышения заработной платы работников бюджетной сферы в течение финансового года, обеспечения питанием школьников в соответствии с Законом Санкт-Петербурга за счет ассигнований, предусмотренных ведомственной структурой расходов бюджета Санкт-Петербурга на эти цели. Аналогичное правомочие в части перемещения средств в целях обеспечения повышения заработной платы работников бюджетной сферы предоставлялось финансовому органу Санкт-Петербурга в 2001 и 2002 финансовых годах (абзац седьмой пункта 1 статьи 21 Закона Санкт-Петербурга "О бюджете Санкт-Петербурга на 2001 год" и подпункт 2 пункта 2 статьи 20 Закона Санкт-Петербурга "О бюджете Санкт-Петербурга на 2002 год").

Главным распорядителем бюджетных ассигнований, направляемых на повышение заработной платы работников бюджетной сферы, в соответствии с ведомственной структурой расходов бюджета Санкт-Петербурга на 2003 год является Комитет финансов Санкт-Петербурга. При этом данные расходы утверждаются по трем направлениям: по отрасли "Образование" (61,49 млн рублей), по отрасли "Здравоохранение и физическая культура" (93,039 млн рублей) и по отрасли "Социальная политика" (47,3153 млн рублей).

В целях осуществления исполнения указанных статей бюджета Санкт-Петербурга необходимо довести предусмотренные ассигнования до получателей, то есть до учреждений, выплачивающих заработную плату работникам бюджетной сферы, что невозможно без перемещения данных средств Комитетом финансов Санкт-Петербурга (как финансовым органом Санкт-Петербурга) между собой (как главным распорядителем бюджетных средств) и соответствующими главными распорядителями, в ведении которых находятся учреждения, выплачивающие заработную плату работникам бюджетной сферы.

Из показаний вице-губернатора Санкт-Петербурга - председателя Комитета финансов Санкт-Петербурга В.Ю.Кротова следует, что указанные средства не могли быть закреплены за некоторыми главными распорядителями бюджетных средств (например, Комитетом по образованию Санкт-Петербурга или Комитетом по здравоохранению Санкт-Петербурга), поскольку, во-первых, эти главные распорядители бюджетных средств на момент составления бюджета не способны предоставить в финансовый орган Санкт-Петербурга соответствующие расчеты и, во-вторых, в ходе исполнения бюджета может произойти перераспределение указанных ассигнований этими главными распорядителями на иные цели, что повлечет за собой нарушение прав работников бюджетной сферы.

В соответствии с ведомственной структурой расходов бюджета Санкт-Петербурга на 2003 год главным распорядителем по расходам на обеспечение питанием школьников определен Комитет по образованию Санкт-Петербурга (380 млн рублей).

Положения подпункта 2 пункта 2 статьи 20 Закона Санкт-Петербурга "О бюджете Санкт-Петербурга на 2003 год" в том виде, как они сформулированы, предоставляют финансовому органу Санкт-Петербурга право на перемещения на другие цели в неограниченном объеме ассигнований, направляемых на повышение заработной платы работников бюджетной сферы и питание школьников.

На практике такие случаи имели место и в предшествующие годы. Например, расходы на компенсационные выплаты на питание детей в общеобразовательных школах в сумме 53,9 млн рублей, закрепленные за Комитетом по труду и социальной защите населения Санкт-Петербурга, были перечислены на основании статьи 20 Закона Санкт-Петербурга "О бюджете Санкт-Петербурга на 2002 год" Комитету по содержанию жилищного фонда Санкт-Петербурга для возмещения разницы в тарифах на теплоэнергию, отпускаемую ГП "ТЭК Санкт-Петербурга". Или согласно справке-уведомлению N 14/631 от 13 июня 2002 года средства, закрепленные за Комитетом финансов для резерва на повышение заработной платы работникам бюджетной сферы по отрасли "Образование" в сумме 21,6768 млн рублей, перемещены в Администрацию Санкт-Петербурга на обеспечение деятельности главы Администрации Санкт-Петербурга (губернатора Санкт-Петербурга).

Иные случаи перемещения на другие цели средств, предусмотренных на повышение заработной платы работников бюджетной сферы, подтверждаются, в частности, по отрасли "Образование": справками-уведомлениями N 12/915 от 15 августа 2002 года (30 млн рублей), N 12/1063 от 11 сентября 2002 года (63,2844 млн рублей), N 02/1228 от 7 октября 2002 года (1,6018 млн рублей), N 02/1229 от 7 октября 2002 года (8,9037 млн рублей), N 02/1271 от 16 октября 2002 года (2,2198 млн рублей), N 01/1365 от 10 ноября 2002 года (2,3666 млн рублей), N 02/1361 от 11 ноября 2002 года (1,7956 млн рублей), N 02/1360 от 11 ноября 2002 года (4,1604 млн рублей); по отрасли "Социальная политика": справками-уведомлениями N 02/1481 от 14 ноября 2002 года (376,1 тыс. рублей), N 02/1490 от 15 ноября 2002 года (882,7 тыс. рублей).

Таким образом, положения подпункта 2 пункта 2 статьи 20 Закона Санкт-Петербурга "О бюджете Санкт-Петербурга на 2003 год" не отвечают критерию определенности правовой нормы, поскольку допускают неоднозначное понимание и не определяют, между кем, в каком объеме и когда происходит перемещение бюджетных ассигнований.

1.3. На основании подпункта 3 пункта 2 статьи 20 Закона Санкт-Петербурга "О бюджете Санкт-Петербурга на 2003 год" финансовый орган Санкт-Петербурга вправе перемещать бюджетные ассигнования в целях обеспечения финансирования расходов за счет средств резервного фонда Администрации Санкт-Петербурга.

Аналогичное правомочие предоставлялось финансовому органу Санкт-Петербурга в 2001 и 2002 финансовых годах (абзац четвертый пункта 1 статьи 21 Закона Санкт-Петербурга "О бюджете Санкт-Петербурга на 2001 год" и подпункт 3 пункта 2 статьи 20 Закона Санкт-Петербурга "О бюджете Санкт-Петербурга на 2002 год").

Согласно пункту 5 статьи 73 Устава Санкт-Петербурга Администрация Санкт-Петербурга ежегодно при разработке проекта бюджета Санкт-Петербурга на очередной финансовый год предусматривает расходы в размере не более одного процента от общего объема расходов бюджета Санкт-Петербурга для образования резервного фонда Администрации Санкт-Петербурга. При этом размер резервного фонда Администрации Санкт-Петербурга как составная часть расходов бюджета Санкт-Петербурга утверждается в силу подпункта 1 пункта 2 статьи 30 Устава Санкт-Петербурга законом Санкт-Петербурга.

Изменение размера резервного фонда Администрации Санкт-Петербурга должно в соответствии с Уставом Санкт-Петербурга осуществляться Законодательным Собранием Санкт-Петербурга при внесении изменений и дополнений в бюджет Санкт-Петербурга. Вместе с тем формулировка положений подпункта 3 пункта 2 статьи 20 Закона Санкт-Петербурга "О бюджете Санкт-Петербурга на 2003 год" не позволяет точно определить не только предельные объемы допустимых перемещений, но и главных распорядителей и целевые статьи, между которыми допускается перемещение. Указанная неопределенность рассматриваемой нормы на практике предоставляет финансовому органу Санкт-Петербурга право с помощью перемещений бюджетных ассигнований между главными распорядителями бюджетных средств увеличивать размеры резервного фонда Администрации Санкт-Петербурга за счет других статей расходов бюджета Санкт-Петербурга без внесения изменений в закон Санкт-Петербурга о бюджете Санкт-Петербурга.

Так, согласно справке-уведомлению N 21/1535 от 6 ноября 2002 года Комитетом финансов Санкт-Петербурга были перемещены средства, выделенные Комитету по образованию Санкт-Петербурга на оснащение компьютерных классов школ N 218, 301 на оборудование для школ N 219 и 322 в сумме 138,6 тыс. рублей, а также на текущий ремонт школ N 219, 322, 313, 322, 365, 368 и на капитальный ремонт кровли школы N 312 в сумме 303,5 тыс. рублей (всего 442,1 тыс. рублей), территориальному управлению Фрунзенского административного района Санкт-Петербурга в резервный фонд главы территориального управления. Выделенные Комитету по труду и социальной защите населения Санкт-Петербурга бюджетные ассигнования на реализацию мероприятий по социальной поддержке малообеспеченных граждан, семей и детей-сирот Невского района в сумме 225 тыс. рублей Комитетом финансов Санкт-Петербурга были перемещены в резервный фонд главы территориального управления Невского административного района Санкт-Петербурга (справка-уведомление N 02/994 от 8 августа 2001 года).

В соответствии с пунктом 4 статьи 81 Бюджетного кодекса Российской Федерации средства резервных фондов расходуются на финансирование непредвиденных расходов, в том числе на проведение аварийно-восстановительных работ по ликвидации последствий стихийных бедствий и других чрезвычайных ситуаций, имевших место в текущем финансовом году. В то же время согласно распоряжению губернатора Санкт-Петербурга от 5 июня 2000 года N 614-р "О порядке расходования средств резервного фонда Администрации Санкт-Петербурга" средства резервного фонда Администрации Санкт-Петербурга предусмотрены для финансирования не только непредвиденных расходов, но и для финансирования иных расходов, таких, например, как проведение встреч, симпозиумов, выставок, семинаров, праздничных мероприятий, смотров-конкурсов, фестивалей, оказание разовой финансовой помощи в связи с юбилейными и памятными датами.

Согласно статье 19 Закона Санкт-Петербурга "О бюджете Санкт-Петербурга на 2003 год" и ведомственной структуре расходов бюджета Санкт-Петербурга на 2003 год средства резервного фонда Администрации Санкт-Петербурга закрепляются за финансовым органом Санкт-Петербурга - Комитетом финансов Санкт-Петербурга (502,737 млн рублей) и за территориальными управлениями административных районов Санкт-Петербурга. При этом непредвиденный характер данных расходов подразумевает невозможность изначально предусмотреть в бюджете Санкт-Петербурга конкретного получателя бюджетных средств.

Направление средств резервного фонда на покрытие непредвиденных расходов носит целевой характер. В таких случаях имеет место не изменение бюджета Санкт-Петербурга, а его целевое исполнение, иными словами - непосредственное финансирование непредвиденных расходов. Таким образом, финансирование непредвиденных расходов бюджета Санкт-Петербурга должно осуществляться главным распорядителем средств резервного фонда Администрации Санкт-Петербурга, а не главными распорядителями, в ведении которых находятся соответствующие получатели бюджетных средств.

Формулировка подпункта 3 пункта 2 статьи 20 Закона Санкт-Петербурга "О бюджете Санкт-Петербурга на 2003 год" фактически наделяет финансовый орган Санкт-Петербурга полномочием осуществлять в неограниченном объеме перемещение ассигнований в целях обеспечения финансирования любых расходов за счет средств резервного фонда Администрации Санкт-Петербурга. В результате такой неопределенности оспариваемой нормы на практике имеют место случаи перемещения бюджетных ассигнований в целях финансирования расходов, не связанных с установленным бюджетным законодательством целевым назначением резервного фонда Администрации Санкт-Петербурга.

Так, справкой-уведомлением N 07/1444 от 14 ноября 2002 года Комитетом финансов Санкт-Петербурга на основании распоряжения Администрации Санкт-Петербурга от 30 октября 2002 года N 2037-ра были выделены из резервного фонда средства в размере 15 млн рублей территориальному управлению Невского административного района Санкт-Петербурга на разработку проектно-сметной документации и строительство крытого хоккейного стадиона с искусственным льдом. Согласно же справке-уведомлению N 07/284 от 27 марта 2003 года было осуществлено перемещение 10 млн рублей из средств резервного фонда Администрации Санкт-Петербурга на статью Управления по развитию садоводства и огородничества Санкт-Петербурга и Ленинградской области "Расходы по созданию и развитию инженерной и социальной инфраструктуры садоводческих массивов для обеспечения развития садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений жителей Санкт-Петербурга".

Иные случаи перемещения бюджетных ассигнований для финансирования расходов, не связанных с целевым назначением резервного фонда Администрации Санкт-Петербурга, подтверждаются, в частности, справками-уведомлениями N 02/760 от 3 июля 2002 года (4,5 млн рублей), N 14/1239 от 9 октября 2002 года (0,15 млн рублей), N 02/1255 от 11 октября 2002 года (1,8 млн рублей), N 07/1445 от 14 ноября 2002 года (75 млн рублей), N 02/1504 от 20 ноября 2002 года (5 млн рублей), N 02/1602 от 2 декабря 2002 года (6 млн рублей), N 14/67 от 12 февраля 2003 года (200 тыс. рублей), N 21/103 от 17 февраля 2003 года (180 тыс. рублей), N 14/276 от 24 марта 2003 года (17,4 тыс. рублей) и др.

Таким образом, положения подпункта 3 пункта 2 статьи 20 Закона Санкт-Петербурга "О бюджете Санкт-Петербурга на 2003 год" не отвечают критерию определенности правовой нормы, поскольку допускают неоднозначное понимание и не определяют, между кем, в каком объеме и когда происходит перемещение.

1.4. В соответствии с положениями подпункта 4 пункта 2 статьи 20 Закона Санкт-Петербурга "О бюджете Санкт-Петербурга на 2003 год" Комитет финансов Санкт-Петербурга наделен также правом перемещения в неограниченном объеме бюджетных ассигнований в целях обеспечения изменения полномочий Администрации Санкт-Петербурга, отраслевых и территориальных исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга. Аналогичное правомочие предоставлялось финансовому органу Санкт-Петербурга в 2001 и 2002 финансовых годах (абзац пятый пункта 1 статьи 21 Закона Санкт-Петербурга "О бюджете Санкт-Петербурга на 2001 год" и подпункт 4 пункта 2 статьи 20 Закона Санкт-Петербурга "О бюджете Санкт-Петербурга на 2002 год").

Полномочия Администрации Санкт-Петербурга устанавливаются статьей 45 Устава Санкт-Петербурга. Перечень отраслевых и территориальных исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга и предметы их ведения утверждаются Администрацией Санкт-Петербурга в соответствии со схемой управления Санкт-Петербургом, утвержденной законом Санкт-Петербурга по представлению губернатора Санкт-Петербурга (пункт 1 статьи 44 Устава Санкт-Петербурга). Таким образом, полномочия отраслевых и территориальных исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга определяются распоряжениями Администрации Санкт-Петербурга и законом Санкт-Петербурга о схеме управления Санкт-Петербургом.

Изменение полномочий исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга может происходить путем внесения изменений и дополнений в Устав Санкт-Петербурга, в закон о схеме управления Санкт-Петербургом и в распоряжения Администрации Санкт-Петербурга. При этом перераспределение полномочий между исполнительными органами государственной власти Санкт-Петербурга требует соответствующего законодательного изменения ведомственной структуры расходов бюджета Санкт-Петербурга в целях адресного финансового обеспечения задач и функций системы исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга. В то же время в соответствии с подпунктом 4 пункта 2 статьи 20 Закона Санкт-Петербурга "О бюджете Санкт-Петербурга на 2003 год" орган, исполняющий бюджет Санкт-Петербурга, вправе и без внесения изменений в законодательный акт принять решение о перемещении бюджетных средств в целях обеспечения полномочий Администрации Санкт-Петербурга, отраслевых и территориальных исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга.

Изложенное позволяет сделать вывод, что норма, предоставляющая органу, исполняющему бюджет Санкт-Петербурга, право перемещения ассигнований по такому основанию, должна четко устанавливать, что указанное перемещение происходит только от того субъекта, который лишается соответствующих полномочий, к тому субъекту, которому эти полномочия предоставляются, и только в том объеме ассигнований, в котором это необходимо для осуществления полномочий. Подобных положений в подпункте 4 пункта 2 статьи 20 Закона Санкт-Петербурга "О бюджете Санкт-Петербурга на 2003 год" не содержится, что допускает неоднозначное понимание и применение рассматриваемой нормы.

1.5. В силу подпункта 5 пункта 2 статьи 20 Закона Санкт-Петербурга "О бюджете Санкт-Петербурга на 2003 год" финансовый орган Санкт-Петербурга вправе перемещать бюджетные ассигнования в целях обеспечения изменения тарифной политики в сфере жилищно-коммунальных и транспортных услуг. Аналогичное правомочие предоставлялось финансовому органу Санкт-Петербурга в 2001 финансовом году (абзац второй пункта 1 статьи 21 Закона Санкт-Петербурга "О бюджете Санкт Петербурга на 2001 год").

Согласно ведомственной структуре расходов бюджета Санкт-Петербурга на 2003 год компенсация и возмещение расходов, возникающих в связи с установлением льгот отдельным категориям граждан, учтены в числе средств, главными распорядителями которых является Комитет по содержанию жилищного фонда Санкт-Петербурга и Комитет по транспорту Санкт-Петербурга.

Положения подпункта 5 пункта 2 статьи 20 Закона Санкт-Петербурга "О бюджете Санкт-Петербурга на 2003 год", предусматривающие право финансового органа Санкт-Петербурга перемещать бюджетные ассигнования в целях обеспечения изменений тарифной политики в сфере жилищно-коммунальных и транспортных услуг, также не позволяют определить, между кем, в каком объеме и когда возможно такое перемещение, что не отвечает критерию определенности правовой нормы и допускает произвольное их применение.

1.6. В соответствии с подпунктом 6 пункта 2 статьи 20 Закона Санкт-Петербурга "О бюджете Санкт-Петербурга на 2003 год" финансовый орган Санкт-Петербурга фактически уполномочен на перемещение бюджетных ассигнований вне зависимости от цели такого перемещения и вида бюджетной классификации расходов, в рамках которого происходит такое перемещение, в пределах 5 процентов объемов бюджетных ассигнований, утвержденных главным распорядителям средств бюджета Санкт-Петербурга. Аналогичное правомочие предоставлялось финансовому органу Санкт-Петербурга в 2001 и 2002 финансовых годах (абзац шестой пункта 1 статьи 21 Закона Санкт-Петербурга "О бюджете Санкт-Петербурга на 2001 год" и подпункт 5 пункта 2 статьи 20 Закона Санкт-Петербурга "О бюджете Санкт-Петербурга на 2002 год").

Содержащаяся в подпункте 6 пункта 2 статьи 20 Закона Санкт-Петербурга "О бюджете Санкт-Петербурга на 2003 год" формулировка "в пределах 5 процентов объемов бюджетных ассигнований, утвержденных главным распорядителям средств бюджета Санкт-Петербурга" не позволяет четко определить объем бюджетных ассигнований, в пределах которого допускается перемещение, поскольку неясно, к каким объемам ассигнований относится предусматриваемое пятипроцентное ограничение: утвержденным главному распорядителю, от которого перемещаются ассигнования, или утвержденным главному распорядителю, которому перемещаются ассигнования, либо к объемам, утвержденным всем главным распорядителям (то есть в объеме пяти процентов от всех расходов бюджета Санкт-Петербурга). Кроме того, положениями подпункта 6 пункта 2 статьи 20 Закона Санкт-Петербурга "О бюджете Санкт-Петербурга на 2003 год" не определяется, распространяется ли пятипроцентное ограничение на однократное перемещение или на все перемещения в финансовом году.

Из показаний начальника организационно-правового управления Комитета финансов Санкт-Петербурга В.А.Винокурова следует, что положения подпункта 6 пункта 2 статьи 20 Закона Санкт-Петербурга N 535-56 могут пониматься таким образом, что количество и объемы перемещений могут быть не ограничены.

На практике Комитетом финансов Санкт-Петербурга превышается пятипроцентное ограничение, в том числе при однократных перемещениях. Так, справками-уведомлениями N 07/215 от 5 марта 2001 года (100 млн рублей) и N 07/478 от 10 мая 2001 года (106 млн рублей) была перемещена сумма в 206 млн рублей со статьи "Расходы на строительство кольцевой автомобильной дороги (КАД) вокруг Санкт-Петербурга", закрепленная за Управлением по строительству сооружений защиты Санкт-Петербурга от наводнений на иные статьи других главных распорядителей. Указанная сумма составила в первом случае 37,5 процента, а во втором - 39,7 процента (суммарно - 77,2 процента) от объема бюджетных ассигнований, утвержденных Управлению по строительству сооружений защиты Санкт-Петербурга от наводнений.

Положения подпункта 6 пункта 2 статьи 20 Закона Санкт-Петербурга "О бюджете Санкт-Петербурга на 2003 год" наделяют финансовый орган Санкт-Петербурга правом самостоятельно осуществлять перемещения ассигнований, в том числе и между главными распорядителями, имеющими особый статус, нарушая тем самым основы их независимости. В частности, в 2001 году имели место перемещения бюджетных ассигнований со статей Комитета финансов Санкт-Петербурга "Расходы по обслуживанию внешнего долга Санкт-Петербурга" и "Средства для выдачи бюджетных ссуд и бюджетных кредитов" на целевую статью Санкт-Петербургской избирательной комиссии "Расходы на проведение выборов" (справки-уведомления N 14/1494 от 30 октября 2001 года и N 14/1119 от 10 сентября 2001 года).

В 2002 году осуществлялись также перемещения ассигнований, затрагивающие межбюджетные отношения и ограничивающие запланированную финансовую помощь муниципальным образованиям. Так, со статей Комитета финансов Санкт-Петербурга, закрепляющих субвенции муниципальным образованиям N 9, 10, 11, 33, бюджетные ассигнования перемещались исполнительным органам государственной власти Санкт-Петербурга - Комитету по образованию Санкт-Петербурга и территориальному управлению Василеостровского административного района Санкт-Петербурга (справки-уведомления N 02/444 от 16 мая 2002 года и N 05/919 от 8 августа 2002 года).

В том же 2002 году происходили также перемещения бюджетных ассигнований, касающиеся развития судебной власти в Санкт-Петербурге. Например, закрепленные за Администрацией Санкт-Петербурга бюджетные ассигнования на реализацию Закона Санкт-Петербурга "О мировых судьях Санкт-Петербурга" были перемещены в размере 4,225 млн рублей на статью территориального управления Василеостровского административного района Санкт-Петербурга "Расходы на строительство спортивных площадок (стадионов) в квартале N 19" (справка-уведомление N 02/1508 от 25 ноября 2002 года) и в размере 20 млн рублей на статью Комитета финансов Санкт-Петербурга "Субсидия Федеральному бюджету на содержание и развитие Управления Министерства Российской Федерации по налогам и сборам по Санкт-Петербургу за счет средств, поступивших в результате контрольной работы, проведенной Управлением МНС России по Санкт-Петербургу" (справка-уведомление N 14/1765 от 18 декабря 2002 года).

2. В соответствии с пунктом 3 статьи 47 Устава Санкт-Петербурга руководители отраслевых органов государственной власти издают распоряжения (по вопросам, отнесенным к компетенции данного органа) и приказы (по вопросам внутренней организации работы соответствующего органа). Следовательно, решения, принятые в рамках полномочий, предоставленных финансовому органу Санкт-Петербурга пунктом 2 статьи 20 Закона Санкт-Петербурга "О бюджете Санкт-Петербурга на 2003 год", должны в соответствии с пунктом 3 статьи 47 Устава Санкт-Петербурга оформляться правовыми актами руководителя финансового органа Санкт-Петербурга.

Согласно показаниям вице-губернатора Санкт-Петербурга - председателя Комитета финансов Санкт-Петербурга В.Ю.Кротова и начальника организационно-правового управления Комитета финансов Санкт-Петербурга В.А.Винокурова решение финансового органа Санкт-Петербурга о перемещении бюджетных ассигнований в соответствии с оспариваемыми нормами статьи 20 Закона Санкт-Петербурга "О бюджете Санкт Петербурга на 2003 год" оформляется внутренним документом Комитета финансов Санкт-Петербурга - справкой-уведомлением. При этом указанная справка-уведомление подписывается начальником управления составления бюджета и начальником отраслевого отдела в структуре Комитета финансов Санкт-Петербурга.

Перемещение Комитетом финансов Санкт-Петербурга бюджетных ассигнований в силу пункта 2 статьи 20 Закона Санкт-Петербурга "О бюджете Санкт-Петербурга на 2003 год" на практике происходит по инициативе различных органов государственной власти Санкт-Петербурга. В справках-уведомлениях нередко в качестве оснований для принятия соответствующих решений указываются: статья 234 Бюджетного кодекса Российской Федерации, статья 20 Закона Санкт-Петербурга "О бюджете Санкт-Петербурга на 2003 год" (без указания конкретного пункта и подпункта), распоряжение Администрации Санкт-Петербурга, распоряжение губернатора Санкт-Петербурга, "разрешение" председателя и заместителей председателя Комитета финансов Санкт-Петербурга, указания и резолюции иных должностных лиц. Некоторые из этих указаний и резолюций, фактически приводивших к изменению бюджетных показателей и подменявших тем самым компетенцию Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, состояли только из фамилии должностного лица, которое осуществляло технические действия по подготовке справки-уведомления.

Таким образом, объективные предпосылки, ограничения и процедуры, при условии соблюдения которых исполнительный орган государственной власти Санкт-Петербурга вправе осуществлять перемещение бюджетных ассигнований между главными распорядителями средств бюджета Санкт-Петербурга, разделами, подразделами и статьями ведомственной, функциональной и экономической структур расходов бюджета, не обозначены в пункте 2 статьи 20 Закона Санкт-Петербурга "О бюджете Санкт-Петербурга на 2003 год" с той степенью определенности, которая позволяла бы исключить неоднозначное понимание и применение указанных положений. Вместе с тем такая неопределенность правовой нормы нарушает конституционный принцип равенства прав граждан и может повлечь за собой произвол при правоприменении.

3. Уставный суд Санкт-Петербурга на основании пункта 1 статьи 3 Устава Санкт-Петербурга и в соответствии с пунктом 2 статьи 1 и пунктом 1 статьи 69 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга" установил, что положения пункта 2 статьи 20 Закона Санкт-Петербурга "О бюджете Санкт-Петербурга на 2003 год" считаются утратившими силу через три месяца со дня провозглашения Постановления Уставного суда Санкт-Петербурга от 18 апреля 2003 года N 059-П. Мотивируя отсрочку исполнения указанного Постановления, Уставный суд Санкт-Петербурга обоснованно указал на то, что "немедленное признание положений пункта 2 статьи 20 Закона Санкт-Петербурга N 535-56 утратившими силу может вызвать нестабильность бюджетного процесса в Санкт-Петербурге и тем самым повлечь нарушение прав и свобод граждан на территории Санкт-Петербурга".

Таким образом, в течение трех месяцев со дня провозглашения Постановления Уставного суда Санкт-Петербурга от 18 апреля 2003 года N 059-П Комитет финансов Санкт-Петербурга вправе осуществлять перемещения бюджетных ассигнований между главными распорядителями бюджетных средств на основании пункта 2 статьи 20 Закона Санкт-Петербурга "О бюджете Санкт-Петербурга на 2003 год". Одновременно указанные перемещения должны осуществляться исключительно в правовой форме, предусмотренной пунктом 3 статьи 47 Устава Санкт-Петербурга, и в обязательном порядке должны обнародоваться.

Согласно пункту 2 статьи 1 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга" деятельность Уставного суда Санкт-Петербурга направлена на защиту Устава Санкт-Петербурга, укрепление законности в применении права. Как следует из указанной нормы, Уставный суд Санкт-Петербурга обязан при осуществлении правосудия соблюдать основы конституционной и уставной законности.

Статьей 18 Конституции Российской Федерации установлено, что права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием.

Данное положение, в частности, означает, что основной задачей конституционного судопроизводства в Российской Федерации является обеспечение прав и свобод человека и гражданина. Практика конституционного судопроизводства в Российской Федерации свидетельствует о том, что Конституционный Суд Российской Федерации и конституционные (уставные) суды субъектов Российской федерации при определении сроков исполнения своих решений руководствуются целями обеспечения прав и свобод граждан на основании положения статьи 18 Конституции Российской Федерации (см. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 24 февраля 1998 года N 7-П по делу о проверке конституционности отдельных положений статей 1 и 5 Федерального закона от 5 февраля 1997 года "О тарифах страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Государственный фонд занятости населения Российской Федерации и в фонды обязательного медицинского страхования на 1997 год" в связи с жалобами ряда граждан и запросами судов; Постановление Конституционного Суда Республики Карелия от 8 мая 2001 года).

Признание оспариваемых норм Закона Санкт-Петербурга "О бюджете Санкт-Петербурга на 2003 год" утратившими силу с момента провозглашения Постановления могло бы повлечь приостановление исполнения бюджетных обязательств Санкт-Петербурга, что, в свою очередь, могло бы привести к массовым нарушениям прав и свобод граждан, проживающих на территории Санкт-Петербурга, и не соответствовало бы целям и задачам конституционного правосудия.

Учитывая изложенное, полагаю, что Уставный суд Санкт-Петербурга вправе отложить момент начала исполнения решения по делам о соответствии Уставу Санкт-Петербурга нормативных правовых актов, если это вызвано необходимостью обеспечения основных прав и свобод человека.

Вместе с тем отсрочка исполнения Постановления на 3 месяца представляется недостаточной, поскольку для стабильного исполнения бюджета Санкт-Петербурга требуются значительные изменения в законе о бюджете Санкт-Петербурга. Ситуация же, при которой вступление в силу решения Уставного суда Санкт-Петербурга откладывается на непродолжительный срок, может привести к тому, что запрет на перемещение бюджетных ассигнований, установленный в соответствии с решением Уставного суда Санкт-Петербурга, вступит в силу до завершения работы по внесению необходимых изменений в закон о бюджете Санкт-Петербурга. Считаю, что Уставный суд Санкт-Петербурга исходя из положений пункта 1 статьи 3 Устава Санкт-Петербурга и принимая во внимание положения статьи 18 Конституции Российской Федерации должен был принять решение об отсрочке исполнения Постановления от 18 апреля 2003 года N 059-П не менее чем на шесть месяцев с момента провозглашения Постановления.

Таким образом, разделяя в целом выводы Уставного суда Санкт-Петербурга о несоответствии Уставу Санкт-Петербурга положений пункта 2 статьи 20 Закона Санкт-Петербурга от 30 октября 2002 года N 535-56 "О бюджете Санкт-Петербурга на 2003 год", считаю, что Уставный суд Санкт-Петербурга должен был дать в Постановлении правовую оценку указанным нормам и по критерию их определенности, признать эти нормы не соответствующими Уставу Санкт-Петербурга, в том числе по данному основанию, а также установить, что вышеуказанные положения утрачивают силу не через три, а через шесть месяцев со дня провозглашения Постановления.