Постановление Уставного суда Санкт-Петербурга от 26 сентября 2003 г. N 058-П "По делу о проверке соответствия Уставу Санкт-Петербурга распоряжения губернатора Санкт-Петербурга от 14 сентября 2000 года N 994-р "Об участии граждан и их объединений в обсуждении и принятии решений в области градостроительной деятельности, осуществляемой при реализации инвестиционных предложений"

Уставный суд Санкт-Петербурга в составе Председателя Н.М. Кропачева, судей О.В. Герасиной, Н.Ф. Гуцан, В.Г. Ильинской, А.А. Ливеровского, А.И. Осоцкого,

с участием представителей группы депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга О.Л. Покровской и А.Н. Черных, представителя губернатора Санкт-Петербурга Ю.А. Осиповой,

руководствуясь пунктом 1 статьи 50 Устава Санкт-Петербурга, пунктом "а" статьи 3, статьями 30, 63, 72, 73 и 74 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга", рассмотрел в открытом судебном заседании дело о проверке соответствия Уставу Санкт-Петербурга распоряжения губернатора Санкт-Петербурга от 14 сентября 2000 года N 994-р "Об участии граждан и их объединений в обсуждении и принятии решений в области градостроительной деятельности, осуществляемой при реализации инвестиционных предложений".

Поводом к рассмотрению дела явился запрос группы депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга М.И. Амосова, Н.Г. Ананова, Н.Л. Евдокимовой, П.М. Солтана, К.Э. Сухенко, А.Н. Черных о соответствии Уставу Санкт-Петербурга распоряжения губернатора Санкт-Петербурга от 14 сентября 2000 года N 994-р "Об участии граждан и их объединений в обсуждении и принятии решений в области градостроительной деятельности, осуществляемой при реализации инвестиционных предложений".

Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствует ли Уставу Санкт-Петербурга распоряжение губернатора Санкт-Петербурга от 14 сентября 2000 года N 994-р "Об участии граждан и их объединений в обсуждении и принятии решений в области градостроительной деятельности, осуществляемой при реализации инвестиционных предложений".

Заслушав сообщение судьи-докладчика А.И. Осоцкого, объяснения представителей заявителя О.Л. Покровской и А.Н. Черных, представителя губернатора Санкт-Петербурга Ю.А. Осиповой, показания свидетелей: вице-губернатора Санкт-Петербурга - председателя Комитета по строительству Санкт-Петербурга А.И. Вахмистрова, председателя Комитета по градостроительству и архитектуре Санкт-Петербурга - главного архитектора города О.А. Харченко, исследовав представленные документы и иные материалы дела, Уставный суд Санкт-Петербурга

установил:

1. 20 февраля 2003 года в Уставный суд Санкт-Петербурга поступил запрос группы депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга М.И. Амосова, Н.Г. Ананова, Н.Л. Евдокимовой, П.М. Солтана, К.Э. Сухенко, А.Н. Черных о соответствии Уставу Санкт-Петербурга распоряжения губернатора Санкт-Петербурга от 14 сентября 2000 года N 994-р "Об участии граждан и их объединений в обсуждении и принятии решений в области градостроительной деятельности, осуществляемой при реализации инвестиционных предложений" (далее - распоряжение губернатора Санкт-Петербурга N 994-р), которое было официально опубликовано в Информационном бюллетене Администрации Санкт-Петербурга от 25 сентября 2000 года N 35. В поступившем запросе изложена просьба о признании распоряжения губернатора Санкт-Петербурга N 994-р не соответствующим Уставу Санкт-Петербурга, а именно его статье 47. Как указывает заявитель, согласно статье 47 Устава Санкт-Петербурга Администрация Санкт-Петербурга и губернатор Санкт-Петербурга вправе издавать нормативные правовые акты (за исключением нормативных правовых актов по вопросам организации работы Администрации Санкт-Петербурга) только по вопросам, нормативное регулирование которых в соответствии с федеральными законами, Уставом Санкт-Петербурга, законами Санкт-Петербурга, правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации отнесено соответственно к компетенции Администрации Санкт-Петербурга или губернатора Санкт-Петербурга. Вместе с тем, по мнению заявителя, в федеральном законодательстве и в законодательстве Санкт-Петербурга отсутствуют положения, относящие к компетенции Администрации Санкт-Петербурга или губернатора Санкт-Петербурга нормативное регулирование участия граждан и их объединений в обсуждении и принятии решений в области градостроительной деятельности, осуществляемой при реализации инвестиционных предложений.

В судебном заседании представители заявителя О.Л. Покровская и А.Н. Черных подтвердили правовую позицию, выраженную в запросе группы депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга третьего созыва, и пояснили, что распоряжение губернатора Санкт-Петербурга N 994-р издано в нарушение положений Устава Санкт-Петербурга, определяющих компетенцию губернатора Санкт-Петербурга и Администрации Санкт-Петербурга. В частности, представители заявителя указали, что в настоящее время отсутствуют федеральные законы и законы Санкт-Петербурга, которые бы относили к компетенции губернатора Санкт-Петербурга или Администрации Санкт-Петербурга издание нормативного правового акта по вопросу участия граждан и их объединений в обсуждении и принятии решений в области градостроительной деятельности, осуществляемой при реализации инвестиционных предложений.

По мнению представителя губернатора Санкт-Петербурга Ю.А. Осиповой, высказанному в судебном заседании, Устав Санкт-Петербурга не содержит и по смыслу статьи 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации не может содержать положений, регулирующих отношения в области градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге. В силу этого вопросы, регулируемые распоряжением губернатора Санкт-Петербурга N 994-р, не регулируются Уставом Санкт-Петербурга, что согласно подпункту 2 пункта 1 статьи 58 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга" является основанием для прекращения производства по делу. Вместе с тем представитель губернатора Санкт-Петербурга Ю.А. Осипова отметила, что распоряжение губернатора Санкт-Петербурга N 994-р, подготовленное и изданное в связи с многочисленными обращениями граждан в адрес исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга, регламентирует внутренние вопросы деятельности исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга и не противоречит действующему законодательству.

Опрошенный в судебном заседании в качестве свидетеля вице-губернатор Санкт-Петербурга - председатель Комитета по строительству Санкт-Петербурга А.И. Вахмистров показал, что предусмотренный распоряжением губернатора Санкт-Петербурга N 994-р механизм участия граждан и их объединений в обсуждении и принятии решений в области градостроительной деятельности, исходя из практики его применения, позволяет реально учитывать мнение населения при принятии градостроительных решений. В частности, он отметил, что по статистике около двадцати процентов инвестиционных предложений не доходит до стадии проектирования и строительства в связи с отрицательными результатами общественных обсуждений. Кроме того, свидетель А.И. Вахмистров указал, что распоряжение губернатора Санкт-Петербурга N 994-р является нормативным правовым актом, регулирующим технические вопросы взаимодействия исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга. По его мнению, при отсутствии законов Санкт-Петербурга, непосредственно регулирующих вопросы участия граждан и их объединений в обсуждении и принятии решений в области градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге либо относящих такое регулирование к компетенции губернатора Санкт-Петербурга, губернатор Санкт-Петербурга вправе издавать по данным вопросам свои нормативные правовые акты на основе федерального законодательства.

Опрошенный в судебном заседании в качестве свидетеля председатель Комитета по градостроительству и архитектуре Санкт-Петербурга - главный архитектор города О.А. Харченко дал показания, аналогичные показаниям вице-губернатора Санкт-Петербурга - председателя Комитета по строительству Санкт-Петербурга А.И. Вахмистрова. При этом свидетель О.А. Харченко отметил, что Комитет по градостроительству и архитектуре Санкт-Петербурга не занимается организацией общественных обсуждений, но обязан принимать во внимание результаты общественных обсуждений в рамках процедуры согласования инвестиционного предложения до принятия рекомендательного решения инвестиционно-тендерной комиссией.

Таким образом, обнаруживается неопределенность в вопросе о том, соответствует ли Уставу Санкт-Петербурга распоряжение губернатора Санкт-Петербурга N 994-р.

2. В соответствии с пунктом 1 статьи 3 Устава Санкт-Петербурга в Санкт-Петербурге признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина в соответствии с Конституцией Российской Федерации. Согласно статье 42 Конституции Российской Федерации каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением.

Как указано в пункте 2 статьи 7 Градостроительного кодекса Российской Федерации, осуществление права гражданина на благоприятную среду жизнедеятельности предусматривает, в частности, участие граждан и общественных объединений в осуществлении градостроительной деятельности, а также предусматривает государственный и общественный контроль за осуществлением градостроительной деятельности и соблюдением законодательства Российской Федерации о градостроительстве. Согласно пункту 2 статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации под общественными интересами в области градостроительной деятельности понимаются интересы населения городских и сельских поселений, других муниципальных образований в обеспечении благоприятных условий проживания, ограничения вредного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду градостроительными средствами, улучшения экологической обстановки, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур городских и сельских поселений и прилегающих к ним территорий и сохранения территорий объектов историко-культурного и природного наследия; в случае, если градостроительная деятельность противоречит общественным интересам, такая деятельность может быть прекращена.

Статья 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации регулирует вопросы участия граждан, их объединений и юридических лиц Российской Федерации в обсуждении и принятии решений в области градостроительной деятельности

Из положений пункта 2 статьи 3, пункта 2 статьи 7 и статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации следует, что нормы, определяющие порядок участия граждан и их объединений в обсуждении и принятии решений в области градостроительной деятельности, выступают в качестве одного из элементов механизма обеспечения реализации права граждан на благоприятную среду жизнедеятельности, являющегося необходимым условием согласования и соблюдения государственных, общественных и частных интересов при осуществлении градостроительной деятельности.

Таким образом, в рамках производства по настоящему делу Уставный суд Санкт-Петербурга исходит из того, что вопросы участия граждан и их объединений в обсуждении и принятии решений в области градостроительной деятельности непосредственно связаны с правами и свободами человека и гражданина, признаваемыми и гарантируемыми Уставом Санкт-Петербурга в соответствии с Конституцией Российской Федерации.

3. Согласно пункту 7 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации порядок участия граждан Российской Федерации и их объединений в обсуждении и принятии решений в области градостроительной деятельности устанавливается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. В соответствии с пунктом 3 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации в субъектах Российской Федерации - городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге - в целях сохранения единства городского хозяйства предметы ведения находящихся на их территориях муниципальных образований в области градостроительства определяются законами субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга. В соответствии с пунктом 4 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации полномочия выборных и других органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления городских поселений, входящих в состав субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, определяются в соответствии с пунктами 1 и 2 настоящей статьи на основе законов субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга.

Приведенные положения Градостроительного кодекса Российской Федерации определяют виды нормативных правовых актов, которыми могут регулироваться вопросы участия граждан Российской Федерации и их объединений в обсуждении и принятии решений в области градостроительной деятельности, - законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации и нормативные правовые акты органов местного самоуправления.

В соответствии со статьей 15 Устава Санкт-Петербурга государственная власть Санкт-Петербурга осуществляется в том числе на основе принципа разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную. В Уставе Санкт-Петербурга определяется как компетенция Законодательного Собрания Санкт-Петербурга (статья 30), так и компетенция губернатора Санкт-Петербурга и Администрации Санкт-Петербурга (статьи 45 и 46). Из перечисленных положений Устава Санкт-Петербурга следует, что и Законодательное Собрание Санкт-Петербурга, и исполнительные органы государственной власти Санкт-Петербурга наделены полномочиями по принятию (изданию) нормативных правовых актов, если такие акты принимаются (издаются) в рамках их компетенции и с соблюдением уставных принципов организации государственной власти Санкт-Петербурга.

Устав Санкт-Петербурга определяет статус губернатора Санкт-Петербурга. Согласно пункту 1 статьи 39 Устава Санкт-Петербурга губернатор Санкт-Петербурга является высшим должностным лицом Санкт-Петербурга. Согласно абзацу третьему пункта 1 статьи 16 Устава Санкт-Петербурга губернатор Санкт-Петербурга возглавляет Администрацию Санкт-Петербурга.

Устав Санкт-Петербурга в статье 46 определяет компетенцию губернатора Санкт-Петербурга. В соответствии с положениями пункта 1 статьи 46 Устава Санкт-Петербурга губернатор Санкт-Петербурга осуществляет полномочия, прямо перечисленные в статье 46 Устава Санкт-Петербурга (подпункты 1-11 пункта 1), а также иные полномочия в соответствии с федеральными законами, Уставом Санкт-Петербурга и законами Санкт-Петербурга (подпункт 12 пункта 1). При этом согласно пункту 2 статьи 46 Устава Санкт-Петербурга губернатор Санкт-Петербурга при осуществлении своих полномочий обязан соблюдать Конституцию Российской Федерации, федеральные законы, Устав Санкт-Петербурга и законы Санкт-Петербурга, а также исполнять указы Президента Российской Федерации и постановления Правительства Российской Федерации.

По вопросам, нормативное регулирование которых отнесено к его компетенции, губернатор Санкт-Петербурга вправе издавать нормативные правовые акты. Согласно абзацу первому пункта 1 статьи 47 Устава Санкт-Петербурга губернатор Санкт-Петербурга на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных актов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, Устава Санкт-Петербурга и законов Санкт-Петербурга издает постановления губернатора Санкт-Петербурга и распоряжения губернатора Санкт-Петербурга.

На основе изложенного Уставный суд Санкт-Петербурга приходит к выводу о том, что губернатор Санкт-Петербурга как высшее должностное лицо Санкт-Петербурга и глава Администрации Санкт-Петербурга не наделен Уставом Санкт-Петербурга полномочиями по изданию нормативных правовых актов Санкт-Петербурга. Вместе с тем вопросы участия граждан Российской Федерации и их объединений в обсуждении и принятии решений в области градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге в соответствии с федеральным законом должны регулироваться нормативными правовыми актами Санкт-Петербурга, но не правовыми актами губернатора Санкт-Петербурга.

Таким образом, распоряжение губернатора Санкт-Петербурга N 994-р нарушает положения Устава Санкт-Петербурга, которые устанавливают полномочия губернатора Санкт-Петербурга по изданию им нормативных правовых актов, и в силу этого не соответствует Уставу Санкт-Петербурга, а именно положениям его статьи 46 и абзаца первого пункта 1 статьи 47 в их взаимосвязи с положениями абзаца третьего статьи 15, абзаца третьего пункта 1 статьи 16 и пункта 1 статьи 39 Устава Санкт-Петербурга.

4. В соответствии с пунктом 2 статьи 1 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга" деятельность Уставного суда Санкт-Петербурга направлена на защиту Устава Санкт-Петербурга, укрепление законности в применении права.

Учитывая, что немедленное признание распоряжения губернатора Санкт-Петербурга N 994-р утратившим силу создаст пробел в правовом регулировании, при котором не будет обеспечен механизм реализации права граждан на благоприятную среду жизнедеятельности в виде нормативно урегулированного порядка участия граждан и их объединений в обсуждении и принятии решений в области градостроительной деятельности, а следовательно, будет существовать возможность нарушения указанного права граждан на территории Санкт-Петербурга, Уставный суд Санкт-Петербурга считает необходимым на основании пункта 1 статьи 3 Устава Санкт-Петербурга и в соответствии с пунктом 2 статьи 1 и пунктом 1 статьи 69 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга" установить, что распоряжение губернатора Санкт-Петербурга N 994-р считается утратившим силу через три месяца с момента провозглашения настоящего Постановления.

Исходя из изложенного и руководствуясь статьями 62, 63, 64, 67, 68, 69 и 75 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга", Уставный суд Санкт-Петербурга

постановил:

1. Признать распоряжение губернатора Санкт-Петербурга N 994-р не соответствующим Уставу Санкт-Петербурга, его статье 46, статье 47 (абзац первый пункта 1) в их взаимосвязи с положениями абзаца третьего статьи 15, абзаца третьего пункта 1 статьи 16 и пункта 1 статьи 39 Устава Санкт-Петербурга.

2. Согласно пункту 2 статьи 75 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга" признание нормативного правового акта либо отдельного его положения (положений) не соответствующими Уставу Санкт-Петербурга является основанием для отмены в установленном порядке положений других нормативных правовых актов, основанных на нормативном правовом акте, признанном не соответствующим Уставу Санкт-Петербурга, либо воспроизводящих его положения.

3. Согласно пункту 1 статьи 68 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга" настоящее Постановление окончательно, обжалованию не подлежит и вступает в законную силу немедленно после его провозглашения.

4. Согласно статье 67 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга" настоящее Постановление подлежит официальному опубликованию в течение 14 дней после его провозглашения.

5. На основании пункта 1 статьи 3 Устава Санкт-Петербурга и в соответствии с пунктом 2 статьи 1 и с пунктом 1 статьи 69 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга" установить, что распоряжение губернатора Санкт-Петербурга N 994-р считается утратившим силу через три месяца с момента провозглашения настоящего Постановления.

Копия верна

Судья-секретарь Уставного суда

Санкт-Петербурга

В.Г. Ильинская