Постановление Конституционного суда РТ от 30 января 2002 г. N 3-П "По делу о толковании отдельных положений пункта 4 части второй статьи 89 Конституции Республики Татарстан"

Постановление Конституционного суда Республики Татарстан
от 30 января 2002 г. N 3-П
"По делу о толковании отдельных положений пункта 4 части второй
статьи 89 Конституции Республики Татарстан"

Конституционный суд Республики Татарстан в составе Председателя С.Х.Нафиева, судей Д.А.Алкаевой, А.Л.Васина, А.Г.Гатауллина, Л.А.Гусевой, А.В.Косорукова,

с участием М.М.Курманова - председателя постоянной Комиссии по вопросам законодательства, законности, регламента и депутатской этики Государственного Совета Республики Татарстан, направившей запрос в Конституционный суд Республики Татарстан, эксперта - и.о.заведующего кафедрой гражданского права и процесса юридического факультета Казанского государственного университета, кандидата юридических наук, доцента Н.Е.Карягина; представителя Президента Республики Татарстан - заведующего сектором государственно-правового управления Президента Республики Татарстан А.А.Ощепкова; полномочного представителя Кабинета Министров Республики Татарстан - начальника правового управления Кабинета Министров Республики Татарстан Г.Ф.Гафиятуллина; представителя Прокурора Республики Татарстан - старшего помощника Прокурора Республики Татарстан И.А.Мухамедзянова; представителя Уполномоченного по правам человека в Республике Татарстан - советника Уполномоченного по правам человека в Республике Татарстан В.П.Степанова,

руководствуясь частью третьей статьи 140, статьей 141 Конституции Республики Татарстан, частями третьей и седьмой статьи 3, частью первой, пунктом 3 части второй статьи 39, статьей 68, статьями 93 и 94 Закона Республики Татарстан "О Конституционном суде Республики Татарстан",

рассмотрел в открытом заседании дело о толковании отдельных положений пункта 4 части второй статьи 89 Конституции Республики Татарстан.

Поводом к рассмотрению дела явился запрос постоянной Комиссии по вопросам законодательства, законности, регламента и депутатской этики Государственного Совета Республики Татарстан в Конституционный суд Республики Татарстан о толковании содержащихся в пункте 4 части второй статьи 89 Конституции Республики Татарстан положений об отнесении к ведению Государственного Совета Республики Татарстан законодательного регулирования отношений бюджетно-финансовой системы и ценообразования.

Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в понимании указанных конституционных положений.

Заслушав в судебном заседании заключение судьи - докладчика Д.А.Алкаевой, объяснения представителя органа, направившего запрос в Конституционный суд Республики Татарстан, народного депутата Республики Татарстан М.М.Курманова, заключение эксперта - кандидата юридических наук, доцента Н.Е.Карягина, а также приглашенных в заседание представителей органов государственной власти, изучив представленные документы и иные материалы, Конституционный суд Республики Татарстан установил:

1. Постоянная Комиссия по вопросам законодательства, законности, регламента и депутатской этики Государственного Совета Республики Татарстан обратилась в Конституционный суд Республики Татарстан с запросом о толковании положений пункта 4 части второй статьи 89 Конституции Республики Татарстан, согласно которым к ведению Государственного Совета Республики Татарстан отнесено законодательное регулирование отношений бюджетно-финансовой системы и ценообразования.

В практике законотворческой деятельности Государственного Совета Республики Татарстан обнаружилась неопределенность в понимании указанных конституционных положений применительно к установлению круга отношений бюджетно-финансовой системы и отношений ценообразования, регулирование которых может осуществляться законодательными актами Республики Татарстан. По мнению заявителя, содержащееся в пункте 4 части второй статьи 89 Конституции Республики Татарстан понятие "отношения бюджетно-финансовой системы" может быть истолковано двояко: как только бюджетные отношения и как отношения бюджетные и финансовые. Кроме того, заявителю неясно содержание положения о законодательном регулировании отношений ценообразования в том объеме, в каком оно отнесено к ведению Государственного Совета Республики Татарстан.

Таким образом, предметом толкования в данном деле являются содержащиеся в пункте 4 части второй статьи 89 Конституции Республики Татарстан положения об отнесении к ведению Государственного Совета Республики Татарстан законодательного регулирования отношений бюджетно-финансовой системы и ценообразования.

2. Цель толкования Конституции Республики Татарстан, как это следует из смысла пункта 3 части второй статьи 39 Закона Республики Татарстан "О Конституционном суде Республики Татарстан", заключается в устранении неопределенности в понимании положений Конституции Республики Татарстан. Посредством толкования Конституционный суд Республики Татарстан разъясняет действительный смысл конституционных положений и тем самым ограничивает принятие неконституционных нормативных правовых актов. При этом, согласно части второй статьи 68 Закона Республики Татарстан "О Конституционном суде Республики Татарстан", Конституционный суд Республики Татарстан принимает решение, оценивая как буквальный смысл подлежащих толкованию конституционных положений, так и смысл, придаваемый им официальным и иным толкованием или сложившейся правоприменительной практикой, а также исходя из их места в системе нормативных правовых актов.

3. Подлежащий толкованию пункт 4 части второй статьи 89 Конституции Республики Татарстан содержит открытый перечень видов отношений, законодательное регулирование которых находится в ведении Государственного Совета Республики Татарстан. В их числе указаны также отношения бюджетно-финансовой системы и ценообразования.

Государственный Совет Республики Татарстан, как это следует из пункта 2 части второй статьи 89 и части первой статьи 95 Конституции Республики Татарстан, реализует свои полномочия, в том числе и в сфере отношений бюджетно-финансовой системы и ценообразования, посредством принятия законов Республики Татарстан и постановлений.

4. Толкование содержащегося в пункте 4 части второй статьи 89 Конституции Республики Татарстан положения об отнесении к ведению Государственного Совета Республики Татарстан законодательного регулирования отношений бюджетно-финансовой системы предполагает, прежде всего, уяснение смысла и содержания понятия "отношения бюджетно-финансовой системы".

Бюджетная система Российской Федерации представляет собой основанную на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации, регулируемую нормами права совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов (статья 6 Бюджетного Кодекса Российской Федерации). Согласно статье 10 Бюджетного кодекса бюджетная система Российской Федерации состоит из бюджетов трех уровней: первый уровень - федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов; второй уровень - бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов; третий уровень - местные бюджеты. Из этого следует, что бюджетная система концентрирует в себе бюджетные отношения, в рамках которых реализуется бюджетная деятельность органов законодательной (представительной) и исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов, а также органов местного самоуправления. При этом Бюджетный кодекс Российской Федерации закрепляет принцип самостоятельности бюджетов, означающий, в частности, право органов государственной власти субъекта Российской Федерации самостоятельно осуществлять бюджетный процесс на соответствующем уровне бюджетной системы (статья 31).

В свою очередь, бюджетная система Российской Федерации является центральным элементом финансовой системы Российской Федерации, состоящей из следующих институтов: бюджетной системы, внебюджетных целевых государственных и муниципальных фондов, финансов предприятий, организаций, учреждений, отраслей экономики, имущественного и личного страхования, налоговой системы, кредита (государственного, муниципального, банковского).

Финансовая система как совокупность указанных выше институтов функционирует посредством финансовых отношений, характеризующихся общеродовыми признаками, служащими основой для их объединения в единый предмет регулирования финансового права. В то же время, каждый из элементов финансовой системы относительно самостоятелен и содержит финансовые отношения, отличающиеся присущими только им особенностями, что находит отражение, в том числе, и в их видовом наименовании: бюджетные, кредитные, налоговые и другие отношения финансовой системы.

Из этого следует, что отношения бюджетной системы являются разновидностью и частью отношений финансовой системы и в силу этого обладают их сущностными признаками. Поэтому объединение двух лексически самостоятельных категорий - бюджетные и финансовые отношения - в одном понятии "отношения бюджетно-финансовой системы", содержащемся в пункте 4 части второй статьи 89 Конституции Республики Татарстан, обусловлено, прежде всего, их общей финансово-правовой природой и отражает, с одной стороны, их взаимообусловленность в рамках единой финансовой системы Российской Федерации, а с другой - их взаимодействие в процессе реализации бюджетной деятельности органов государственной власти и местного самоуправления Республики Татарстан.

5. Функционирование отношений финансовой системы Российской Федерации, в том числе и бюджетных отношений, связанных с формированием, распределением и использованием централизованных денежных фондов, имеющих общее значение для соответствующей территории Российской Федерации, согласуется с федеративными началами ее государственного устройства, закрепленными в статьях 1 и 5 Конституции Российской Федерации. Исходя из этого разъяснение смысла содержащегося в пункте 4 части второй статьи 89 Конституции Республики Татарстан положения, согласно которому в ведении Государственного Совета Республики Татарстан находится законодательное регулирование отношений бюджетно-финансовой системы, невозможно без учета соответствующего федерального законодательства о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов, а также Договора Российской Федерации и Республики Татарстан "О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан" от 15 февраля 1994 года.

Из смысла и содержания пунктов "ж", "з" статьи 71, пункта "и" части первой статьи 72, в их взаимосвязи со статьей 73 Конституции Российской Федерации, пунктов "а", "д", "е", "ж" части второй статьи 5 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", а также пункта 2 части второй статьи II, пункта 7 статьи III Договора Российской Федерации и Республики Татарстан, статей 2, 7 и 13 Федерального закона от 25 сентября 1997 года N 126-ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" следует, что указанные выше финансовые институты - бюджетная и налоговая системы, кредит, внебюджетные целевые государственные фонды и другие элементы финансовой системы функционируют как на федеральном уровне, так и на уровне каждого из субъектов Российской Федерации, а также на уровне местного самоуправления. Свою реализацию они получают в финансовой деятельности государства, в том числе и в законотворческой деятельности представительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, и органов местного самоуправления.

Государственный Совет Республики Татарстан исходя из конституционного принципа разделения властей (статья 5 Конституции Республики Татарстан) и на основе принципа самостоятельности бюджетов каждого уровня (статья 31 Бюджетного кодекса Российской Федерации) самостоятельно осуществляет бюджетный процесс, ежегодно утверждая бюджет Республики Татарстан и отчет о его исполнении, осуществляя контроль за его исполнением. В ведении Государственного Совета Республики Татарстан также находится установление в специальном долговременном законе общих правил организации и порядка функционирования бюджетных отношений в Республике Татарстан.

Кроме того, Государственный Совет Республики Татарстан в законе, регулирующем организационно-правовые формы и правовые гарантии деятельности местного самоуправления, определяет, в том числе, финансовые основы местного самоуправления, поскольку, согласно пункту "н" части первой статьи 72 Конституции Российской Федерации, указанная сфера отношений находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, а законодательная основа местных финансов исходя из части первой статьи 3 Федерального закона от 25 сентября 1997 года N 126-ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" включает в себя, в том числе и законы субъекта Российской Федерации.

Осуществление Государственным Советом Республики Татарстан полномочия по регулированию отношений бюджетно-финансовой системы связано с законодательным установлением им республиканских налогов и сборов, отнесенных Налоговым кодексом Российской Федерации к ведению субъекта Российской Федерации (статья 14), определением порядка и сроков уплаты таких налогов и сборов, правил предоставления налоговых льгот, способов исчисления налоговых ставок. Государственный Совет Республики Татарстан участвует также в реализации полномочия, закрепленного пунктом "и" части первой статьи 72 Конституции Российской Федерации, по установлению общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации, в том числе и в качестве субъекта законодательной инициативы (статья 104 Конституции Российской Федерации). Порядок реализации такого участия субъекта Российской Федерации в федеральном законодательном процессе урегулирован статьей 13 Федерального закона от 24 июня 1999 года N 119-ФЗ "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации".

Полномочие по регулированию отношений бюджетно-финансовой системы реализуется Государственным Советом Республики Татарстан и при утверждении важнейших республиканских и комплексных программ экономического и социального развития, так как они предусматривают мобилизацию и распределение необходимых для их реализации финансовых ресурсов с участием бюджета Республики Татарстан, местных бюджетов и иных институтов финансовой системы.

Следовательно, в контексте подлежащего толкованию пункта 4 части второй статьи 89 Конституции Республики Татарстан, устанавливающего сферы законодательного регулирования, осуществляемого Государственным Советом Республики Татарстан, юридическое содержание понятия "отношения бюджетно-финансовой системы" включает всю совокупность бюджетных отношений, функционирующих на республиканском уровне бюджетной системы, взаимосвязанные с ними финансовые отношения по мобилизации и распределению финансовых ресурсов посредством республиканской налоговой системы, целевых государственных внебюджетных и валютных фондов Республики Татарстан, других институтов финансовой системы, а также по установлению правовых основ местных финансов постольку, поскольку они отнесены к ведению Государственного Совета Республики Татарстан как высшего законодательного (представительного) и контрольного органа государственной власти Республики Татарстан.

6. Смысл подлежащего толкованию конституционного положения в части, относящей к ведению Государственного Совета Республики Татарстан законодательное регулирование отношений ценообразования, раскрывается в его системной связи с нормами статей 5, 7, 10, 15 части первой и пункта 8 части второй статьи 89 Конституции Республики Татарстан, а также исходя из содержания пункта "ж" статьи 71 и части первой статьи 76 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которым основы ценовой политики находятся в ведении Российской Федерации, в силу чего по данному предмету принимаются федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации.

Поскольку в настоящее время отсутствует единый федеральный закон, который определял бы основы ценовой политики и закреплял правовой механизм их реализации, регулирование отношений ценообразования осуществляется нормами ряда отраслевых федеральных законов, Указом Президента Российской Федерации от 28 февраля 1995 года N 221 "О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)", принятыми в его развитие постановлениями Правительства Российской Федерации, иными нормативными правовыми актами федеральных органов государственной власти. Вместе с тем, как это установлено в Постановлении Конституционного суда Республики Татарстан от 11 января 2002 года по делу о толковании отдельных положений пункта 2 части второй статьи 119 Конституции Республики Татарстан, государственное регулирование ценообразования в определенных случаях и пределах, закрепленных соответствующими федеральными нормативными правовыми актами, отнесено и к компетенции органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Государственный Совет Республики Татарстан, являясь высшим представительным, законодательным и контрольным органом государственной власти Республики Татарстан (часть первая статьи 89 Конституции Республики Татарстан), осуществляет законодательное регулирование отношений в экономической и социальной сферах республики, руководствуясь интересами общества, и в пределах, установленных законом (часть третья статьи 10 Конституции Республики Татарстан). При этом Государственный Совет как высший орган законодательной власти Республики Татарстан обязан исходить из конституционно значимой цели - создания необходимых условий для обеспечения достойного уровня жизни всех слоев населения, социально-экономического и культурного прогресса общества (статья 7 Конституции Республики Татарстан).

Одним из правовых способов достижения указанной цели является координация ценовой политики, в том числе по товарам и услугам, определяющим жизненный уровень населения, которую Республика Татарстан осуществляет совместно с Российской Федерацией на основе статьи 15 Конституции Республики Татарстан и пункта 6 статьи III Договора Российской Федерации и Республики Татарстан "О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан" от 15 февраля 1994 года.

Государственный Совет Республики Татарстан, основываясь в своей деятельности на принципе разделения властей (статья 5 Конституции Республики Татарстан), вправе определять конкретные направления, приоритеты и показатели осуществления Кабинетом Министров Республики Татарстан, иными органами исполнительной власти Республики Татарстан принадлежащих им полномочий по государственному регулированию ценообразования, вытекающих из соответствующего федерального законодательства, а также реализующих меры по координации ценовой политики, в том числе по товарам и услугам, определяющим жизненный уровень населения. Такие направления, приоритеты и показатели могут быть установлены в важнейших республиканских и комплексных программах экономического и социального развития, которые подлежат утверждению Государственным Советом Республики Татарстан (пункт 8 части второй, пункт 6 части третьей статьи 89 Конституции Республики Татарстан). Согласно пункту "г" части второй статьи 5 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" такие программы, представленные высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации, утверждаются законом субъекта Российской Федерации.

Таким образом, законодательное регулирование отношений ценообразования по смыслу пункта 4 части второй статьи 89 Конституции Республики Татарстан в его взаимосвязи со статьями 5, 7, 10 и 15 Конституции Республики Татарстан, следует понимать как осуществляемое в целях создания необходимых условий для обеспечения достойного уровня жизни всех слоев населения, социально-экономического и культурного прогресса общества, полномочие Государственного Совета Республики Татарстан по установлению конкретных направлений, приоритетов и показателей реализации мер, вытекающих из координации ценовой политики, проводимой Республикой Татарстан совместно с Российской Федерацией, в том числе в отношении товаров и услуг, определяющих жизненный уровень населения, при утверждении важнейших республиканских и комплексных программ экономического и социального развития Республики Татарстан.

Исходя из изложенного и руководствуясь статьей 6, частями первой и второй статьи 66, статьей 67, частями первой - четвертой статьи 68, статьями 69, 71, 73 и 94 Закона Республики Татарстан "О Конституционном суде Республики Татарстан", Конституционный суд Республики Татарстан постановил:

1. Положение пункта 4 части второй статьи 89 Конституции Республики Татарстан, согласно которому в ведении Государственного Совета Республики Татарстан находится законодательное регулирование отношений бюджетно-финансовой системы, означает, что Государственный Совет Республики Татарстан наделен полномочием по законодательному регулированию всей совокупности бюджетных отношений, функционирующих на республиканском уровне бюджетной системы, финансовых основ местного самоуправления в Республике Татарстан, а также той части финансовых отношений, возникновение которой обусловлено осуществлением бюджетного процесса и которые действуют в связи с мобилизацией и распределением финансовых ресурсов посредством, прежде всего, республиканской налоговой системы, государственных целевых внебюджетных и валютных фондов Республики Татарстан и других институтов финансовой системы, взаимосвязанных с бюджетной системой.

2. Законодательное регулирование отношений ценообразования, предусмотренное пунктом 4 части второй статьи 89 Конституции Республики Татарстан, следует понимать как осуществляемое в целях создания необходимых условий для обеспечения достойного уровня жизни всех слоев населения, социально-экономического и культурного прогресса общества, полномочие Государственного Совета Республики Татарстан по установлению конкретных направлений, приоритетов и показателей реализации мер, вытекающих из координации ценовой политики, проводимой Республикой Татарстан совместно с Российской Федерацией, в том числе в отношении товаров и услуг, определяющих жизненный уровень населения, при утверждении важнейших республиканских и комплексных программ экономического и социального развития Республики Татарстан.

3. Согласно статье 94 Закона Республики Татарстан "О Конституционном суде Республики Татарстан" данное толкование является официальным и обязательным для всех представительных, исполнительных и судебных органов власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц, граждан и их объединений.

4. Настоящее Постановление окончательно, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после его провозглашения, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.

5. Согласно статье 72 Закона Республики Татарстан "О Конституционном суде Республики Татарстан" настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в газетах "Ватаным Татарстан" и "Республика Татарстан". Постановление должно быть опубликовано также в "Вестнике Конституционного суда Республики Татарстан".