Решение Верховного суда РТ от 8 октября 2001 г. N 3П-1-106/2001 г. О признании противоречащими федеральному законодательству, не действующими и не подлежащими применению отдельных положений Конституции Республики Татарстан

Решение Верховного суда Республики Татарстан
от 8 октября 2001 г. N ЗП-1-106/2001 г.
(извлечение)

ГАРАНТ:

Определением СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 4 декабря 2001 г. N 11Г01-62 настоящее решение в части удовлетворения заявления оставлено без изменения, в части отказа удовлетворении заявления отменено и в этой части направлено на новое рассмотрение в тот же суд

Именем Российской Федерации

Верховный суд Республики Татарстан в составе:

председательствующего - Б-ва

с участием прокурора - С-ой

при секретаре - З-ве

рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению Ш-на, С-ва, Х-ва о признании противоречащими федеральному законодательству, не действующими и не подлежащими применению отдельных положений Конституции Республики Татарстан, установил:

Ш-ин, С-ов и Х-ов обратились в суд с жалобой, в которой просили признать статьи 70 ч.2, 72, 84 ч.1, 89, 90, 91, 95, 130 Конституции Республики Татарстан противоречащими федеральному законодательству, не действующими и не подлежащими применению.

В судебном заседании заявители уточнили свои требования и просили признать противоречащими федеральному законодательству, не действующими и не подлежащими применению статьи 70 ч.2, 72, 84 ч.1, 89 ч.3, 90, 91 ч.1, 95 ч.3 и 4, 130 Конституции Республики Татарстан.

В обосновании своих требований заявители указали, что Конституцией Российской Федерации (ст.76 ч.2) установлено, что по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты.

Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (ст.76 ч.5).

Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" регламентирует организацию деятельности законодательных органов государственной власти субъекта Российской Федерации и устанавливает порядок принятия правовых актов: законы рассматриваются не менее чем в двух чтениях и принимаются большинством голосов от установленного числа депутатов, решение о принятии либо отклонении проекта закона оформляется постановлением, постановления принимаются большинством голосов от числа избранных депутатов (ст.7 п.2 ФЗ).

Нормы статей 89 ч.3, 91 ч.1 и 95 ч.3 и 4 Конституции Республики Татарстан, позволяющие Государственному Совету Республики Татарстан работать в режиме сессии Государственного Совета Республики Татарстан с участием народных депутатов Республики Татарстан, работающих в парламенте на постоянной основе и принимать законы и постановления недостаточным числом депутатов, противоречат указанным выше нормам федерального закона.

Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" устанавливает принципы деятельности органов государственной власти, в том числе принцип разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную, в целях обеспечения сбалансированности полномочий и исключения сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти либо должностного лица. А п.1 ст.12 этого же закона запрещает совмещение статуса депутата законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации с государственными должностями Российской Федерации и субъекта Российской Федерации, а также государственными должностями государственной службы Российской Федерации и субъекта Российской Федерации.

Диспозиция статьи 72 Конституции Республики Татарстан содержит закрытый перечень должностей (судьи, министры, председатели государственных комитетов и другие члены Кабинета Министров Республики Татарстан, руководители территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, заместители глав местных администраций и руководители структурных подразделений администраций), которым запрещено совмещение статуса депутата, и умолчанием позволяет совмещение статуса депутата Республики Татарстан с должностью главы администрации районов и городов, а также с не указанными в данной статье должностями государственной службы. Этим статья 72 Конституции Республики Татарстан противоречит статье Федерального закона.

Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" в ст.19 п.3 устанавливает требование о примерном равенстве одномандатных избирательных округов по числу избирателей.

Статьи 70 ч.2, 84 ч.1, 90 Конституции РТ противоречат изложенной норме Федерального закона, так как допускают избрание депутатов Республики Татарстан по административно-территориальным округам наряду с избранием депутатов по территориальным округам.

Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" обязывает органы государственной власти субъекта Российской Федерации обеспечивать реализацию прав граждан на участие в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей, в том числе путем законодательного закрепления гарантий своевременного назначения даты выборов в органы государственной власти субъекта Российской Федерации и органы местного самоуправления и гарантий периодического проведения указанных выборов. Статья 130 Конституции Республики Татарстан противоречит приведенному федеральному закону, поскольку позволяет Президенту Республики Татарстан назначать глав администраций районов и городов, а вышестоящим исполнительным органам и соответствующим Советам народных депутатов непосредственно вмешиваться в деятельность администраций районов и городов.

Представители Государственного Совета Республики Татарстан требования заявителей не признали и пояснили, что в 89 статье Конституции Республики Татарстан содержатся нормы о статусе Государственного Совета Республики Татарстан и о вопросах, находящихся в его ведении.

Относительно статей 91 и 95 Конституции Республики Татарстан структура, наименование законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации устанавливается конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации. Число депутатов, работающих на постоянной основе, устанавливается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

Структура парламента, работающего в режиме сессии и пленарной сессии, установлена в Конституции Республики Татарстан, поскольку является предметом исключительного ведения Республики Татарстан.

Представители Государственного Совета Республики Татарстан считают, что федеральный закон не учитывает смешанную структуру парламента субъектов, а структура Государственного Совета Республики Татарстан является именно смешанной.

В перечне должностных лиц (статья 72 Конституции Республики Татарстан) прямо не указаны главы администраций. Однако из этого не следует, что им предоставляется право быть депутатами. В подтверждении своих доводов представители Государственного Совета Республики Татарстан ссылались на Постановления Конституционного суда Российской Федерации от 23.03.2000 года и от 25.04.2000 года.

С доводами заявителей о противоречии положений статей 70 ч.2, 84 ч.1, 90 Конституции Республики Татарстан федеральным законам нельзя согласиться, по мнению представителей Государственного Совета Республики Татарстан, так как выборы в Государственный Совет Республики Татарстан проводятся в соответствии с федеральными законами по административно-территориальным и территориальным избирательным округам.

С требованиями заявителей о противоречии ст.130 Конституции Республики Татарстан федеральному законодательству, представители Государственного Совета Республики Татарстан также не согласились по мотиву, что на федеральном уровне не разработан и не принят федеральный закон, регулирующий образование и деятельность местных органов государственной власти, а потому до принятия этого закона субъекты Российской Федерации вправе самостоятельно решать данный вопрос.

Заслушав заявителей, возражения представителей Государственного Совета Республики Татарстан, заключение прокурора, суд считает, что жалоба подлежит удовлетворению частично по следующим основаниям.

Согласно ч.ч.1 и 5 ст.76 Конституции Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации принимаются Федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации.

Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

В силу ч.1 ст.12 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в течение срока своих полномочий депутат не может быть депутатом Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, судьей, занимать иные государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъекта Российской Федерации или государственные должности государственной службы Российской Федерации, если иное не предусмотрено федеральным законом. Государственный служащий не вправе быть депутатом законодательного (представительного) органа Российской Федерации, законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления (п.1 ч.1 ст.11 Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации" от 5 июля 1995 года (в редакции Федеральных законов от 18.02.1999 года N 35-ФЗ и от 07.11.2000 года N 185-ФЗ).

Статьей 72 Конституции Республики Татарстан определено, что министры, председатели государственных комитетов и другие члены Кабинета Министров Республики Татарстан, за исключением Премьер-министра, руководители территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в Республике Татарстан, а также судьи не могут быть депутатами.

Заместители глав местных администраций и руководители структурных подразделений администраций не могут быть депутатами соответствующих местных Советов.

Приведенное выше положение ст.72 Конституции Республики Татарстан в части разрешения совмещения должности депутата с занятием должности государственной службы, не соответствует указанным федеральным законам, в связи чем, в соответствии с ч.5 ст.76 Конституции Российской Федерации подлежит применению на территории Республики Татарстан федеральный закон.

Статьей 7 п.2 и 3 Закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" определено, что законы субъекта Российской Федерации принимаются большинством голосов от установленного числа депутатов, а постановления законодательного (представительного) органа государственной власти принимаются большинством голосов от числа избранных депутатов, если иное не предусмотрено настоящим федеральным законом. При этом численный состав депутатов законодательного (представительного) органа в соответствии с пунктом 3 статьи 4 данного Закона устанавливается конституцией (уставом) субъекта РФ.

Поскольку пунктом "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации установление общих принципов организации системы органов государственной власти отнесено к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, то принимаемые по предметам совместного ведения нормативные правовые акты субъектов РФ не должны противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом изданным в Российской Федерации, действует Федеральный Закон. Часть 1 статьи 91 Конституции Республики Татарстан определяет, что сессии Государственного Совета созываются в составе депутатов, работающих в парламенте на постоянной основе.

В силу ч.3 и 4 ст.95 Конституции Республики Татарстан Закон Республики Татарстан считается принятым, если на сессии за него проголосовало больше половины депутатов, работающих в Государственном Совете на постоянной основе, либо, если на пленарной сессии за него проголосовало больше половины установленного численного состава Государственного Совета Республики Татарстан.

В соответствии со ст.90 Конституции Республики Татарстан Государственный Совет Республики Татарстан состоит из 130 народных депутатов. При таких обстоятельствах, возможность принятия законов усеченным составом народных депутатов, нельзя признать соответствующей федеральному законодательству.

Доводы представителей Государственного Совета Республики Татарстан о том, что структура Государственного Совета Республики Татарстан, работающего в режиме сессии и пленарной сессии, установлена в Конституции Республики Татарстан, поскольку является предметом исключительного ведения Республики Татарстан, являются несостоятельными, так как противоречат положениям статьи 90 Конституции Республики Татарстан и п.2 ст.7 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

В силу ст.130 ч.1 Конституции Республики Татарстан, деятельностью местной администрации руководит глава администрации. Глава администрации района, города республиканского подчинения назначается Президентом Республики Татарстан с согласия соответствующего Совета народных депутатов или избирается гражданами по предложению Президента Республики Татарстан, если он не является депутатом от данной территории.

Указанные положения противоречат установленным Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", принципам разделения властей, разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти и их самостоятельности в пределах их полномочий, в соответствии с которыми осуществляется деятельность органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Глава администрации является должностным лицом самостоятельного исполнительного органа государственной власти административно-территориальной единицы, а не должностным лицом структурного подразделения вышестоящего (республиканского) органа власти. Поэтому назначение главы администрации не может быть отнесено к компетенции органов государственной власти Республики.

В силу ч.6 ст.130 Конституции Республики Татарстан акты главы местной администрации, противоречащие законодательству, могут быть отменены Советом народных депутатов, вышестоящим исполнительно-распорядительным органом.

Данное положение Конституции Республики Татарстан не соответствует федеральному законодательству по следующим основаниям.

Созданные в Республике Татарстан органы государственной власти на уровне районов, городов, и имеющих статус административно-территориальных единиц, непосредственно входящих в состав Республики, по своему статусу и полномочиям, по характеру формирования, функционирования и взаимодействия с вышестоящими органами власти должны соответствовать основам Конституционного строя РФ, основным принципам демократии и децентрализации власти, на которых строится организация публичной власти на местах.

В соответствии со статьями 5 и 10 Конституции Российской Федерации государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе принципов разделения властей, а также разграничения предметов ведения и их самостоятельности в пределах их полномочий. Аналогичные требования содержатся в статье 1 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

С учетом изложенного, данные положения Конституции Республики Татарстан также следует признать противоречащими федеральному законодательству.

Доводы представителей Государственного Совета Республики Татарстан о том, что в перечне должностных лиц (статья 72 Конституции Республики Татарстан), не позволяющем совмещать должность депутата с главой администрации города или района, не указаны прямо главы администрации, не подлежат удовлетворению в силу установленным федеральным законодательством принципом разделения властей.

Возражения представителей Государственного Совета Республики Татарстан против требований заявителей по статье 130 Конституции Республики Татарстан также являются несостоятельным по основаниям приведенным выше.

Доводы заявителей, изложенные в требованиях о признании статей 70 ч.2, 84 ч.1, 90 Конституции Республики Татарстан противоречащими федеральному законодательству необоснованны, ссылка на вступившее в законную силу определение судебной коллегии по гражданским делам Верховного суда Российской Федерации от 09.02.2001 года неубедительна, поскольку выборы в Государственный Совет Республики Татарстан проводятся по административно-территориальным и территориальным избирательным округам. Такой подход полностью соответствует требованиям пункта 2 статьи 1 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

Доводы заявителей о противоречии федеральному законодательству положений ч.3 статьи 89 Конституции Республики Татарстан не подлежат удовлетворению, так как часть 3 статьи 89 Конституции Республики Татарстан регламентирует работу пленарных сессий Государственного Совета Республики Татарстан.

На основании изложенного, руководствуясь ст.ст.191, 197 ГПК РСФСР, суд решил:

Жалобу Ш-на, С-ва и Х-ва удовлетворить частично.

Признать противоречащими федеральному законодательству, не действующими и не подлежащими применению со дня вступления в законную силу решения суда:

Ст.72 Конституции Республики Татарстан в части разрешения совмещения должности депутата с занятием должности государственной службы.

Ст.ст.91 ч.1, 95 ч.3 и 4 Конституции Республики Татарстан в части участия депутатов Республики Татарстан, работающих в парламенте на постоянной основе и принятия законов, постановлений недостаточным числом депутатов.

Ст.130 Конституции Республики Татарстан в части разрешения Президенту Республики Татарстан назначать глав администраций районов и городов, а вышестоящим исполнительным органом и соответствующим Советом народных депутатов непосредственно вмешиваться в деятельность администраций районов и городов.

В удовлетворении требований заявителей Ш-на, С-ва и Х-ва в части признания противоречащими федеральному законодательству ст.ст.70 ч.2, 84 ч.1, 89 ч.3, 90 Конституции Республики Татарстан - отказать.

Сообщение о данном решении должно быть опубликовано в "Ведомостях Государственного Совета Республики Татарстан".

Решение может быть обжаловано и опротестовано в течение 10 дней в Верховный суд Российской Федерации через Верховный суд Республики Татарстан.