Решение Верховного суда РТ от 7 февраля 2002 г. N 3П-1-20/2002 г. О признании противоречащими федеральному законодательству, недействующими и не подлежащими применению отдельных положений Конституции Республики Татарстан

Решение Верховного суда Республики Татарстан
от 7 февраля 2002 г. N 3П-1-20/2002 г.
(извлечение)

Именем Российской Федерации

Верховный суд Республики Татарстан в составе:

председательствующего судьи Г-на

при секретаре З-ве

с участием прокурора А-ва

рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению Заместителя Генерального прокурора Российской Федерации в государственных и общественных интересах и по заявлению Ш-на, С-ва, Х-ва о признании противоречащими федеральному законодательству отдельных положений Конституции Республики Татарстан, установил:

Заместитель Генерального прокурора Российской Федерации обратился в Верховный суд Республики Татарстан с заявлением о признании противоречащими федеральному законодательству, недействующими и не подлежащими применению пункта 5 статьи 111, части 1 статьи 115, статей 124, 125, 126 (кроме части 1), 127-129, 130 (кроме части 6), 150, 153-156 Конституции Республики Татарстан. В судебном заседании участвующий в деле Прокурор Республики Татарстан уточнил требования и просил признать противоречащими федеральному законодательству первое предложение статьи 126 и статью 130 кроме частей 1, 2 и 6, поскольку положения, содержащиеся во втором предложении статьи 126 признаны противоречащими федеральному законодательству решением Верховного суда Республики Татарстан от 3 октября 2001 года, а часть 1 и 2 статьи 130 Конституции признаны противоречащими федеральному законодательству решением Верховного суда Республики Татарстан от 8 октября 2001 года.

В обоснование требований прокурором указано, что оспариваемые нормы Конституции Республики Татарстан не соответствуют федеральному законодательству, а именно, положения пункта 5 статьи 111, части 1 статьи 115 Конституции, согласно которым Президент Республики представляет Государственному Совету Республики Татарстан на утверждение кандидатуру на пост Премьер-министра Республики Татарстан, в случае временного отсутствия Президента Республики Татарстан исполнение его обязанностей может быть возложено на Премьер-министра Республики Татарстан, противоречат части 2 статьи 17 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", согласно которой высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации одновременно возглавляет высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации. Должность руководителя высшего исполнительного органа, по мнению прокурора, вводится лишь в том случае, когда в субъекте Российской Федерации не установлена должность высшего должностного лица субъекта.

Прокурор также просит признать противоречащими федеральному законодательству статьи 124, 125, 126 (кроме второго предложения), 127-129, 130 (кроме частей 1, 2, 6) главы 13 Конституции Республики Татарстан, регулирующей порядок создания местных органов государственной власти, что не соответствует положениям статьи 2 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". Созданные на основании Конституции Республики Татарстан местные органы государственной власти, указывает прокурор в своем заявлении, по сути своей подменяют органы местного самоуправления и решают вопросы местного значения, чем ограничивают право граждан Российской Федерации на местное самоуправление.

Противоречат федеральному законодательству, по утверждению прокурора, положения статей 150, 153, части 2 статьи 154, статей 155, 156 Конституции Республики Татарстан, которыми определены полномочия, порядок организации и деятельности органов прокуратуры Республики. Указанные нормы не соответствуют требованиям Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", в соответствии с которым правовое регулирование деятельности органов прокуратуры отнесено к ведению Российской Федерации.

В Верховный суд Республики Татарстан также обратились с заявлением Ш-ин, С-ов, Х-ов, которые просят признать противоречащими федеральному законодательству положения части 1 статьи 84 Конституции Республики Татарстан, которые предусматривают возможность избрания депутатов по административно-территориальным округам и по территориальным округам, чем нарушаются избирательные права граждан республики, и части 3 статьи 89 Конституции, которая определяет полномочия пленарной сессии Государственного Совета Республики Татарстан, и тем самым свидетельствует о различных формах деятельности Государственного Совета, что не соответствует требованиям статьи 7 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

Представители Государственного Совета, Президента и Кабинета Министров Республики Татарстан с заявлениями Заместителя Генерального прокурора Российской Федерации, Ш-на, С-ва, Х-ва согласились частично, не возражают против удовлетворения заявления в части признания противоречащими федеральному законодательству положений части 3 статьи 89, статей 150, 153, части 2 статьи 154, статей 155, 156, Конституции Республики Татарстан, также представители заинтересованных лиц согласны с противоречием федеральному законодательству части 1 статьи 84, только в части возможности депутатов, избранных по административно-территориальным округам, работать в Государственном Совете на постоянной основе. В остальной части представители Государственного Совета, Президента и Кабинета Министров с заявлением не согласились, пояснив, что положения главы 13, Конституции Республики Татарстан, регулирующей основные принципы организации и деятельности местных Советов, лишь в отдельных моментах противоречат федеральному законодательству. В соответствии со статьей 2 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" субъекты Российской федерации вправе образовывать органы государственной власти в соответствии с конституцией (уставом) субъекта федерации. Создание местных органов государственной власти и управления в республике не противоречит федеральному законодательству.

Также представители Государственного Совета, Президента и Кабинета Министров Республики Татарстан возражают против удовлетворения заявления Заместителя Генерального прокурора Российской Федерации о признании противоречащими федеральному законодательству пункта 5 статьи 111 и части 1 статьи 115 Конституции, пояснив при этом, что в соответствии с указанными положениями должности двух высших должностных лиц в республике не вводятся, Кабинет Министров республики подчиняется Президенту Республики Татарстан, который является высшим должностным лицом республики.

Выслушав объяснения Прокурора Республики Татарстан А-ва, заявителей Ш-на, С-ва, Х-ва, представителей Государственного Совета РТ С-ой, Президента РТ - О-ва, Кабинета Министров РТ - У-ой, исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора, Верховный суд Республики Татарстан считает, что заявление прокурора подлежит частичному удовлетворению, заявление Ш-на и других подлежит удовлетворению в полном объеме.

Согласно частям 1 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации.

Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

В главе 13 (статьи 124-130) Конституции Республики Татарстан "Местные органы государственной власти и управления" определены основные принципы организации и деятельности, компетенции местных Советов народных депутатов и местных администраций. В соответствии со статьями 124, 125 Конституции представительными органами государственной власти в районах, городах республиканского подчинения, районах в городах являются соответствующие Советы народных депутатов, местные Советы народных депутатов в пределах своей компетенции самостоятельно решают все вопросы местного значения, в том числе экономического и социально-культурного развития, утверждают местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы.

В соответствии со статьей 128 Конституции Республики Татарстан местная администрация как исполнительно-распорядительный орган Совета обеспечивает соблюдение прав и свобод и законные интересы граждан; принимает меры по обеспечению комплексного экономического и социального развития подведомственной территории; руководит подведомственными предприятиями, учреждениями, организациями; координирует и контролирует в пределах своей компетенции деятельность государственных органов, общественных объединений, предприятий, учреждений и организаций, находящихся на соответствующей территории; осуществляет иные функции, предусмотренные законом.

Положения данной главы Конституции Республики Татарстан не соответствуют требованиям статьи 2 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", согласно которой систему органов государственной власти субъекта Российской Федерации образуют законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ, высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ и иные органы государственной власти субъекта РФ, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ. Созданные на основании Конституции Республики Татарстан местные органы государственной власти не являются республиканскими органами государственной власти, а по сути своей подменяют органы местного самоуправления и решают вопросы местного значения, чем ограничивают права граждан на местное самоуправление в городских, сельских поселениях и других муниципальных образованиях.

В соответствии со статьями 131, 132 Конституции Российской Федерации структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно, органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения.

Недопустимость отнесения вопросов местного значения к полномочиям органов государственной власти была признана также и постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 15 января 1998 года по делу о проверке конституционности статей 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми и статьи 31 Закона Республики Коми от 31 октября 1994 года "Об органах исполнительной власти в Республике Коми", согласно которому полномочия органов публичной власти на местах могут осуществляться только органами местного самоуправления и отнесение полномочий по решению вопросов местного значения к ведению органов государственной власти признано неконституционным.

По вышеизложенным основаниям подлежат отклонению доводы представителей заинтересованных лиц о том, что в соответствии со статьей 2 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" субъект федерации вправе создавать иные органы государственной власти субъекта. В данном случае Конституцией Республики Татарстан предусмотрено создание местных органов государственной власти с полномочиями органов местного самоуправления, а не республиканских органов государственной власти.

Таким образом, заявление прокурора о признании противоречащими федеральному законодательству статей 124, 125, первого предложения статьи 126, 127-129, частей 3, 4, 5 статьи 130 Конституции Республики Татарстан (второе предложение статьи 126 и части 1, 2, 6 статьи 130 признаны противоречащими федеральному законодательству решениями Верховного суда Республики Татарстан от 3 октября и от 8 октября 2001 года) является обоснованным и подлежит удовлетворению.

Подлежит удовлетворению заявление прокурора о признании противоречащими федеральному законодательству положений статей 150, 153, части 2 статьи 154, 155, 156 Конституции Республики Татарстан (часть 1 статьи 154 признана противоречащей федеральному законодательству решением Верховного суда РТ от 3 октября 2001 года), в которых определяются полномочия, порядок организации и деятельности органов прокуратуры республики. Указанные нормы Конституции Республики Татарстан не соответствуют требованиям статьи 3 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", в соответствии с которой правовое регулирование деятельности органов прокуратуры отнесено к ведению Российской Федерации.

Согласно пункту 1, 3 статьи 1, пункту 1 статьи 11 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" прокуратура Российской Федерации - единая федеральная централизованная система органов, включая прокуратуры субъектов РФ, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации. Создание и деятельность на территории Российской Федерации органов прокуратуры, не входящих в единую систему прокуратуры РФ, не допускается.

Заявление Ш-на, С-ва, Х-ва о признании противоречащими федеральному законодательству части 1 статьи 84 и части 3 статьи 89 Конституции Республики Татарстан является обоснованным и подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Согласно части 1 статьи 84 Конституции депутат, избранный в Государственный Совет Республики Татарстан от административно-территориального избирательного округа, осуществляет свои полномочия, как правило, не порывая с производственной или служебной деятельностью.

Данная норма, предусматривающая возможность избрания депутатов в однопалатный представительный орган Республики Татарстан - Государственный Совет РТ по административно-территориальным округам в соответствии с административно-территориальным делением республики, не соответствует положениям пункта 3 статьи 19 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", устанавливающего требование о примерном равенстве одномандатных избирательных округов по числу избирателей.

Как указано в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации "По делу о проверке конституционности части второй статьи 69, части второй статьи 70 и статьи 90 Конституции Республики Татарстан, а также пункта 2 статьи 4 и пункта 8 статьи 21 Закона Республики Татарстан "О выборах народных депутатов Республики Татарстан" в связи с жалобой гражданина С-ва" регулирование организации избирательных округов в Республике Татарстан не имеет соответствующей конституционной базы, Закон Республики Татарстан "О выборах народных депутатов Республики Татарстан" предусматривает лишь, что административно-территориальный избирательный округ образуется в районе, городе республиканского подчинения и районе в городе (пункт 2 статьи 4) и также не содержит конкретного перечня ни административно-территориальных, ни территориальных округов, наделяя при этом полномочием образовывать избирательные округа правоприменительный орган - Центральную избирательную комиссию Республики Татарстан. В результате создается возможность такой организации выборов, которая противоречит целям и принципам, закрепленным Конституцией Российской Федерации и федеральными законами, в частности, допускается наделение избирателей неравным числом голосов в различных административно-территориальных и территориальных округах.

В части 3 статьи 89 Конституции Республики Татарстан определены полномочия пленарной сессии Государственного Совета РТ, в части 2 этой же статьи определены полномочия Государственного Совета в целом, что свидетельствует о различных формах деятельности представительного органа Республики Татарстан и возможности принятия решений недостаточным количеством голосов депутатов Государственного Совета.

Данная норма Конституции не соответствует положениям частей 2 и 3 статьи 7 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", согласно которым Законы субъекта Российской Федерации принимаются большинством голосов от установленного числа депутатов, если иное не предусмотрено настоящим Федеральным законом. Постановления законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации принимаются большинством голосов от числа избранных депутатов, если иное не предусмотрено настоящим Федеральным законом.

Оснований для удовлетворения заявления прокурора о признании противоречащими федеральному законодательству пункта 5 статьи 111 и части 1 статьи 115 Конституции Республики Татарстан суд не находит.

Пунктом 5 статьи 111 Конституции предусмотрено, что Президент республики представляет Государственному Совету Республики Татарстан кандидатуру на пост Премьер-министра Республики Татарстан. В случае временного отсутствия Президент Республики Татарстан может возложить исполнение своих обязанностей на Премьер-министра Республики Татарстан (часть 1 статьи 115 Конституции Республики Татарстан).

В обоснование своего заявления прокурор указал, что Конституция РТ предусматривает должности двух руководителей высшего исполнительного органа власти республики, что противоречит части 2 статьи 17 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", согласно которой высшее должностное лицо субъекта РФ одновременно возглавляет высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ. Должность руководителя высшего исполнительного органа вводится лишь в том случае, по утверждению прокурора, когда в субъекте Российской Федерации не установлена должность высшего должностного лица. Распределение полномочий между двумя высшими должностными лицами исполнительной власти в субъекте РФ не предусмотрено.

С данными доводами прокурора согласиться нельзя, оспариваемые нормы Конституции Республики Татарстан не содержат положений о том, что в республике введена должность руководителя высшего исполнительного органа государственной власти, помимо должности высшего должностного лица, в том объеме прав и обязанностей, порядка его деятельности, которые предусмотрены в статьях 17, 18, 19 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

В соответствии со статьей 106 Конституции Республики Татарстан главой государства в Республике Татарстан, то есть высшим должностным лицом, является Президент. Полномочия Президента РТ определены в статье 111 Конституции РТ, эти полномочия, в том числе о том, что он возглавляет систему органов государственного управления, представляет Государственному Совету проект бюджета, формирует Кабинет Министров, представляет Государственному Совету предложения об образовании и упразднении министерств и государственных комитетов, подписывает законы Республики Татарстан и другие, полностью соответствуют полномочиям высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), определенным в пункте 7 статьи 18 вышеуказанного Федерального закона.

Кроме того, в соответствии со статьей 116 Конституции Республики Татарстан Кабинет Министров - Правительство Республики Татарстан - является исполнительным и распорядительным органом государственной власти Республики Татарстан и подчиняется Президенту Республики Татарстан.

Положения части 1 статьи 115 Конституции РТ об исполнении обязанностей Президента в период его отсутствия Премьер-министром Республики Татарстан полностью соответствуют требованиям пункта 8 статьи 19 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерацию), согласно которому во всех случаях, когда высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) не может исполнять свои обязанности, в том числе и в случае, предусмотренном пунктом 4 статьи 29 настоящего Федерального закона, их временно исполняет должностное лицо, установленное конституцией (уставом) или законом субъекта Российской Федерации.

Более того, и в других нормах Конституции Республики Татарстан, включая и оспариваемые нормы, Премьер-министр республики не указан в качестве руководителя высшего исполнительного органа государственной власти республики.

При таких обстоятельствах суд не может согласиться с доводами прокурора о том, что данными нормами Конституции введена должность руководителя высшего исполнительного органа государственной власти республики наряду с должностью высшего должностного лица республики, ни одно из полномочий высшего должностного лица, указанных в главе 3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", в соответствии с Конституцией РТ не передано Премьер-министру Республики Татарстан.

Также суд считает необходимым при вынесении решения в данной части учитывать положения пункта 3 статьи 20 вышеуказанного Федерального закона, согласно которому наименование высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, его структура, порядок его формирования устанавливаются конституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации с учетом исторических, национальных и иных традиций субъекта Российской Федерации.

Данные требования Заместителя Генерального прокурора Российской Федерации судом в соответствии со статьей 195 Гражданского процессуального кодекса РСФСР рассмотрены в пределах заявленных прокурором требований, другие доводы, кроме приведенных выше, для признания противоречащими федеральному законодательству положений пункта 5 статьи 111 и части 1 статьи 115 Конституции Республики Татарстан, указаны не были, не установлены они и в судебном заседании.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 191-197, 239-7 Гражданского процессуального кодекса РСФСР, Верховный суд Республики Татарстан решил:

Заявление Заместителя Генерального прокурора Российской Федерации удовлетворить частично.

Заявление Ш-на, С-ва, Х-ва удовлетворить.

Признать противоречащими федеральному законодательству, недействующими и не подлежащими применению часть 1 статьи 84, часть 3 статьи 89, статьи 124, 125, первое предложение статьи 126, статьи 127-129, статью 130 (кроме частей 1, 2 и 6), статьи 150, 153, часть 2 статьи 154, статьи 155, 156 Конституции Республики Татарстан со дня вступления решения суда в законную силу.

В удовлетворении заявления Заместителя Генерального прокурора Российской Федерации в части признания противоречащими федеральному законодательству пункта 5 статьи 111 и части 1 статьи 115 Конституции Республики Татарстан отказать.

Решение подлежит опубликованию в официальных средствах массовой информации Республики Татарстан: газеты "Республики Татарстан" и "Ватаным Татарстан", Ведомости Государственного Совета Республики Татарстан.

Решение может быть обжаловано и опротестовано в Верховный Суд Российской Федерации через Верховный суд Республики Татарстан в течение 10 дней со дня изготовления мотивированного решения суда.