Решение Верховного Суда РТ от 26 января 2004 г. N Зп-1-15/2004 О признании противоречащими Федеральному законодательству, недействующими и не влекущими правовых последствий отдельных частей Закона РТ "Об охране и использовании культурных и исторических ценностей" от 2 октября 1996 года N 755

Решение Верховного Суда Республики Татарстан
от 26 января 2004 г. N Зп-1-15/2004
(извлечение)

Именем Российской Федерации

Верховный суд Республики Татарстан в составе:

председательствующего судьи Г-на,

при секретаре Х-ой,

с участием прокурора Г-на,

рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению Прокурора Республики Татарстан в государственных и общественных интересах о признании противоречащими федеральному законодательству отдельных положений Закона Республики Татарстан "Об охране и использовании культурных и исторических ценностей" от 2 октября 1996 года N 755, установил:

Прокурор Республики Татарстан обратился в Верховный суд Республики Татарстан с заявлением в государственных и общественных интересах о признании противоречащими федеральному законодательству отдельных положений Закона Республики Татарстан "Об охране и использовании культурных и исторических ценностей" от 2 октября 1996 года N 755 с изменениями от 17 января 2002 года, указывая на то, что содержащиеся в данном Законе отдельные положения противоречат требованиям Федеральных законов "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", "Об организации страхового дела в Российской Федерации", Гражданского кодекса Российской Федерации.

Прокурор просит признать противоречащими федеральному законодательству, недействительными и не влекущими правовых последствий преамбулу, статью 1, части 1, 3 статьи 4, статью 6, абзац 12 статьи 9, абзац 3, 5 статьи 7, абзац 2 статьи 10, абзац 5 статьи 8, абзац 5 статьи 10, статью 11, раздел 3, статьи 21, 31, 35 Закона Республики Татарстан "Об охране и использовании культурных и исторических ценностей" от 2 октября 1996 года N 755.

Представитель Государственного Совета Республики Татарстан Шакараев А.Р. заявление прокурора признал частично, пояснив, что Государственный Совет согласен с заявлением прокурора в части противоречия федеральному законодательству положений, содержащихся в части первой преамбулы, в части второй статьи 1, в частях 1, 3 статьи 4, абзаце 5 статьи 7, абзаце 5 статьи 8, статьях 11, 21, 35 Закона Республики Татарстан "Об охране и использовании культурных и исторических ценностей". Вместе с тем, положения части второй преамбулы содержат лишь указания на цели принятия Закона и сами по себе федеральному законодательству не противоречат, в части первой статьи 1 Закона раскрывается перечень актов, составляющих законодательство об охране и использовании культурных и исторических ценностей, что также не противоречит федеральному законодательству. Также представитель Государственного Совета не согласился с заявлением прокурора в части признания противоречащими федеральному законодательству статьи 6, абзаца 12 статьи 9, абзаца 3 статьи 7, абзаца 2 статьи 10, раздела 3, статьи 31 Закона Республики Татарстан "Об охране и использовании культурных и исторических ценностей", указывая на то, что положения, содержащиеся в указанных статьях, соответствуют требованиям Федерального закона "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", Основ законодательства Российской Федерации о культуре, Положения об охране и использовании памятников истории и культуры, утвержденного постановлением Совета Министров СССР от 16 сентября 1982 года N 865.

Представитель Президента Республики Татарстан в суд не явился, просит рассмотреть дело в его отсутствие, возражает против удовлетворения заявления прокурора о признании противоречащими федеральному законодательству статьи 6, абзаца 12 статьи 9, абзаца 3 статьи 7, абзаца 2 статьи 10, раздела 3, статьи 31 Закона Республики Татарстан.

Суд считает возможным рассмотреть дело в отсутствие представителя Президента Республики Татарстан.

Выслушав объяснения прокурора Прокуратуры Республики Татарстан Гибадуллина Э.Р., представителя Государственного Совета Республики Татарстан, исследовав материалы дела, суд считает, что заявление прокурора подлежит частичному удовлетворению по следующим основаниям.

Согласно пункту "е" части первой статьи 72 Конституции Российской Федерации общие вопросы культуры находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (часть 2 статьи 76 Конституции РФ).

В развитие конституционных положений 25 июня 2002 года принят Федеральный закон "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", который определяет правовые основы в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия народов Российской Федерации.

Государственным Советом Республики Татарстан 2 октября 1996 года был принят Закон Республики Татарстан "Об охране и использовании культурных и исторических ценностей".

С принятием Федерального закона отдельные положения указанного Закона Республики Татарстан вступили в противоречие с федеральным законодательством и подлежат признанию недействующими по следующим основаниям.

Так, согласно части первой преамбулы настоящий Закон определяет правовые, экономические и организационные основы охраны и использования культурных и исторических ценностей на территории Республики Татарстан. Это противоречит положениям пунктов 7 и 8 Федерального закона "Об объектах культурного наследия народов Российской Федерации", согласно которым установление общих принципов содержания, сохранения объектов культурного наследия относится к полномочиям Российской Федерации в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия. Кроме того, в соответствии с пунктом "е" статьи 71 Конституции Российской Федерации в ведении Российской Федерации находится установление основ федеральной политики культурного и национального развития Российской Федерации.

В то же время нельзя согласиться с утверждением прокурора о противоречии федеральному законодательству части второй преамбулы Закона Республики Татарстан, согласно которой целью настоящего Закона является регулирование отношений в области охраны и использования культурных и исторический# ценностей, их сохранения для настоящих и будущих поколений.

Данное положение полностью согласуется с пунктом 1 статьи 2 Федерального закона, согласно которому правовое регулирование отношений в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации основывается на положениях Конституции Российской Федерации, Гражданского кодекса Российской Федерации, Основ законодательства Российской Федерации о культуре и осуществляется в соответствии с настоящим Федеральным законом и принимаемыми в соответствии с ним другими федеральными законами, а также принимаемыми в соответствии с ними в пределах компетенции субъектов Российской Федерации законами субъектов Российской Федерации в области государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации.

В то же время статья 1 Закона Республики Татарстан исключает регулирование охраны и использования культурных и исторических ценностей федеральным законодательством. В части второй статьи 1 Закона Республики Татарстан однозначно установлено, что порядок учета, охраны и использования культурных и исторических ценностей применяется ко всем историческим ценностям независимо от форм собственности и устанавливается только Законом Республики Татарстан. Часть третья статьи 4 Закона Республики Татарстан также закрепляет, что использование культурных и исторических ценностей осуществляется в соответствии с Законом Республики Татарстан, тем самым исключается из правового регулирования данных правоотношений федеральное законодательство. Данные нормы Закона Республики Татарстан противоречат вышеприведенным положениям статьи 2 Федерального закона, в которой развиваются положения подпункта "е" пункта 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации о нахождении в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации общих вопросов культуры.

В результате того, что часть первая преамбулы и статья 1 Закона Республики Татарстан устанавливают основы правового регулирования и не предусматривают регулирование отношений в области охраны и использования культурных и исторических ценностей федеральным законодательством, вступают в противоречие с федеральным законодательством и другие нормы Закона Республики Татарстан.

Часть первая статьи 4 Закона Республики Татарстан закрепляет, что культурные и исторические ценности являются богатством многонационального народа Республики Татарстан, что не соответствует преамбуле Федерального закона, где объекты культурного наследия в Российской Федерации являются достоянием всех народов Российской Федерации.

Статья 6 Закона Республики Татарстан подразделяет объекты культурного наследия на категории собственности, что противоречит части четвертой статьи 2 Федерального закона "Об объектах культурного наследия народов Российской Федерации", согласно которой разграничение собственности на объекты культурного наследия, осуществляются федеральным законом.

Абзац 12 статьи 9 Закона Республики Татарстан предусматривает ведение Свода особо ценных объектов культурного наследия Республики Татарстан, что не соответствует пункту 12 статьи 9 Федерального закона в соответствии, с которым отнесение объектов культурного наследия к особо ценным объектам культурного наследия народов Российской Федерации относится к полномочиям Российской Федерации.# Постановлением Правительства Российской Федерации от 6 октября 1994 N 1143 Государственный свод особо ценных объектов культурного наследия народов Российской Федерации является единым комплексом документов и материалов об особо ценных объектах культурного наследия народов Российской Федерации. Государственный свод особо ценных объектов культурного наследия народов Российской Федерации включает в себя регистрационный реестр и документально-информационный фонд. В документально-информационный фонд Государственного свода включаются копии официальных документов по особо ценным объектам (решений Президента и Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также отдельных наиболее важных решений руководителей организаций, предприятий и учреждений, отнесенных к особо ценным объектам или использующих их). Документы, материалы, включенные в Государственный свод, доступны для ознакомления и опубликования. Порядок доступа устанавливается Министерством культуры Российской Федерации.

Абзац 3 статьи 7 Закона Республики Татарстан в части отнесения к ведению Государственного Совета Республики Татарстан определения государственной политики в области государственной охраны объектов культурного наследия противоречит пункту 4 статьи 9 Федерального закона, так как функции определения политики в области государственной охраны объектов культурного наследия являются предметом ведения только Российской Федерации.

Абзац 5 статьи 7 Закона Республики Татарстан предусматривает решение вопросов изменения форм собственности на культурные и исторические ценности, находящиеся в государственной собственности. Данное положение противоречит пункту 4 статьи 2 Федерального закона, в соответствии с которым разграничение собственности на объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) народов Российской Федерации, находящиеся в государственной собственности, осуществляется федеральным законом, регулирующим отнесение объектов культурного наследия к федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации и муниципальной собственности.

Абзац 2 статьи 10 указанного Закона Республики Татарстан относит к компетенции местных органов государственного управления функцию контроля за соблюдением Закона Республики Татарстан. Данное положение не соответствует статье 11 Федерального закона "Об объектах культурного наследия народов Российской Федерации", которая закрепляет, что государственный контроль в субъектах Российской Федерации осуществляется только органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Статья 11, абзац 5 статьи 8 и абзац 5 статьи 10 Закона Республики Татарстан предусматривают ведение государственного учета недвижимых культурных и исторических ценностей независимо от формы собственности, порядок осуществления которого определяется Кабинетом Министров Республики Татарстан и ведение Республиканского и местного охранных реестров. Однако, согласно пункту 9 статьи 9 Федерального закона формирование и ведение совместно с органами государственной власти субъектов РФ единого государственного реестра объектов культурного наследия народов Российской Федерации, предусматривающего также и ведение государственного учета недвижимых культурных и исторических ценностей, относится к полномочиям Российской Федерации и осуществляется в порядке, предусмотренном только Законом Российской Федерации. В соответствии со статьей 15 Федерального закона Положение о данном реестре утверждается Правительством Российской Федерации. Субъекты Российской Федерации предоставляют лишь информацию об объектах культурного наследия народов Российской Федерации для включения их в единый государственный реестр объектов культурного наследия народов Российской Федерации. В соответствии с пунктом 3 статьи 18 Федерального закона данные об объектах, представляющих собой историко-культурную ценность, вносятся в специальные документы. Перечень таких документов, формы их ведения, рекомендации по их заполнению определяются Положением о едином государственном реестре объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации. Указанные документы являются частью реестра и подлежат бессрочному хранению.

Раздел 3 Закона Республики Татарстан закрепляет особенности владения, пользования и распоряжения объектом культурного наследия. Нормы данного раздела не соответствуют части второй статьи 48 Федерального закона в соответствии с которой особенности владения, пользования и распоряжения объектом культурного наследия, включенным в реестр, и выявленным объектом культурного наследия определяются Федеральным законом, гражданским законодательством Российской Федерации, градостроительным законодательством Российской Федерации, земельным законодательством Российской Федерации.#

Статья 21 Закона Республики Татарстан предусматривает обязательное страхование культурных и исторических ценностей. Однако, Федеральным законом "Об организации страхового дела в Российской Федерации" предусмотрено, что виды, условия и порядок проведения обязательного страхования определяется соответствующими законами Российской Федерации. Федерального закона, предусматривающего обязательное страхование культурных и исторических ценностей, нет.

Статья 31 Закона Республики Татарстан предусматривает, что ведение раскопок и разведок памятников археологии допускается при наличии разрешений, выдаваемых Академией наук Татарстана и регистрируемых в установленном порядке Министерством культуры Республики Татарстан. Однако, статья 45 Закона Российской Федерации предусматривает, что работы по выявлению и изучению объектов археологического наследия проводятся на основании разрешения, выдаваемого сроком не более чем на один год в порядке, устанавливаемом Правительством Российской Федерации. Кроме того, согласно части первой статьи 9 Федерального закона объекты археологического наследия относятся к федеральной собственности и установление ограничений при пользовании объектами археологического наследия устанавливаются законом Российской Федерации. Таким образом, регулирование отношений по выявлению и изучению объектов археологического наследия находится в ведении Российской Федерации.

Статья 35 Закона Республики Татарстан закрепляет обязанности собственников и пользователей, культурных и исторических ценностей по их охране, содержанию, выполнению предписаний Министерства культуры Республики Татарстан. Данные положения противоречат Гражданскому кодексу Российской Федерации, части третьей статьи 48 Федерального закона N 73-ФЗ, в соответствии с которыми собственник вправе по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие закону и иным правовым актам. Отношения в области собственности являются предметом правового регулирования гражданского законодательства, которое согласно подпункту "о" пункта 1 статьи 71 Конституции Российской Федерации находится в исключительном ведении Российской Федерации.

Доводы представителей Государственного Совета и Президента Республики Татарстан о том, что в части первой статьи 1 Закона Республики Татарстан раскрывается перечень актов, составляющих законодательство об охране и использовании культурных и исторических ценностей, что само по себе федеральному законодательству не противоречит, являются необоснованными, поскольку в данном перечне не содержится указание о регулировании правоотношений в этой области и федеральным законодательством.

Также являются неубедительными доводы представителей Государственного Совета и Президента РТ о том, что в статье 6 Закона Республики Татарстан речь идет не о разграничении собственности на объекты культурного наследия, а лишь о классификации культурных и исторических ценностей в зависимости от их значения, что согласуется со статьями 4, 25 и пунктом 2 статьи 24 Федерального закона. Как было указано выше, в соответствии с частью четвертой статьи 2 Федерального закона "Об объектах культурного наследия народов Российской Федерации" разграничение собственности на объекты культурного наследия осуществляется федеральным законом. Кроме того, в статье 4 Федерального закона дается отличная от республиканского закона классификация объектов культурного наследия в зависимости от их значения, в частности, к объектам культурного наследия регионального значения отнесены объекты, обладающие историко-архитектурной, художественной, научной и мемориальной ценностью, имеющие особое значение для истории и культуры субъекта Российской Федерации. В Законе Республики Татарстан же объекты, характерные для данного региона, отнесены к культурным и историческим ценностям местного значения. Подобные различия в классификации объектов культурного наследия, используемых формулировках и терминах, не позволяют вести единый учет объектов культурного наследия для всей Российской Федерации.

Нельзя согласиться с доводами о том, что не противоречит федеральному законодательству ведение Свода особо ценных объектов культурного наследия Республики Татарстан. Федеральным законом предусмотрено ведение только единого Государственного свода особо ценных объектов культурного наследия народов Российской Федерации, куда включаются также объекты культурного наследия регионального и местного (муниципального) значения.

Доводы о том, что положения абзаца 3 статьи 7, абзаца 2 статьи 10, раздела 3 Закона Республики Татарстан не противоречат федеральному законодательству, подлежат отклонению по изложенным в решении суда основаниям.

Являются необоснованными доводы представителей Государственного Совета и Президента Республики о том, что порядок выдачи разрешений (открытых листов) на ведение раскопок и разведок памятников археологии, установленный статьей 31 Закона Республики Татарстан, не противоречит федеральному законодательству. В соответствии с пунктом 49 действующего Положения об охране и использовании памятников истории и культуры, утвержденного постановлением Совета Министров СССР от 16 сентября 1982 года N 865 ведение раскопок и разведок памятников археологии допускается только при наличии разрешений - открытых листов.

Открытые листы выдаются Академией наук СССР на исследование памятников археологии общесоюзного значения, а также памятников археологии республиканского и местного значения, находящихся на территории РСФСР, и академиями наук союзных республик на исследование памятников археологии республиканского и местного значения, находящихся на территории других союзных республик.

Открытые листы регистрируются в государственных органах охраны памятников по месту ведения археологических работ в порядке, предусмотренном законодательством союзных республик.

Таким образом, разрешение на ведение раскопок и разведок памятников археологии выдается Академией наук Российской Федерации, а не Академией наук Республики Татарстан.

Вышеуказанные положения Закона Республики Татарстан подлежат признанию недействующими в соответствии с частью второй статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации с 29 июня 2002 года - дня вступления в силу Федерального закона "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", нормам которого противоречат данные положения республиканского закона.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 194-198, 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Верховный суд Республики Татарстан решил:

Заявление Прокурора Республики Татарстан удовлетворить частично.

Признать противоречащими Федеральному законодательству, недействующими и не влекущими правовых последствий часть первую преамбулы, статью 1, части первую и третью статьи 4, статью 6, абзацы 3, 5 статьи 7, абзац 5 статьи 8, абзац 12 статьи 9, абзацы 2, 5 статьи 10, статью 11, раздел 3, статьи 21, 31, 35 Закона Республики Татарстан "Об охране и использовании культурных и исторических ценностей" от 2 октября 1996 года N 755 со дня вступления в силу Федерального закона "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" 29 июня 2002 года.

В остальной части заявления отказать.

Решение после вступления в законную силу подлежит опубликованию в официальных средствах массовой информации Республики Татарстан: газеты "Республика Татарстан" и "Ватаным Татарстан", Ведомости Государственного Совета Республики Татарстан.

Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации через Верховный суд Республики Татарстан в течение 10 дней со дня изготовления мотивированного решения суда.