Решение Верховного суда РТ от 28 декабря 2000 г. N ЗП-1-122/2000 О признании противоречащими федеральному законодательству, недействующими и не подлежащими применению с момента вступления в силу настоящего решения отдельных положений Закона РТ от 12 февраля 1997 г. N 1040 "Об охране окружающей природной среды"

Решение Верховного Суда Республики Татарстан
от 28 декабря 2000 г. N ЗП-1-122/2000
(извлечение)

ГАРАНТ:

Определением СК Верховного Суда РФ от 6 марта 2001 г. N 11Г01-19, настоящее решение оставлено без изменения

Именем Российской Федерации

Верховный суд Республики Татарстан, в составе:

председательствующего П-ой,

с участием прокурора Н-на,

при секретаре С-ой,

рассмотрев в открытом судебном заседании дело по иску, заявлению и.о.прокурора Республики Татарстан о признании противоречащими федеральному законодательству ст.5, абз.3, 5, 9 ч.1 ст.9, п.2 ст.17, п.п.2, 4 ст.20, п.п.3, 4 ст.22, п.2 ст.25, п.2 ст.39, п.1 ст.72, п.1 ст.75 Закона Республики Татарстан "Об охране окружающей природной среды", установила:

и.о.прокурора Республики Татарстан обратился в Верховный суд Республики Татарстан с заявлением о признании ст.5, абз.3, 5, 9 ч.1 ст.9, п.2 ст.17, п.п.2, 4 ст.20, п.п.3, 4 ст.22, п.2 ст.25, п.2 ст.39, п.1 ст.72, п.1 ст.75 Закона Республики Татарстан "Об охране окружающей природной среды" противоречащими федеральному законодательству, указав, что данные нормы оспариваемого Закона Республики Татарстан от 12.02.1997 г. N 1040 противоречат ст.ст.5, 6, 7, 8, п.3 ст.18, п.3 ст.20, п.п.1, 2, 3 ст.21, п.3 ст.25, п.2 ст.42, п.1 ст.72, п.1 ст.75 Закона РСФСР от 19.12.1991 г. N 2060-1 "Об охране окружающей природной среды", ст.ст.2, 3 ФЗ "Об уничтожении химического оружия" и подлежат признанию таковыми, недействующими, не подлежащими применению.

Представитель Государственного Совета Республики Татарстан С-ва против удовлетворения заявления, пояснив при этом, что Государственный Совет РТ согласился с протестом прокурора РТ на абз.3, 5 ч.1 ст.9, п.2 ст.17, п.4 ст.20, ст.22 Закона РТ "Об охране окружающей природной среды в РТ" и этот вопрос находится в стадии рассмотрения.

Проверив материалы дела, заслушав представителя Государственного Совета РТ, заключение прокурора, судебная коллегия по гражданским делам Верховного суда Республики Татарстан считает заявление и.о.прокурора Республики Татарстан подлежащим удовлетворению по следующим основаниям.

В соответствии с п.2 ст.4 Конституции РФ, законы и иные нормативные акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам.

По предметам совместного ведения РФ и ее субъектов издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ (ст.76 ч.2 Конституции РФ).

Законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения РФ и по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в РФ, действует федеральный закон (ст.76 ч.5 Конституции РФ).

Согласно Конституции РФ законодательство о природопользовании и охраны окружающей среды отнесено к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (ст.72, п.п."д", "к" ч.1).

Статья 5 Закона РТ "Об охране окружающей природной среды в РТ" устанавливает запрет на ввоз, производство, хранение, захоронение на территории РТ оружия массового поражения, его компонентов, а также компонентов или отходов его обезвреживания.

Транзитные перевозки через территорию РТ химического оружия и местам его уничтожения могут быть осуществлены только с согласия Кабинета Министров РТ.

Однако п."м" ст.71 Конституции РФ предусмотрено, что вопросы, касающиеся производства и порядка использования ядовитых веществ относятся к ведению Российской Федерации и решаются на основе федеральных законов, имеющих прямое действие на всей территории РФ (ч.1 ст.76 Конституции РФ).

Проведение работ по хранению, перевозке и уничтожению химического оружия, выбор и согласование с соответствующими субъектами РФ мест размещения объектов по уничтожению химического оружия и площадей зон защитных мероприятий в ст.ст.2 и 3 ФЗ "Об уничтожении химического оружия" отнесены к полномочиям органов государственной власти РФ.

Статьи 5, 6, 8 Закона РСФСР "Об охране окружающей природной среды" определяют компетенции федерального Центра и республик в составе РФ в области охраны окружающей природной среды. В соответствии со ст.6 данного закона и компетенции Правительства РФ в области охраны окружающей среды отнесено:

установление порядка образования и использования федерального внебюджетного экологического фонда;

установление порядка разработки и утверждения экологических нормативов выбросов и сбросов загрязняющих веществ в окружающую природную сферу, лимитов использования природных ресурсов, размещение отходов.

Статьи 53 и 59 приведенного выше Закона устанавливают, что зоны экологического бедствия и зоны чрезвычайной экологической ситуации объявляются постановлениями Верховного Совета РФ либо указами Президента РФ по представлению специально уполномоченных на то государственных органов РФ в области охраны окружающей природной среды на основании заключения государственной экологической экспертизы.

Однако, несмотря на указанные выше нормы Закона РСФСР "Об охране окружающей природной среды" абзацы 3, 5, 9 ч.1 ст.9 Закона РТ "Об охране окружающей природной среды в РТ" устанавливают, что Кабинет Министров РТ в области охраны окружающей природной среды - утверждает порядок разработки экологических нормативов, лимитов использования природных ресурсов, выбросов и сбросов загрязняющих веществ в окружающую природную сферу, размещения отходов;

принимает решения о размещении крупных народохозяйственных объектов на территории РТ на основе заключения государственной экологической экспертизы;

вносит предложения Президенту РТ о принятии решения о принятии решения об объявлении участников территории зонами чрезвычайной экологической ситуации и бедствия.

Кроме того, ст.7 Закона РСФСР "Об охране окружающей природной среды" к компетенции специально уполномоченных на то государственных органов РФ в области охраны окружающей природной среды относит выдачу разрешений на захоронение (складирование) промышленных, коммунально-бытовых и иных отходов, выбросы, сбросы загрязняющих веществ в окружающую природную среду, на использовании природных ресурсов, в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В силу п.3 ст.18 данного закона лицензия на комплексное природопользование выдается природопользователю специально уполномоченными на то государственными органами РФ в области охраны окружающей природной среды.

Между тем, п.2 ст.17 оспариваемого Закона Республики Татарстан устанавливает, что лицензия на комплексное природопользование выдается природопользователю Министерством охраны окружающей среды и природных ресурсов РТ на основе разрешений, выдаваемых специально уполномоченными государственными органами РТ в области охраны окружающей природной среды на конкретные виды природных ресурсов с указанием видов, объемов, лимитов хозяйственной деятельности по использованию природных ресурсов, образования и использования отходов производства и потребления, экологических требований, при которых допускается использование прирдных ресурсов, образование и использование отходов производства и потребления, последствий несоблюдения этих требований.

Пункт 3 ст.20 Закона РСФСР "Об охране окружающей природной среды" предусматривает, что плата за загрязнение окружающей природной среды и другие виды воздействия взимается за:

- выбросы, сбросы загрязняющих веществ, размещение отходов и другие виды загрязнения в пределах установленных лимитов;

- выбросы, сбросы загрязняющих веществ, размещении отходов и другие виды загрязнения среды установленных лимитов.

Пункт 2 ст.20 Закона РТ "Об охране окружающей природной среды в РТ" устанавливает, что плата за загрязнение окружающей среды включает в себя:

- плату за выбросы, сбросы загрязняющих веществ в окружающую природную среду, размещение отходов в пределах установленных нормативов и лимитов;

- плату за выбросы, сбросы загрязняющих веществ в окружающую природную среду, размещение отходов сверх установленных лимитов и за их несанкционирование, складирование и захоронение;

- как самостоятельная форма платежа выделяется плата за аварийные выбросы и сбросы загрязняющих веществ в окружающую природную среду.

Между тем, в соответствии с п."и" ч.1 ст.72 Конституции РФ установление общих принципов налогообложения и сборов в РФ находится в совместном ведении РФ и ее субъектов.

Ч.3 ст.75 Конституции РФ предусматривается, что система общих принципов налогообложения устанавливается федеральным законодательством.

Ни Законом РСФСР "Об охране окружающей среды", ни Законом РФ "Об основах налоговой системы в РФ" плата за аварийные выбросы и сбросы загрязняющих веществ в окружающую природную среду не предусмотрено. А согласно п.2 ст.18 Закона "Об основах налоговой системы в РФ" органы государственной власти всех уровней не вправе вводить дополнительные налоги и обязательные отчисления, не предусмотренные законодательством РФ.

Пункт 4 ст.20 Закона РСФСР предусматривает, что плата за нормативные и сверхнормативные выбросы и сбросы вредных веществ, размещение отходов перечисляется предприятиями, учреждениями, организациями в бесспорном порядке: 90 процентов - на специальные счета внебюджетных государственных экологических фондов, 10 процентов - в доход республиканского бюджета РФ для финансирования деятельности территориальных органов государственного управления в области охраны окружающей природной среды.

Однако п.4 ст.20 Закона РТ "Об охране окружающей природной среды в РТ" устанавливает, что платежи за загрязнение окружающей природной среды вносятся предприятиями, учреждениями, организациями на счета экологического фонда РТ или взыскиваются с предприятий, учреждений, организаций независимо от форм собственности и ведомственной принадлежности в бесспорном порядке по представлению Экологического фонда РТ и поступают на его счета.

Согласно п.3 ст.22 Закона РТ "Об охране окружающей природной среды в РТ" средства фонда формируются в порядке, определяемом Кабинетом Министров РТ, за счет:

- платежей за загрязнение окружающей природной среды;

- платежей за воспроизводство природных ресурсов;

- компенсационных платежей по искам о возмещении вреда природным ресурсам;

- штрафов природопользователей за экологические правонарушения;

- иных источников средств, не противоречащих законодательству и основным задачам фонда.

Пункты 1-3 ст.21 Закона РСФСР "Об охране окружающей природной среды" устанавливают, что для решения неотложных природоохранных задач восстановления потерь в окружающей природной среде, компенсации причиненного вреда и других природоохранительных задач создается единая система внебюджетных государственных экологических фондов, объединяющая федеральный экологический фонд, республиканские краевые, областные и местные фонды. Фонды образуются из средств, поступающих от предприятий, учреждений, организаций, граждан, а также иностранных юридических лиц и граждан, в т.ч.:

платы за выбросы, сбросы загрязняющих веществ в окружающую природную среду, размещение отходов и другие виды загрязнения;

сумм, полученных по искам о возмещении вреда и штрафов за экологические правонарушения;

средств от реализации конфискованных орудий охоты и рыболовства, незаконно добытой с их помощью продукции;

полученных в виде дивидендов, процентов по вкладам, банковским депозитам, от долевого использования собственных средств фонда в деятельности предприятий и иных юридических лиц;

инвалютных поступлений от иностранных юридических лиц и граждан.

Федеральный Закон устанавливает исчерпывающий перечень поступления денежных средств в Экологический фонд, не подлежащий расширительному толкованию.

Статьей 21 Закона РСФСР "Об охране окружающей природной среды" предусмотрено образование экологических фондов. Средства экологических фондов зачисляются на специальные счета учреждений банков и распределяются в следующем порядке:

60 процентов - на реализацию природоохранных мероприятий местного (городского, районного) значения;

30 процентов - на реализацию природоохранных мероприятий республиканского, краевого, областного значения;

10 процентов - на реализацию природоохранных мероприятий федерального значения.

Установленный совместным письмом Министерства финансов РФ от 22.12.92 г. N 09-05-12 и Министерства охраны окружающей среды РФ от 21.12.92 г. N 04-04/72-6344 (в редакции от 23.05.95 г.) порядок направления средств на указанные мероприятия предусматривает перечисление средств в Федеральный экологический фонд РФ в течение 10 дней после поступления соответствующих платежей на счета Экологического фонда республики.

Однако в соответствии со ст.22 Закона РТ "Об охране окружающей природной среды" средства, поступающие от природопользователей и аккумулируемые в республиканском экологическом фонде, остаются в полном объеме в распоряжении республики. Пунктом 4 ст.22 указанного Закона предусмотрено, что средства фонда зачисляются на счета Экологического фонда РТ и распределяются в следующем порядке:

- восемьдесят процентов - на природоохранные мероприятия местного (городского, городов республиканского подчинения, районного) значения;

- двадцать процентов - на природоохранные мероприятия республиканского значения.

Не предусмотрены также средства на реализацию федеральных природоохранных мероприятий и Законом РТ "О бюджетной системе Республики Татарстан", определяющем цели расходования средств Экологического фонда РТ.

Кроме того, ФЗ "О федеральном бюджете РФ" устанавливает, что федеральный Экологический фонд РФ является целевым бюджетным фондом, и его средства включаются в доход Федерального бюджета на 2000 г. Средства Экологического фонда РТ согласно Закона РТ "О бюджетной системе РТ на 2000 г.", также консолидированы в республиканском бюджете РТ.

Формирование и использование средств федерального бюджета находится в исключительном ведении РФ и нормативно-правовое регулирование на уровне субъекта не может в одностороннем порядке влиять на формирование доходной части федерального бюджета.

Пункт 2 ст.25 Закона РТ "Об охране окружающей природной среды в РТ" устанавливает, что при нарушении требований нормативов качества окружающей природной среды (выброс, сброс загрязняющих веществ, образование и размещение отходов или иные виды воздействия на окружающую природную среду) по решению Министерства охраны окружающей среды и природных ресурсов РТ или специально уполномоченных государственных органов РТ в области охраны окружающей природной среды материалы могут быть направлены в суд для рассмотрения вопроса о приостановлении деятельности предприятий, учреждений, организаций, участков, цехов, установок, оборудования в соответствии с законодательством.

Согласно же п.3 ст.25 Закона РСФСР "Об охране окружающей природной среды", при нарушении требований нормативов качества окружающей природной среды выброс, сброс вредных веществ или иные виды воздействия на окружающую природную среду могут быть ограничены, приостановлены или прекращены по предписанию специально уполномоченных на то государственных органов РФ в области охраны окружающей природной среды, санитарно-эпидемиологического надзора.

То есть, в данном случае, Закон Республики Татарстан установил ограничения прав специально уполномоченных государственных органов в области охраны окружающей среды, предоставленных им федеральным законодательством.

В пункте 2 ст.39 Закона РТ "Об охране окружающей природной среды в РТ" закреплено, что технико-экономическое обоснование проектов и проекты на строительство предприятий и иных объектов, не прошедшие государственную экологическую экспертизу, не подлежат утверждению.

Работы по их реализации запрещается финансировать. В то время как п. 3 ст.42 Закона РСФСР "Об охране окружающей природной среды" устанавливает, что проекты, не удовлетворяющие экологическим требованиям, не подлежат утверждению, а работы по их реализации не финансируются учреждениями соответствующих банков.

Кроме того, согласно ст.72 Закона РТ общественный экологический контроль осуществляется общественными объединениями, гражданами, и ставил своей задачей проверку выполнения требований настоящего Закона министерствами, госкомитетами, ведомствами, предприятиями, организациями и гражданами.

В данном случае, ограничен круг лиц, которые могут осуществлять общественный экологический контроль и их права, поскольку п.1 ст.72 Закона РСФСР "Об охране окружающей природной среды" предусматривает, что общественный экологический контроль осуществляется профсоюзами РФ и иными общественными объединениями, трудовыми коллективами, гражданами и ставит своей задачей проверку выполнения требований настоящего Закона министерствами и ведомствами, предприятиями, учреждениями, организациями, независимо от их форм собственности и подчиненности, должностными лицами и гражданами.

Пункт 1 ст.75 Закона РСФСР "Об охране окружающей природной среды" устанавливает, что руководители министерств и ведомств, предприятий, учреждений и организаций, иные должностные лица и специалисты, граждане, связанные с деятельностью, оказывающей вредное влияние на окружающую природную среду и здоровье человека на территории РФ, обязаны иметь необходимую экологическую подготовку, которая учитывается при назначении на должность, аттестации и переаттестации работников.

Согласно же п.1 ст.75 Закона РТ "Об охране окружающей природной среды в РТ", только должностные лица и специалисты специально уполномоченных государственных органов РТ в области охраны окружающей природной среды обязаны иметь специальные экологические знания.

Таким образом, ст.5, абз.3, 5, 9 ч.1 ст.9, п.2 ст.17, п.п.2, 4 ст.20, п.п.3, 4 ст.22, п.2 ст.25, п.2 ст.39, п.1 ст.72, п.1 ст.75 Закона РТ "Об охране окружающей природной среды" противоречат действующему федеральному законодательству и подлежат признанию таковыми по заявлению и.о.прокурора РТ, который обратился в суд в соответствии со ст.41 ГПК РСФСР.

На основании вышеизложенного и руководствуясь ст.ст.191, 194, 203 ГПК РСФСР, судебная коллегия решила:

Заявление и.о.прокурора Республики Татарстан о признании противоречащими федеральному законодательству ст.5, абзацев 3, 5, 9 ч.1 ст.9, п.2 ст.17, п.п.2, 4 ст.20, п.п.3, 4 ст.22, п.2 ст.39, п.1 ст.72, п.1 ст.75 Закона РТ "Об охране окружающей природной среды" удовлетворить.

Признать противоречащими федеральному законодательству, недействующими и не подлежащими применению с момента вступления в силу настоящего решения ст.5, абзацы 3, 5, 9 ч.1 ст.9, п.2 ст.17, п.п.2, 4 ст.20, п.п.3, 4 ст.22, п.2 ст.25, п.2 ст.39, п.1 ст.72, п.1 ст.75 Закона РТ от 12.02.1997 г. N 1040 "Об охране окружающей природной среды".

Решение может быть обжаловано и опротестовано в Верховный суд Российской Федерации в течение десяти дней через Верховный суд Республики Татарстан.