Решение Верховного Суда РТ от 29 ноября 2002 г. N ЗП-1-125/2002 О признании постановления КМ РТ от 13 сентября 2001 г. N 638 "О структурных (территориальных) подразделениях (управлениях, отделах) министерств Республики Татарстан в г.Казани", отдельных положений постановления КМ РТ от 15 ноября 2002 г. N 647 "О дополнительных мерах по обеспечению эффективности деятельности министерств Республики Татарстан" противоречащими федеральному законодательству, недействующими и не порождающими правовых последствий со дня издания

Решение Верховного Суда Республики Татарстан
от 29 ноября 2002 г. N ЗП-1-125/2002
(извлечение)

ГАРАНТ:

Определением СК по гражданским делам Верховного суда РФ от 21 января 2003 г. N 11-Г03-1 настоящее решение оставлено без изменения

Именем Российской Федерации

Верховный Суд Республики Татарстан в составе:

председательствующего судьи Г-на

при секретаре Х-ой

с участием прокурора К-ва

рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению исполняющего обязанности Прокурора Республики Татарстан в государственных и общественных интересах о признании противоречащими федеральному законодательству постановления Кабинета Министров Республики Татарстан "О структурных (территориальных) подразделениях (управлениях, отделах) министерств Республики Татарстан в г.Казани" от 13 сентября 2001 года N 638 (в редакции постановлений Кабинета Министров Республики Татарстан от 4 октября 2001 года N 725, от 15 октября 2001 года N 765, от 15 ноября 2002 года N 647), пунктов 1, 2, и 3 постановления Кабинета Министров Республики Татарстан "О дополнительных мерах по обеспечению эффективности деятельности министерств Республики Татарстан" от 15 ноября 2002 года N 647, установил:

Исполняющий обязанности Прокурора Республики Татарстан обратился в Верховный Суд Республики Татарстан с заявлением о признании противоречащим федеральному законодательству, недействительным и не порождающим правовых последствий постановления Кабинета Министров Республики Татарстан "Об образовании территориальных органов министерств Республики Татарстан в г.Казани" от 13 сентября 2001 года N 638, указав в обоснование своих требований, что данным постановлением предусмотрено образование территориальных органов республиканского органа государственного управления в г.Казани. Согласно пункту 4 статьи 1 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" полномочия исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливаются Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями и законами субъектов Российской Федерации. В соответствии с пунктом 1 статьи 5 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ законодательное регулирование по предметам ведения субъекта Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов в пределах полномочий субъектов Российской Федерации отнесено к основным полномочиям законодательного органа государственной власти субъекта федерации. Данные положения также закреплены в пункте 9 статьи 75 Конституции Республики Татарстан, согласно которому установление порядка организации и деятельности республиканских органов государственной власти относится к ведению Государственного Совета Республики Татарстан. Исходя из этого, указывает прокурор в своем заявлении, система органов управления республики, определяющая их функциональное построение и организацию, должна устанавливаться законом.

В судебном заседании участвующий в деле по доверенности представитель исполняющего обязанности Прокурора Республики Татарстан уточнил требования и в связи с принятием постановления Кабинета Министров Республики Татарстан "О дополнительных мерах по обеспечению эффективности деятельности министерств Республики Татарстан" от 15 ноября 2002 года N 647 просил признать противоречащим федеральному законодательству постановление Кабинета Министров Республики Татарстан "Об образовании территориальных органов министерств Республики Татарстан в г.Казани" от 13 сентября 2001 года N 638 в редакции постановлений Кабинета Министров Республики Татарстан от 4 октября 2001 года N 725, от 15 октября 2001 года N 765, от 23 августа 2002 года N 500, от 15 ноября 2002 года N 647 со дня его издания, так как оно издано органом при отсутствии соответствующих полномочий и не было опубликовано для всеобщего сведения.

Также участвующий в деле прокурор дополнил заявленные требования и просил признать противоречащими федеральному законодательству пункты 1, 2 и 3 постановления Кабинета Министров Республики Татарстан "О дополнительных мерах по обеспечению эффективности деятельности министерств Республики Татарстан" от 15 ноября 2002 года N 647, постановление Кабинета Министров Республики Татарстан "О территориальном органе Министерства связи Республики Татарстан в районе, городе республиканского значения Республики Татарстан от 26 ноября 2001 года N 836 в редакции постановления Кабинета Министров Республики Татарстан от 23 августа 2002 года N 500, так как данными нормативными правовыми актами утверждается схема управления городом республиканского значения, обозначается общий план построения и организации органов исполнительной власти в Республике Татарстан, что в соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" должно определяться законом субъекта Российской Федерации.

Представители Кабинета Министров Республики Татарстан Г-ин и У-на с заявлением исполняющего обязанности Прокурора Республики Татарстан не согласились, пояснив, что оспариваемые постановления Кабинета Министров Республики Татарстан федеральному законодательству не противоречат, постановление от 13 сентября 2001 года N 638 "Об образовании территориальных органов министерств Республики Татарстан в г.Казани" было принято во исполнение Указа Президента Республики Татарстан от 16 июля 2001 года N УП-611 "О мерах по совершенствованию деятельности органов государственного управления Республики Татарстан". В связи с признанием решением суда данного Указа Президента РТ противоречащим федеральному законодательству были приняты Указ Президента Республики Татарстан от 26 июля 2002 года N УП-643 "О дополнительных мерах по совершенствованию деятельности органов исполнительной власти Республики Татарстан" и постановление Кабинета Министров Республики Татарстан от 23 августа 2002 года N 500 "О внесении изменений в отдельные постановления Кабинета Министров Республики Татарстан по вопросам деятельности министерств Республики Татарстан", которым были внесены соответствующие изменения в постановление Кабинета Министров РТ от 13 сентября 2001 года N 638.

В указанных нормативных правовых актах речь идет, как указали представители Кабинета Министров Республики Татарстан в своих возражениях, об образовании в г.Казани структурных подразделений министерств Республики Татарстан, то есть о структуре аппаратов министерств, а не об образовании территориальных органов власти в районах и городах Республики Татарстан и порядке организации и деятельности республиканских органов государственной власти. В связи с изложенным, 15 ноября 2002 года принято постановление Кабинета Министров Республики Татарстан N 647 "О дополнительных мерах по обеспечению эффективности деятельности министерств Республики Татарстан", которым постановление Кабинета Министров Республики Татарстан от 13 сентября 2002 года N 638 дополнено пунктом, уточняющим, что речь в нем идет о структурных (территориальных) подразделениях министерств Республики Татарстан в г.Казани, которые являются составной частью аппарата министерства Республики Татарстан и располагаются вне места его нахождения.

Определением Суда производство по делу в части признания противоречащими федеральному законодательству постановления Кабинета Министров Республики Татарстан "О территориальном органе Министерства связи Республики Татарстан в районе, городе республиканского значения Республики Татарстан от 26 ноября 2001 года N 836 и постановления Кабинета Министров Республики Татарстан от 23 августа 2002 года N 500 "О внесении изменений в отдельные постановления Кабинета Министров Республики Татарстан по вопросам деятельности министерств Республики Татарстан" прекращено.

Выслушав объяснения представителя исполняющего обязанности Прокурора Республики Татарстан К-ва, представителей Кабинета Министров Республики Татарстан Г-на и У-ой, исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора, Верховный Суд Республики Татарстан считает, что заявление исполняющего обязанности Прокурора Республики Татарстан является обоснованным и подлежит удовлетворению в полном объеме.

Согласно частям 1, 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй настоящей статьи. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

Как указано в пункте 8 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации N 5 от 27 апреля 1993 г. с последующими изменениями и дополнениями "О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении дел по заявлениям прокуроров о признании правовых актов противоречащими закону", правовой акт может быть признан судом противоречащим закону, если он издан органом либо должностным лицом с превышением предоставленной им законом компетенции или в пределах компетенции, но с нарушением действующего законодательства.

Как видно из материалов дела, Кабинетом Министров Республики Татарстан во исполнение Указа Президента Республики Татарстан от 16 июля 2001 года N УП-611 "О мерах по совершенствованию деятельности органов государственного управления Республики Татарстан" было принято постановление от 13 сентября 2001 года N 638 "Об образовании территориальных органов министерств Республики Татарстан в г.Казани".

Пунктом 1 данного постановления Кабинета Министров утверждены Положения об Управлении здравоохранения Министерства здравоохранения Республики Татарстан в г.Казани и других управлениях в г.Казани соответствующих министерств Республики Татарстан, всего 15 Положений.

В пункте 2 постановления Главе администрации г.Казани, министрам образования и других соответствующих министерств указано:

осуществить размещение территориальных органов министерств, имея в виду необходимость его соотнесения со структурой администрации и схемой управления городом;

принять в соответствии с Законом Республики Татарстан "О государственной службе", трудовым законодательством в порядке перевода от администрации г.Казани в штаты территориальных органов министерств всех работников структурных подразделений администрации, осуществляющих в соответствующей сфере управления функции, передаваемые в ведение территориальных подразделений министерств, с сохранением окладов и персональных надбавок.

Постановлениями Кабинета Министров Республики Татарстан от 4 октября 2001 года N 725 и от 15 октября 2001 года N 765 в постановление Кабинета Министров РТ от 13 сентября 2001 года N 638 были внесены изменения, уточняющие наименование отдельных Управлений и их руководителей.

Постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 15 ноября 2002 года N 647 "О дополнительных мерах по обеспечению эффективности деятельности министерств Республики Татарстан" название постановления от 13 сентября 2001 года N 638 "Об образовании территориальных органов министерств Республики Татарстан в г.Казани" изложено в следующей редакции: "О структурных (территориальных) подразделениях (управлениях, отделах) министерств Республики Татарстан в г.Казани";

преамбула постановления изложена в следующей редакции:

"В целях обеспечения деятельности министерств Республики Татарстан и формирования их эффективной структуры Кабинет Министров Республики Татарстан постановляет";

пункты 2, 3 постановления признаны утратившими силу;

дополнено постановление пунктом 2 следующего содержания:

"Структурное (территориальное) подразделение (управление, отдел) министерства Республики Татарстан в г.Казани является составной частью аппарата министерства Республики Татарстан и располагается вне места его нахождения.

Финансирование работников структурного подразделения (управления, отдела) министерства Республики Татарстан в г.Казани осуществляется за счет средств бюджета Республики Татарстан".

Также пунктом 1 постановления Кабинета Министров от 15 ноября 2002 года N 647 утверждено Типовое положение о структурном подразделении (управлении, отделе) министерства Республики Татарстан в городе республиканского значения, районе Республики Татарстан.

В пункте 2 установлено, что структурное подразделение является составной частью аппарата министерства Республики Татарстан и располагается вне места его нахождения, финансирование работников подразделения осуществляется за счет средств бюджета Республики Татарстан.

В пункте 3 постановления министерствам Республики Татарстан указано в месячный срок утвердить в установленном порядке положения о каждом структурном подразделении министерства Республики Татарстан в городе республиканского значения, районе Республики Татарстан.

Таким образом, из содержания обжалуемых постановлений Кабинета Министров Республики Татарстан следует, что ими предусматривается создание территориальных подразделений министерств Республики Татарстан в г.Казани, устанавливается общий план построения и организации работы министерств в отдельном административно-территориальном образовании Республики Татарстан, то есть органов исполнительной власти на соответствующей территории, в данном случае в г.Казани. Тем самым данными постановлениями устанавливается (изменяется) схема управления субъектом федерации на соответствующей территории.

Более того, в первоначальной редакции пункта 2 постановления Кабинета Министров Республики Татарстан от 13 сентября 2001 года N 638 было установлено, что все работники структурных подразделений администрации г.Казани, осуществляющие в соответствующей сфере управления функции, передаваемые в ведение территориальных подразделений министерств, принимаются в порядке перевода от администрации г.Казани в штаты территориальных органов министерств.

Между тем, в соответствии с подпунктом "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.

Согласно подпункту "б" пункта 1 статьи 5 Федерального закона от 06.10.99 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (в ред. Федерального закона от 08.02.2001 N 3-ФЗ) законодательное регулирование по предметам ведения субъекта Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов в пределах полномочий субъектов РФ отнесено к основным полномочиям законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации. Исходя из этого, система органов управления республики, определяющая их функциональное построение и организацию, должна устанавливаться законом, а не постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан. Решение правоприменительным органом, в данном случае Кабинетом Министров Республики Татарстан, вопросов, составляющих предмет исключительно законодательного регулирования, противоречит требованиям статей 10, 11, 66 и 77 Конституции Российской Федерации.

Согласно подпункта "м" пункта 2 статьи 5 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" схема управления субъектом Российской Федерации и структура высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации определяется законом субъекта РФ.

Преамбулой Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" установлено, что образование, формирование и деятельность исполнительных органов государственной власти субъектов РФ регулируются также Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.

При таких обстоятельствах суд приходит к выводу о том, что оспариваемые постановления Кабинета Министров Республики Татарстан, устанавливающие схему управления республикой в отдельном административно-территориальном образовании, порядок образования структурных (территориальных) подразделений (управлений, отделов) министерств Республики Татарстан в г.Казани, противоречит федеральному законодательству и подлежат признанию недействующими со дня издания, поскольку постановления изданы с превышением предоставленной Кабинету Министров Республики Татарстан компетенции.

Доводы представителей Кабинета Министров Республики Татарстан о том, что в данных постановлениях речь идет об образовании в г.Казани структурных подразделений министерств, о структуре аппаратов министерств, которые не являются самостоятельными территориальными органами власти и не входят в систему органов исполнительной власти республики, являются неубедительными.

Как было указано выше, в прежней редакции пункта 2 постановления Кабинета Министров от 13 сентября 2001 года N 638 было указано, что работники структурных подразделений администрации г.Казани, осуществляющие в соответствующей сфере управления функции, передаваемые в ведение территориальных подразделений министерств, подлежат переводу от администрации г.Казани в штаты территориальных органов министерств.

В пункте 1.6 Положения об Управлении здравоохранения Министерства здравоохранения Республики Татарстан в г.Казани, утвержденного постановлением Кабинета Министров РТ от 13 сентября 2001 года N 638, указано, что управление осуществляет в пределах своей компетенции на территории города координацию деятельности предприятий, учреждений и иных организаций независимо от их организационно-правовой формы, созданных в установленном порядке в отраслях, видах деятельности, и входит в схему управления территорией г.Казани. Аналогичные положения содержатся и в других Положениях об управлениях соответствующих министерств.

При таких обстоятельствах суд приходит к выводу о том, что на основании оспариваемых постановлений Кабинета Министров были созданы структурные (территориальные) подразделения министерств на базе структурных подразделений администрации г.Казани, тем самым была изменена схема управления республикой.

Система органов исполнительной власти, в том числе и ее территориальных подразделений, является составной частью понятия схемы управления и должна утверждаться в соответствии с вышеприведенными положениями федерального законодательства законом субъекта Российской Федерации.

По этим же основаниям подлежат отклонению доводы представителей заинтересованных лиц о том, что схема управления республикой установлена в Конституции Республики Татарстан. Система органов исполнительной власти республики, порядок создания структурных (территориальных) подразделений в Конституции республики не определены и они должны быть утверждены законом субъекта Российской Федерации.

Изменение названия и преамбулы постановления от 13 сентября 2001 года N 638, исключение пункта 2 старой редакции постановления не свидетельствует о том, что на основании оспариваемых постановлений не была изменена схема управления республикой.

Оснований для признания данных постановлений Кабинета Министров Республики Татарстан недействительными по мотивам отсутствия их официального опубликования не имеется, поскольку постановления были опубликованы в журнале "Сборник постановлений и распоряжений Кабинета Министров Республики Татарстан и нормативных актов республиканских органов исполнительной власти" за 2002 год N 8, который является официальным изданием нормативных актов Кабинета Министров РТ в соответствии с постановлением Кабинета Министров от 19 июля 2002 года N 434.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 191-197, 239-7 Гражданского процессуального кодекса РСФСР, Верховный Суд Республики Татарстан решил:

Заявление исполняющего обязанности Прокурора Республики Татарстан удовлетворить.

Признать постановление Кабинета Министров Республики Татарстан "О структурных (территориальных) подразделениях (управлениях, отделах) министерств Республики Татарстан в г.Казани" от 13 сентября 2001 года N 638 (в редакции постановлений Кабинета Министров Республики Татарстан от 4 октября 2001 года N 725, от 15 октября 2001 года N 765, от 15 ноября 2002 года N 647), пункты 1, 2 и 3 постановления Кабинета Министров Республики Татарстан "О дополнительных мерах по обеспечению эффективности деятельности министерств Республики Татарстан" от 15 ноября 2002 года N 647 противоречащими федеральному законодательству, недействующими и не порождающими правовых последствий со дня издания.

Решение после вступления в законную силу подлежит опубликованию в официальных средствах массовой информации Республики Татарстан: газеты "Республика Татарстан" и "Ватаным Татарстан", Сборник постановлений и распоряжений Кабинета Министров Республики Татарстан и нормативных актов республиканских органов исполнительной власти.

Решение может быть обжаловано и опротестовано в Верховный Суд Российской Федерации через Верховный суд Республики Татарстан в течение 10 дней со дня изготовления мотивированного решения суда.