Постановление Конституционного суда РТ от 17 июля 2003 г. N 10-П "По запросу Кабинета Министров Республики Татарстан о толковании положений пунктов 7 и 8 части первой статьи 94 Конституции Республики Татарстан"

Постановление Конституционного суда Республики Татарстан
от 17 июля 2003 г. N 10-П
"По запросу Кабинета Министров Республики Татарстан
о толковании положений пунктов 7 и 8 части первой статьи 94
Конституции Республики Татарстан"

Конституционный суд Республики Татарстан в составе Председателя С.Х.Нафиева, судей Д.А.Алкаевой, А.Л.Васина, А.Г.Гатауллина, Л.А.Гусевой, А.В.Косорукова,

с участием представителя Кабинета Министров Республики Татарстан как стороны, направившей запрос в Конституционный суд Республики Татарстан, - министра юстиции Республики Татарстан А.М.Салабаева; представителя Президента Республики Татарстан - заведующего сектором Государственно-правового управления Президента Республики Татарстан С.Н.Столярова; полномочного представителя Кабинета Министров Республики Татарстан - начальника правового управления Аппарата Кабинета Министров Республики Татарстан Р.Ф.Гафиятуллина; представителей Государственного Совета Республики Татарстан - народного депутата Республики Татарстан М.Г.Галеева, заведующего отделом правового управления Аппарата Государственного Совета Республики Татарстан А.Р.Шакараева; представителя Председателя Верховного Суда Республики Татарстан - судьи Верховного Суда Республики Татарстан Р.В.Шакирьянова; представителя Прокурора Республики Татарстан - первого заместителя Прокурора Республики Татарстан В.Г.Метелина; представителя Председателя Арбитражного суда Республики Татарстан - заместителя Председателя Арбитражного суда Республики Татарстан Ю.З.Сахапова; представителя Уполномоченного по правам человека в Республике Татарстан - начальника отдела аппарата Уполномоченного по правам человека в Республике Татарстан В.П.Степанова,

руководствуясь частью второй статьи 109 Конституции Республики Татарстан, частью третьей статьи 3, пунктом 3 части второй статьи 39, статьями 55, 68, 93 и 94 Закона Республики Татарстан "О Конституционном суде Республики Татарстан",

рассмотрел в открытом заседании дело о толковании положений пунктов 7 и 8 части первой статьи 94 Конституции Республики Татарстан.

Поводом к рассмотрению дела явился запрос Кабинета Министров Республики Татарстан о толковании положений пунктов 7 и 8 части первой статьи 94 Конституции Республики Татарстан, согласно которым к полномочиям Президента Республики Татарстан относится формирование Кабинета Министров Республики Татарстан и формирование системы исполнительных органов государственной власти на территории Республики Татарстан в соответствии с законом. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в понимании указанных конституционных положений.

Заслушав сообщение судьи-докладчика А.Л.Васина, объяснения представителя Кабинета Министров Республики Татарстан, обратившегося с запросом в Конституционный суд Республики Татарстан, - А.М.Салабаева, выступления приглашенных на заседание представителя Президента Республики Татарстан - С.Н.Столярова, полномочного представителя Кабинета Министров Республики Татарстан - Р.Ф.Гафиятуллина, представителей Государственного Совета Республики Татарстан - М.Г.Галеева, А.Р.Шакараева, представителя Председателя Верховного Суда Республики Татарстан - Р.В.Шакирьянова, представителя Председателя Арбитражного суда Республики Татарстан - Ю.З.Сахапова, представителя Прокурора Республики Татарстан - В.Г.Метелина, представителя Уполномоченного по правам человека в Республике Татарстан - В.П.Степанова, а также исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный суд Республики Татарстан установил:

1. Кабинет Министров Республики Татарстан обратился в Конституционный суд Республики Татарстан с запросом о толковании положения пункта 7 части первой статьи 94 Конституции Республики Татарстан, в соответствии с которым Президент Республики Татарстан формирует Кабинет Министров Республики Татарстан, и пункта 8 части первой статьи 94 Конституции Республики Татарстан, согласно которому Президент Республики Татарстан формирует систему исполнительных органов государственной власти на территории Республики Татарстан в соответствии с законом.

В запросе отмечается, что вследствие отсутствия в настоящее время специального закона Республики Татарстан о Кабинете Министров Республики Татарстан у заявителя возникла неопределенность в понимании того, означает ли полномочие Президента Республики Татарстан, закрепленное пунктом 7 части первой статьи 94 Конституции Республики Татарстан, по формированию Кабинета Министров Республики Татарстан только кадровые назначения или наряду с этим предполагает также нормативное правовое регулирование по определению структуры Кабинета Министров Республики Татарстан. Заявитель полагает, что законом Республики Татарстан не могут регулироваться и тем самым предопределяться детали и все конкретные элементы структуры Кабинета Министров Республики Татарстан, поскольку эти вопросы, по мнению заявителя, входят также в компетенцию Президента Республики Татарстан и в силу этого должны регулироваться в том числе изданными им нормативными актами.

Неопределенность в понимании положения пункта 8 части первой статьи 94 Конституции Республики Татарстан, согласно которому Президент Республики Татарстан формирует систему исполнительных органов государственной власти на территории Республики Татарстан в соответствии с законом, по мнению заявителя, также возникла по причине отсутствия в настоящее время специального закона Республики Татарстан, регулирующего данную область отношений. Заявитель считает, что по вопросам, не урегулированным законами Республики Татарстан, Президент Республики Татарстан вправе издавать свои нормативные правовые акты в сфере формирования и совершенствования системы исполнительных органов государственной власти Республики Татарстан, осуществляя тем самым собственное правовое регулирование, не противоречащее Конституции Республики Татарстан.

В связи с изложенным заявитель просит Конституционный суд Республики Татарстан дать официальное толкование положений пунктов 7 и 8 части первой статьи 94 Конституции Республики Татарстан в части полномочий Президента Республики Татарстан по формированию Кабинета Министров Республики Татарстан и системы исполнительных органов государственной власти на территории Республики Татарстан при отсутствии специальных законов, регулирующих данные вопросы.

2. Как следует из части третьей статьи 68 Закона Республики Татарстан "О Конституционном суде Республики Татарстан", Конституционный суд Республики Татарстан принимает постановления только по предмету, указанному в обращении, и при принятии решения не связан основаниями и доводами, изложенными в обращении.

Предметом толкования по данному делу является положение пункта 7 части первой статьи 94 Конституции Республики Татарстан, в соответствии с которым Президент Республики Татарстан формирует Кабинет Министров Республики Татарстан, и пункт 8 части первой статьи 94 Конституции Республики Татарстан, согласно которому Президент Республики Татарстан формирует систему исполнительных органов государственной власти на территории Республики Татарстан в соответствии с законом, применительно к полномочию Президента Республики Татарстан осуществлять собственное нормативное регулирование системы исполнительных органов государственной власти Республики Татарстан в отсутствие соответствующего закона.

Руководствуясь частью второй статьи 68 Закона Республики Татарстан "О Конституционном суде Республики Татарстан", Конституционный суд Республики Татарстан принимает решение по делу о толковании норм Конституции Республики Татарстан, оценивая как буквальный смысл толкуемых норм, так и смысл, придаваемый им иным толкованием или сложившейся правоприменительной практикой, а также исходя из их места в системе норм Конституции Республики Татарстан и иных нормативных правовых актов.

3. Статья 94 Конституции Республики Татарстан содержит в себе нормы, регулирующие компетенцию, т.е. совокупность полномочий Президента Республики Татарстан как главы государства, высшего должностного лица Республики Татарстан. Толкуемое положение пункта 7 части первой статьи 94 Конституции Республики Татарстан, согласно которому Президент Республики Татарстан формирует Кабинет Министров Республики Татарстан, грамматически оформлено как составная часть отдельного предложения, включающего в себя также иные конституционные положения, разделенные между собой запятыми. Такая особенность места, занимаемого толкуемым положением в структуре пункта 7 части первой статьи 94 Конституции Республики Татарстан, свидетельствует о том, что оно находится не только в грамматическом, но и в смысловом единстве с объединенными с ним иными конституционными положениями и может быть правильно истолковано лишь при учете существующей между ними взаимосвязи.

Пункт 7 части первой статьи 94 Конституции Республики Татарстан, наряду с положением о том, что Президент Республики Татарстан формирует Кабинет Министров Республики Татарстан, закрепляет положения, согласно которым Президент Республики Татарстан также вносит предложения в Государственный Совет Республики Татарстан об утверждении кандидатуры Премьер-министра Республики Татарстан, назначает по согласованию с Государственным Советом Республики Татарстан заместителей Премьер-министра, назначает министров, председателей государственных комитетов, руководителей иных органов исполнительной власти Республики Татарстан, являющихся членами Кабинета Министров Республики Татарстан. Смысловое единство указанных конституционных положений заключается в том, что, обладая конкретным содержанием, они в своей совокупности и взаимосвязи регулируют компетенцию Президента Республики Татарстан в сфере назначения лиц на должности, входящие в состав Кабинета Министров Республики Татарстан. Толкуемое конституционное положение, согласно которому Президент Республики Татарстан формирует Кабинет Министров Республики Татарстан, не выходит за пределы смыслового единства непосредственно связанных с ним иных положений пункта 7 части первой статьи 94 Конституции Республики Татарстан и в силу этого должно пониматься как конституционно-правовое закрепление одного из полномочий Президента Республики Татарстан в сфере назначения членов Кабинета Министров Республики Татарстан.

Поскольку толкуемое конституционное положение по своему месту в структуре пункта 7 части первой статьи 94 Конституции Республики Татарстан предшествует иным непосредственно связанным с ним положениям данной конституционной нормы, следует признать, что в нем установлено такое полномочие Президента Республики Татарстан, которое осуществляется Президентом Республики Татарстан до внесения предложения в Государственный Совет Республики Татарстан об утверждении кандидатуры Премьер-министра Республики Татарстан, согласования с Государственным Советом Республики Татарстан кандидатур заместителей Премьер-министра и собственно назначения заместителей Премьер-министра, министров, председателей государственных комитетов, руководителей иных органов исполнительной власти Республики Татарстан, являющихся членами Кабинета Министров Республики Татарстан.

По сложившейся правоприменительной практике принятию решений по кадровым назначениям предшествует персональный подбор Президентом Республики Татарстан кандидатов на соответствующие должности. Смысловое единство нормы пункта 7 части первой статьи 94 Конституции Республики Татарстан, составной частью которой является толкуемое конституционное положение, позволяет считать, что по своему конституционно-правовому значению полномочие Президента Республики Татарстан по формированию Кабинета Министров Республики Татарстан означает право Президента Республики Татарстан самостоятельно осуществлять персональный подбор кандидатов на должности членов Кабинета Министров Республики Татарстан, к которым согласно статье 100 Конституции Республики Татарстан относятся Премьер-министр, заместители Премьер-министра, министры, председатели государственных комитетов и руководители других исполнительных органов государственной власти Республики Татарстан.

Из содержания толкуемого конституционного положения следует, что осуществление закрепленного в нем полномочия Президента Республики Татарстан не предусматривает необходимости учета Президентом Республики Татарстан каких-либо нормативно установленных требований к личности кандидатов в члены Кабинета Министров Республики Татарстан, а также соблюдения специально установленных процедур. Тем самым право Президента Республики Татарстан самостоятельно осуществлять персональный подбор кандидатов на должности членов Кабинета Министров Республики Татарстан представляет собой дискреционное, т.е. исключительное полномочие Президента Республики Татарстан, которое осуществляется им по собственному усмотрению, основано непосредственно на толкуемой норме пункта 7 части первой статьи 94 Конституции Республики Татарстан и в силу этого не требует какого-либо иного правового регулирования.

В то же время дискреционность полномочия Президента Республики Татарстан, закрепленного толкуемым положением пункта 7 части первой статьи 94 Конституции Республики Татарстан, не означает того, что при его осуществлении Президент Республики Татарстан не должен учитывать структуру Кабинета Министров Республики Татарстан и перечень исполнительных органов государственной власти Республики Татарстан, руководители которых входят в состав Кабинета Министров Республики Татарстан.

Таким образом, положение пункта 7 части первой статьи 94 Конституции Республики Татарстан, согласно которому Президент Республики Татарстан формирует Кабинет Министров Республики Татарстан, в его конституционно-правовом смысле, выявленном настоящим толкованием, следует понимать как закрепленное в Конституции Республики Татарстан исключительное полномочие Президента Республики Татарстан осуществлять по собственному усмотрению персональный подбор кандидатов на входящие в состав Кабинета Министров Республики Татарстан должности Премьер-министра, заместителей Премьер-министра, министров, председателей государственных комитетов и руководителей других исполнительных органов государственной власти Республики Татарстан, которое не требует какого-либо иного правового регулирования.

4. Пункт 8 части первой статьи 94 Конституции Республики Татарстан, согласно которому Президент Республики Татарстан формирует систему исполнительных органов государственной власти на территории Республики Татарстан в соответствии с законом, закрепляет совокупность полномочий Президента Республики Татарстан в сфере организации и функционирования системы исполнительных органов государственной власти Республики Татарстан. В соответствии с частью третьей статьи 9 Конституции Республики Татарстан систему исполнительных органов государственной власти Республики Татарстан составляют Кабинет Министров Республики Татарстан, министерства, государственные комитеты Республики Татарстан и иные органы исполнительной власти Республики Татарстан.

Полномочия Президента Республики Татарстан, закрепленные пунктом 8 части первой статьи 94 Конституции Республики Татарстан, с учетом конституционно-правового статуса Президента Республики Татарстан как главы государства, высшего должностного лица Республики Татарстан (статья 89), возглавляющего систему исполнительных органов государственной власти Республики Татарстан (пункт 2 части первой статьи 94), предусматривают исключительное право Президента Республики Татарстан самостоятельно определять перечень исполнительных органов государственной власти Республики Татарстан в соответствии с Конституцией Республики Татарстан. Это право Президента Республики Татарстан в силу его дискреционности не зависит от наличия или отсутствия законодательного регулирования структуры исполнительных органов государственной власти Республики Татарстан. Такое понимание данного правомочия Президента Республики Татарстан полностью согласуется и подтверждается положениями пункта 4 статьи 17 во взаимосвязи с подпунктом "м" пункта 2 статьи 5 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (в редакции Федерального закона N 95-ФЗ от 4 июля 2003 года).

Вместе с тем из содержания толкуемого положения в его взаимосвязи с пунктом 17 статьи 75 и пунктом 7 части первой статьи 94 Конституции Республики Татарстан следует, что Президент Республики Татарстан не только самостоятельно определяет перечень исполнительных органов государственной власти Республики Татарстан, но и в случае отсутствия соответствующего закона вправе образовывать и упразднять своими правовыми актами министерства и государственные комитеты Республики Татарстан (по согласованию с Государственным Советом Республики Татарстан), а также иные исполнительные органы государственной власти Республики Татарстан. При этом Президент Республики Татарстан руководствуется критериями обеспечения целесообразности и эффективности отраслевого и межотраслевого управления, положениями части второй статьи 77 Конституции Российской Федерации, согласно которым в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Указанное полномочие Президента Республики Татарстан обусловлено требованием статьи 90 Конституции Республики Татарстан, согласно которому Президент Республики Татарстан выступает гарантом соблюдения Конституции и законов Республики Татарстан, в том числе в части конституционных норм, определяющих необходимость образования и функционирования исполнительных органов государственной власти Республики Татарстан, их задачи и компетенцию (части первая и третья статьи 9, статья 99, часть первая статьи 101, статьи 102, 103 и 105 Конституции Республики Татарстан). Кроме того, необходимо учитывать, что на Президента Республики Татарстан, который получает власть непосредственно от народа путем свободных выборов, возлагается ответственность перед народом за деятельность и состав исполнительных органов государственной власти Республики Татарстан.

При формировании своими правовыми актами системы исполнительных органов государственной власти Республики Татарстан в период до принятия соответствующего республиканского закона Президент Республики Татарстан тем самым определяет и структуру Кабинета Министров Республики Татарстан, поскольку в соответствии со статьей 100 Конституции Республики Татарстан Кабинет Министров Республики Татарстан состоит из Премьер-министра, заместителей Премьер-министра, министров, председателей государственных комитетов и руководителей других исполнительных органов государственной власти Республики Татарстан. Вместе с тем осуществление Президентом Республики Татарстан указанного полномочия не должно затрагивать право Кабинета Министров Республики Татарстан самостоятельно устанавливать внутреннюю структуру своего аппарата, а также образовывать в случае необходимости согласно пункту 7 статьи 102 Конституции Республики Татарстан комитеты, управления и другие ведомства при Кабинете Министров.

Таким образом, пункт 8 части первой статьи 94 Конституции Республики Татарстан, согласно которому Президент Республики Татарстан формирует систему исполнительных органов государственной власти на территории Республики Татарстан в соответствии с законом, в его значении, составившем предмет настоящего толкования, следует понимать как исключительное право Президента Республики Татарстан самостоятельно определять перечень исполнительных органов государственной власти Республики Татарстан в соответствии с Конституцией Республики Татарстан. При отсутствии соответствующего закона Президент Республики Татарстан вправе образовывать и упразднять своими правовыми актами министерства и государственные комитеты Республики Татарстан (по согласованию с Государственным Советом Республики Татарстан), а также иные исполнительные органы государственной власти Республики Татарстан, и тем самым определять структуру Кабинета Министров Республики Татарстан.

С учетом изложенного, руководствуясь статьей 6, частями первой и второй статьи 66, статьей 67, частями первой-четвертой статьи 68, статьями 69, 71, 73 и статьей 94 Закона Республики Татарстан "О Конституционном суде Республики Татарстан", Конституционный суд Республики Татарстан постановил:

1. Положение пункта 7 части первой статьи 94 Конституции Республики Татарстан, согласно которому Президент Республики Татарстан формирует Кабинет Министров Республики Татарстан, в его конституционно-правовом смысле, выявленном настоящим толкованием, следует понимать как закрепленное в Конституции Республики Татарстан исключительное полномочие Президента Республики Татарстан осуществлять по собственному усмотрению персональный подбор кандидатов на входящие в состав Кабинета Министров Республики Татарстан должности Премьер-министра, заместителей Премьер-министра, министров, председателей государственных комитетов и руководителей других исполнительных органов государственной власти Республики Татарстан, которое не требует какого-либо иного правового регулирования.

2. Пункт 8 части первой статьи 94 Конституции Республики Татарстан, согласно которому Президент Республики Татарстан формирует систему исполнительных органов государственной власти на территории Республики Татарстан в соответствии с законом, в его значении, составившем предмет настоящего толкования, следует понимать как исключительное право Президента Республики Татарстан самостоятельно определять перечень исполнительных органов государственной власти Республики Татарстан в соответствии с Конституцией Республики Татарстан. При отсутствии соответствующего закона Президент Республики Татарстан вправе образовывать и упразднять своими правовыми актами министерства и государственные комитеты Республики Татарстан (по согласованию с Государственным Советом Республики Татарстан), а также иные исполнительные органы государственной власти Республики Татарстан, и тем самым определять структуру Кабинета Министров Республики Татарстан.

3. В соответствии со статьей 94 Закона Республики Татарстан "О Конституционном суде Республики Татарстан" данное толкование является официальным и обязательным для всех представительных, исполнительных и судебных органов власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц, граждан и их объединений.

4. Настоящее постановление окончательно, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после его провозглашения, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.

5. Согласно статье 72 Закона Республики Татарстан "О Конституционном суде Республики Татарстан" настоящее постановление подлежит незамедлительному опубликованию в газетах "Ватаным Татарстан" и "Республика Татарстан". Постановление должно быть опубликовано также в "Вестнике Конституционного суда Республики Татарстан".

Конституционный суд

Республики Татарстан