Приложение N 2. Рабочая программа на разработку генерального плана г.Казани

Приложение N 2
к решению сессии горсовета
от 18 марта 1994 г. N 10-17с

Рабочая программа
на разработку генерального плана г.Казани

I. Введение

Основанием для подготовки Рабочей программы разработки генерального плана г.Казани является постановление Главы администрации города N 895 от 10.08.92 г."О разработке генерального плана г.Казани" и письмо Госкомархстроя Республики Татарстан N 01-09-303 от 29.06.93 г. "О разработке генерального плана на экспериментальной основе".

Рабочая программа представлена институтом Казгражданпроект.

Программа разработана творческим коллективом в составе: Бутусов А.Х., Васильев Н.Г., Кобзев Б.Д., Лапшев П.И., Токарев В.С.

Рабочая программа по разработке генерального плана рассмотрена на заседании Координационного Совета и рекомендована для утверждения Главой администрации города (протокол заседания N 3 от 23.12.93 г.).

II. Актуальность изменений в организации
градостроительной деятельности

Среди причин, определяющих сегодня настоятельную необходимость изменения организации градостроительной деятельности, следует выделить две группы. Одна группа имеет характер социально-политический и экономический (в сфере градостроительства эти два определения взаимосвязаны); вторая группа имеет характер профессиональный, градостроительный.

К первой группе, главным образом, относятся особенности социально-экономического устройства: переход от системы централизованного управления (управления "сверху-вниз") к большей правовой и экономической самостоятельности административно-территориальных образований, будь то республика, край, область, город, район и даже село. Это означает, что реальные субъекты общественной и экономической жизни в значительной мере смогут сами определять свою судьбу. Едва ли не в первую очередь, это относится к градостроительной деятельности. Фактически впервые местные органы власти и управления, а через них опосредованно и население получают право и возможность формировать и осуществлять самостоятельную градостроительную политику - политику создания благоприятной среды обитания населения на территории их юрисдикции.

Обретает все более реальные черты возможность появления собственников недвижимости в поселениях: земли, зданий, сооружений и т.п. А это, как показывает мировой опыт, ключевое условие того, чтобы процессы развития имели динамичный и позитивный характер.

Причины второй группы связаны с кризисом проектно-градостроительного дела, несовершенством системы градостроительной документации и методов ее разработки, ориентированных на существовавшую до последнего времени жесткую планово-централизованную систему управления, "коммунальный" образ жизни населения со сложившимся приматом собственно строительства (материализации капиталовложений) над архитектурой и градостроительством.

Все это в совокупности предопределило сегодняшнюю ситуацию с застройкой города - постоянное отставание в принятии управленческих градостроительных решений в условиях повышенной активности участников градостроительной деятельности, прежде всего, застройщиков (инвесторов). Как результат - растущее число нарушений градостроительных требований, попросту - самовольное строительство. При этом ситуация такова, что нет надежды существующими методами управления проконтролировать каждый отвод, каждую стройку, не увеличивая штат органов градостроительного управления.

Альтернатива очевидна - совершенствовать сам механизм принятия градостроительных решений. Именно эти аспекты важны сегодня при подготовке новых документов, обеспечивающих градостроительное (пространственное) развитие города Казани.

Таким образом, вышесказанное подводит нас к формулировке наиболее актуальных проблем современной организации градостроительной деятельности в г.Казани.

Их также можно свести к двум группам: группе, относящейся к управлению градостроительной деятельностью и группе, связанной собственно с проектированием развития нашего объекта - города.

Главными проблемами первой группы являются реорганизация собственно управления градостроительной деятельностью и ее нормативно-правовое обеспечение. Под нормативно-правовым обеспечением градостроительной деятельности понимаются прежде всего не традиционные для нашей практики строительные нормы и правила, а комплекс документов различной юридической силы, регулирующих отношения субъектов градостроительной деятельности в процессе ее осуществления, ставящих их на цивилизованную основу.

Среди множества проблем второй группы (и профессиональных, и организационных, и финансовых) следует выделить первоочередные. Первая - необходимость разработки градостроительной документации всех уровней (территориальных и временных) на новой методической основе, адекватной сегодняшней жизни и сегодняшнему уровню развития градостроительной и смежных с ней наук, направленной на эффективное функционирование городского хозяйства в условиях развитой рыночной экономики.

И вторая проблема - организация информационного обеспечения градостроительной деятельности, которого, в современном понимании организации информации, нет ни на уровне республики, ни на уровне Казани.

III. Градостроительные (планировочные) документы
управления развитием города Казани

Преобразования, необходимые для решения означенных выше проблем можно свести к следующему.

Первое. Разработка и легитимизация системы нормативных и планировочных документов, обеспечивающих осуществление градостроительной деятельности на правовой основе, гарантирующей паритетное соблюдение частных интересов личности горожанина, интересов собственников недвижимости в городе с интересами города - общественными интересами, направленными на создание комфортной и безопасной среды обитания жителей, а также интересов Республики, в силу того, что Казань - столица.

Материалы этого уровня: "Концепция пространственного развития города", "План использования территории города", "Программа первоочередных муниципальных и частных градостроительных мероприятий", "Нормативные предписания Устава градостроительства г.Казани".

Эти документы разрабатываются по инициативе городских представительной и исполнительной власти, в лице планировочной администрации.

"Концепция..." одобряется городской представительной властью.

Материалы - "План использования территории города" и "Нормативные предписания Устава градостроительства г.Казани" утверждаются городской представительной властью, "Программа первоочередных муниципальных и частных градостроительных мероприятий" утверждается городской исполнительной властью и приобретают обязательный для всех без исключения участников градостроительной деятельности на территории города статус.

Второе. Изменение собственно структур управления градостроительной деятельностью с целью создания их в таком виде и статусе, который бы позволил им реализовать перечисленные выше тенденции, решать означенные проблемы, воспринимать изменения и быть способным к саморазвитию.

В силу конкретных задач данной работы остановимся на структуре и содержании новых градостроительных (планировочных) документов. Весь их предлагаемый круг сводится к четырем, содержательно и организационно связанным работам.

1. "Концепция пространственного развития города" по своей сути является градостроительной интерпретацией (выполненной в терминах градостроительных изменений), сформулированной и легитимной пространственной, социальной, экологической, либо иной другой политики города. "Концепция...", как минимум, должна рассматривать следующие аспекты пространственной организации города:

- структурно-функциональный

- архитектурно-пространственный

- историко-культурный

- эколого-рекреационный

- инфраструктурный (транспорт, инженерное обеспечение и благоустройство)

- технический (состояние застройки и территорий).

Методически "Концепция..." (пространственная, градостроительная реализация политической идеи) - это поаспектный анализ состояния, формулирование проблем и возможных градостроительных сценариев их решения, актуализация и выбор главных из них на сегодня, энергичное решения которых может привести к ощутимому улучшению жизни горожан.

Концепция пространственного развития Казани - прогнозный, планировочный документ, определяющий основные направления развития города. Концепция является содержательным основанием, регламентирующим назначение, характер и меру существующего и перспективного использования территории города, развитие магистральной транспортной и инженерной структур, уровень использования открытых пространств и сельхозугодий. Концепция градостроительного развития города разрабатывается представительными органами власти и ею одобряется. Статус концепции рекомендательный. Концепция в обязательном порядке подлежит общественному обсуждению.

Административным лицом, ответственным за разработку и обсуждение концепции, является Глава администрации города или Главный архитектор города, в случае делегирования ему этого права. Глава Администрации города вносит концепцию в органы представительной власти для одобрения в установленном порядке.

2. План использования территории города - основной (управленческий) планировочный документ, регламентирующий осуществление градостроительной деятельности (градостроительных изменений) "План..." реализует в терминах допустимых градостроительных изменений идеи "Концепции...".

"План..." регламентирует градостроительную деятельность по двум группам параметров: профессиональным - градостроительным и управленческим.

"Планом использования территории города Казани", как минимум, устанавливаются следующие территориальные границы зон/районов города с различными регламентами градостроительной деятельности:

- территориальные границы зон/районов с различными режимами предоставления градостроительных разрешений (зоны/районы и землевладения, в пределах которых градостроительные разрешения выдаются отделом архитектуры и градостроительства; зоны/районы и землевладения, в пределах которых градостроительные разрешения выдаются отделом архитектуры и градостроительства по согласованию республиканских органов в лице специализированных служб охраны памятников экологической безопасности и др.);

- территориальные границы зон/районов различного типа использования территории (городская застройка, леса и лесопарки, природоохранные, историко-культурные, природно-заповедные территории, территории сельскохозяйственного назначения, территории внешнего транспорта, связи, резервные территории) и вида функционального назначения (жилого, общественного, делового, производственно-складского, коммунального, ландшафтно-рекреационного, смешанного, трассы магистральных транспортных и инженерно-технических коммуникаций, территории головных инженерных сооружений);

- территориальные границы зон/районов различной интенсивности использования;

- территориальные границы зон/районов различной этажности;

- территориальные границы зон/районов с различными условиями подключения к транспортным и инженерным коммуникациям;

- территориальные границы зон/районов различных видов собственности (государственной, коммунальной, частной);

- территориальные границы зон/районов, в пределах которых предполагается отчуждение (принудительный выкуп) недвижимости;

- территориальные границы зон/районов с различными режимами инженерной защиты и благоустройства.

"План использования территории города Казани" утверждается представительной властью города и содержит решения, которые обязательны:

- для администрации города, при подготовке, согласовании и утверждении градостроительных, плановых и проектных документов нижестоящих уровней;

- для всех физических и юридических лиц, предполагающих проведение и производящих градостроительные изменения.

"План использования территории города Казани" является юридическим основанием для предоставления свидетельств о градостроительном разрешении.

План использовании территории города состоит из:

- Основного чертежа Плана использования территории города (М 1:5000-1:10000), синтезирующего все основные регламентации использования территории и застройки города;

- Поясняющих схем развития основных подсистем города (городского и внешнего транспорта, инженерного оборудования и обеспечения, мероприятия по защите территории города от вредных воздействий и др., признанные необходимыми схемы);

- Аналитического доклада (Основных положений), содержащего анализ существующего положения, основные проблемы развития города и обоснование принятых решений;

- Текстового материала регламентаций, содержащего привязанные к территориальным зонам характеристики и параметры санкционированного использования каждой зоны.

3. План первоочередных градостроительных мероприятий

На основании и в развитие утвержденного Плана использования территории города на период от 3-х до 5-ти лет администрация города разрабатывает Общий план первоочередных градостроительных мероприятий, имеющих обоснованный общественный интерес.

Общий план первоочередных градостроительных мероприятий состоит из Коммунального плана первоочередных градостроительных мероприятий и Плана первоочередных градостроительных предложений.

К объектам Общего плана первоочередных градостроительных мероприятий относятся, как правило, объекты:

- муниципального жилья;

- городского и внешнего транспорта;

- инженерного обеспечения;

- оборудования общественных пространств;

- защиты территорий города от вредных воздействий.

Коммунальный план первоочередных градостроительных мероприятий - часть Общего плана, ответственность за осуществление мероприятий (финансовое и ресурсное обеспечение) которого принимают на себя органы власти и управления города.

Вторая, не коммунальная, часть одобренного (утвержденного) Общего плана первоочередных градостроительных мероприятий составляет пакет градостроительных предложений городских властей, осуществление которых будет стимулироваться городом не финансовыми средствами (аукционы, конкурсы, тендеры, налоговые и кредитные льготы и т.п.)

3.1. План реконструктивно-оздоровительных мероприятий. (Реконструкция, реставрация, санация территорий, зданий и сооружений).

Данный план является составной частью первоочередных планов градостроительного развития, весьма актуален для условий г.Казани как исторического города. Поэтому представляется необходимым в ходе разработки его структурное выделение, обеспечивающее самостоятельность данного плана при рассмотрении и принятии решений.

Предметом плана реконструктивно-оздоровительных мероприятий является перечень объектов городской недвижимости (территорий, отдельных владений, зданий и сооружений), относительно которых проведение реконструкции, реновации, модернизации, ремонта целесообразно в реально инвестируемое время (3-5 лет). Составление Плана осуществляется с учетом запросов инициаторов градостроительных оздоровительных мероприятий главному архитектору г.Казани и мотивированных заключений по ним.

Обновление плана реконструктивно-оздоровительных мероприятий осуществляется с периодичностью 5 лет, если иное не предусмотрено решением о его утверждении.

Принятое градостроительной властью "Решение по оздоровлению городской среды, сохранению зданий и сооружений и самобытности городских зон" является нормативным актом и служит основанием для признания градостроительных оздоровительных мероприятий, объектом общественного интереса. В этом случае на объекты недвижимости, признанные общественно значимыми, распространяется право их приоритетного и/или принудительного выкупа в коммунальную собственность.

4. С упомянутой выше основной градостроительной (планировочной) документацией управления пространственным развитием города необходимо обеспечить взаимосвязь как уже начатых работ по корректировке красных линий, ТЕРКСОПу, информационной базе, так и новых, например, работы по реорганизации промышленно-производственных территорий и т.п.

При этом следует иметь в виду, что структура и статус названных документов с утверждением плана использования территории и первоочередных мероприятий очевидно изменятся.

IV. Организация работ

Особенности перехода к новым принципам управления градостроительной деятельностью.

Основным условием перехода на новые принципы управления градостроительной деятельностью и соответственно на новую методическую основу разработки документации является обеспечение эволюционности и непрерывности процесса управления городским хозяйством.

В этом смысле важно обеспечить преемственность существующей и формируемой градостроительной документации, а также синхронизировать время перехода на новую методическую базу с темпами становления рыночных принципов развития в обществе.

В связи с тем, что в 1993-96 гг. в черте города должны быть завершены работы по формированию земельного кадастра, инвентаризации земель и выдаче правоустанавливающих документов собственникам, пользователям и арендаторам земельных участков в городе, особенностью переходного периода, очевидно, должно стать наличие определенного пакета локальной планировочной документации, обеспечивающей, с одной стороны, оперативное градостроительное управление и возможность использования утвержденных ранее документов, а с другой стороны - сам процесс перехода к новому нормативно-правовому обеспечению градостроительной деятельности.

Календарный план

Работы над новыми градостроительными (планировочными) документами по управлению развитием города Казани, включая их необходимые согласования и утверждение представительной властью города, при стабильном финансировании должны быть завершены до конца 1996 года.

Учитывая то, что работа, прежде всего, подготовительная, начата, можно предложить следующий порядок ее продолжения.

В январе-марте 1994 года подготавливается авторским коллективом, одобряется координационным советом и утверждается администрацией города "Рабочая программа".

С начала 1994 года и до его середины (июль) должны быть подготовлены и утверждены координационным советом задания на сбор информации, задания по разделам работы, задания субподрядчикам, а также скоординированные задания на параллельно идущие, как начатые, так и вновь начинаемые, в городе градостроительные работы (см. схему 2).

После утверждения координационным советом первой (по основным разделам) группы заданий (до апреля 1994 года) должны одновременно начаться работы по "Концепции пространственного развития города", "Плану использования территории города", "Плану первоочередных градостроительных мероприятий".

Это, прежде всего, аналитическая работа, выявляющая ключевые, актуальные проблемы развития города, поиски адекватных пространственных градостроительных средств их решения.

Одновременно с этими работами должны продолжаться (до конца I квартала 1995 года) работы по сбору информации о городе: территориальной, функциональной, геодезической - по всему кругу аспектов, определяющих пространственную организацию города. Сбор информации должен быть ориентирован на два направления:

- обеспечение информацией текущей деятельности по разработке упомянутых выше планировочных документов.

- информационная и техническая подготовка к построению городской градостроительной информационной системы (включая геоинформационную систему).

Цель этой деятельности - переход в дальнейшем к реальному управленческому градостроительному мониторингу.

Параллельно с рассматриваемыми градостроительными работами могут вестись методические и экспериментальные разработки городской градостроительной информационной системы.

Работы по "Концепции..." должны быть закончены в конце 1995 года, с тем чтобы в первом квартале 1996 года, когда должна быть в основном завершена работа над "Планом использования территории города", она (концепция) была одобрена представительной властью города.

Работы над "Планом использования территории города", как уже говорилось, должны быть закончены в начале 1996 года и до конца года, "План..." должен пройти социальную адаптацию в городе, получить необходимые согласования и быть утвержден представительной властью города.

Работы над" Планом первоочередных градостроительных мероприятий", начинаясь одновременно с остальными, осуществляются перманентно, проходя, по мере необходимости, согласования и утверждения.

Процесс социальной адаптации профессиональных решений в разрабатываемых планировочных документах - чрезвычайно важная, во многом для градостроителей специфичная, но не осуществляемая сейчас деятельность органов управления городом. Она должна начаться уже в начале 1995 года и закончиться с утверждением предлагаемого пакета градостроительных планировочных документов.

По роду - это работа по презентации принимаемых профессиональных градостроительных решений в средствах массовой информации, сбор и реакция на предложения горожан и общественных организаций.

Кроме того, на протяжении всей работы необходимо провести 4-5 профессиональных семинара с целью корректировки хода и содержания работы и, в большой степени, профессионального объединения коллектива разработчиков.

Оргдеятельность

Работа объединяет в себе ряд относительно самостоятельных исследований и проектных разработок, которые в силу сложности и размеров не могут быть выполнены в рамках одного коллектива. Для действительного получения реальной практической значимости результатов работы в кратчайшие сроки, что диктуется требованиями времени, необходимо объединение во времени теоретически последовательных работ и получение на этой основе единовременного результата.

Итогом работы должны стать не только и не столько профессионально завершенная предпроектная и проектная деятельность, но и согласованность действий всех участников разработки и всех дальнейших управляющих решений.

Эти требования достаточно противоречивы и не выполнимы в рамках традиционного проектного движения от общего к частному и, соответственно, в рамках традиционной деятельности существующих проектных структур.

В данных условиях решение лежит в области постоянной координации деятельности профессиональных структур (коллективов) и органов градостроительного управления. Результатом последовательных корректировок в итоге должно стать обеспечение достижения результата и формирование новых структур (деятельностных) по управлению баз градостроительным развитием Казани.

Текущий инвестируемый период разработки можно охарактеризовать как обеспечивающий "стартовую" позицию управления. При этом на первом, современном этапе не предлагается принципиальных структурных реорганизаций, и работа выполняется силами существующих в городе профессиональных и административных объединений.

Предлагается генеральный подряд на все работы возложить на "Казгражданпроект", работающий под руководством созданного в городе координационного градостроительного совета. Отраслевые, информационные и целевые работы, требующие привлечения различных специалистов и городских служб, выполняются на субподряде.

Все основные градостроительные, планировочные документы выполняются "Казгражданпроектом" с привлечением сторонних специалистов и организаций лишь на консультационно-методическом и информационном уровнях.

В рамках института должны быть сформированы содержательно взаимосвязанные, но самостоятельные группы разработчиков на каждый из предлагаемых градостроительных документов. Эти группы формируют заказ на информационное обеспечение и деятельность соисполнителей. Они же обеспечивают необходимую пространственную интерпретацию результатов.

Проводящиеся параллельные исследования и разработки, не имеющие непосредственного отношения к разрабатываемым документам, формально не входящие в данную работу сознательно исключаются из оргдеятельности по проекту и участвуют в нем лишь своими результатами.

Однозначно понимая необходимость автоматизации процессов градостроительного управления, необходимо реальное формирование и внедрение в них информационных технологий. Однако представляется целесообразным выделить эту работу как самостоятельную.

Финансирование работ

Работа финансируется из средств городского бюджета. Распределение средств по разделам работы следующее.

Концепция пространственного развития города - 15%;

План использования территории города - 20%;

План первоочередных градостроительных мероприятий - 15%;

Информационное обеспечение работы - 20%;

Методическое и консультативное обеспечение работы - 10%;

Организация и проведение семинаров и экспертизы проекта - 5%;

Материально-техническое обеспечение работ - 15%.

Заказчиком по методическому, консультативному и материальному обеспечению работы, организации и проведению семинаров является непосредственно Главказархитектура.