Решение Верховного Суда РТ от 16 июля 2003 г. N Зп-1-61/03 О признании противоречащими федеральному законодательству, недействующими со дня принятия отдельных положений Временных правил учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и предоставления жилых помещений в Республике Татарстан, утвержденных постановлением КМ РТ N 35 от 23 января 2003 г.

Решение Верховного Суда Республики Татарстан
от 16 июля 2003 г. N ЗП-1-61/03
(извлечение)

ГАРАНТ:

Определением СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 12 сентября 2003 г. N 11-Г03-30 настоящее решение оставлено без изменения

Именем Российской Федерации

Верховный Суд Республики Татарстан в составе:

председательствующего судьи Х-ва,

при секретаре С-ой,

с участием прокурора В-ой,

рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлениям Михайловой Елены Александровны, Зариповой Амины Нуриаздановны о признании противоречащими федеральному законодательству, недействующими с момента издания Временных правил учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и предоставления жилых помещений в Республике Татарстан, утвержденных постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан N 35 от 23 января 2003 года и заявлению прокурора Республики Татарстан, в государственных и общественных интересах, о признании противоречащими федеральному законодательству, недействующими и не подлежащими применению со дня принятия отдельных положений указанных Временных правил, установил:

Михайлова Е.А. и Зарипова А.Н. обратились в Верховный Суд Республики Татарстан с заявлениями о признании противоречащими федеральному законодательству, недействующими с момента издания Временных правил учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и предоставления жилых помещений в Республике Татарстан, утвержденных постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан N 35 от 23 января 2003 года (далее по тексту Временные правила).

В обоснование заявлений ими указано на то, что оспариваемые Временные правила не прошли государственную регистрацию, уполномоченным на то органом не была проведена юридическая экспертиза на предмет, соответствует ли они требованиям закона, не нарушают ли права и охраняемые законом интересы граждан. Временные правила устанавливают норму предоставления общей площади в Республике Татарстан, которая значительно ниже установленной федеральными законами. В силу постановления Правительства Российской Федерации "О федеральных стандартах перехода на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг" N 621 от 26 мая 1997 года введен единый социальный стандарт социальной нормы площади жилья, который составляет 33 кв.м на одиноко проживающего гражданина, 42 кв.м на семью из двух человек, и по 18 кв.м на семью из трех человек и более. В пункте 4 Временных правил, социальная норма жилья на одного человека при предоставлении жилья установлена в размере 18 кв.м общей площади. Указанная социальная норма отличается от нормы жилья установленного федеральным законодательством.

Пункт 11.1 Временных правил вводит учетную норму 12 кв.м общей площади, тогда как согласно Жилищному кодексу РСФСР учетная норма равна норме предоставления и составляет 12 кв.м.

В пункте 28 Временных правил вопрос о сохранении очередности разрешается не в порядке, предусмотренном законом, а администрацией в зависимости от личных предубеждений.

Пункт 34 Временных правил противоречит статье 27 Конституции Российской Федерации и Закону Российской Федерации "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбора места пребывания и места жительства в пределах Российской Федерации".

Пункт 38 Временных правил противоречит статье 19 Конституции Российской Федерации.

Прокурор Республики Татарстан обратился в Верховный Суд Республики Татарстан с заявлением, в государственных и общественных интересах, о признании противоречащими федеральному законодательству отдельных положений Временных правил учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и предоставления жилых помещений в Республике Татарстан, утвержденных постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 23.01.2003 г. N 35.

В обоснование заявления прокурором Республики Татарстан указано на то, что оспариваемые им положения Временных правил противоречат Конституции Российской Федерации, Гражданскому кодексу Российской Федерации, Жилищному кодексу РСФСР, Законам Российской Федерации "Об основах федеральной жилищной политики", "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС", Примерным правилам учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и предоставления жилых помещений в РСФСР, утвержденным постановлением Совета Министров РСФСР от 31 июля 1984 года N 335 (с изменениями от 2 августа 1989 года, 18 января 1992 года, 23 июля 1993 года, 28 февраля 1996 года) (далее по тексту Примерные правила).

В судебном заседании Михайлова Е.А. свои требования и требования Зариповой А.Н. поддержала в полном объеме и просила Верховный Суд Республики Татарстан удовлетворить их заявления.

Участвующий в данном деле по доверенности прокурор из прокуратуры Республики Татарстан Валеева Ф.К. заявление прокурора Республики Татарстан поддержала в полном объеме, заявления Михайловой Е.А. и Зариповой А.Н., по тем основаниям, которые изложены ими в этих заявлениях, не поддержала.

Представители Кабинета Министров Республики Татарстан Фаттахов И.Т., Кузьмина Е.В. заявления Михайловой Е.А., Зариповой А.Н. и прокурора Республики Татарстан не признали и пояснили, что Временные правила федеральному законодательству не противоречат. В силу Конституции Российской Федерации жилищное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Не урегулированные федеральным законодательством отношения, субъект Российской Федерации имеет право регулировать сам. Ограничения, введенные в Временных правилах приняты с целью исключения со стороны граждан Республики Татарстан злоупотреблений правами.

Выслушав объяснения Михайловой Е.А., участвующего в деле прокурора из прокуратуры Республики Татарстан Валеевой Ф.К., представителей Кабинета Министров Республики Татарстан Фаттахова И.Т. и Кузьминой Е.В., исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора, Верховный Суд Республики Татарстан считает, что заявления Михайловой Е.А., Зариповой А.Н., прокурора Республики Татарстан подлежат частичному удовлетворению.

Согласно частям 1, 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй настоящей статьи. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

В силу части третьей статьи 15 Конституции Российской Федерации законы подлежат официальному опубликованию. Неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

В соответствии со статьей 13 Гражданского кодекса Российской Федерации, ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными.

В судебном заседании установлено, что постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 23 января 2003 года N 35 (пункт 1) утверждены Временные правила учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и предоставления жилых помещений в Республике Татарстан, отдельные положения которых противоречат федеральному законодательству.

Указанные Временные правила учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и предоставления жилых помещений в Республике Татарстан непосредственно затрагивают права граждан, поскольку устанавливают основания признания граждан нуждающимися в улучшении жилищных условий, порядок их учета, очередность предоставления жилых помещений.

Утвержденные постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан Временные правила опубликованы в газете "Республика Татарстан" за N 26 от 7 февраля 2003 года.

Согласно пункту "к" части I статьи 72 Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находится жилищное законодательство.

В соответствии с пунктом "о" статьи 71 Конституции Российской Федерации гражданское законодательство относится к исключительному ведению Российской Федерации.

В силу пункта 1.1 Временных правил, граждане имеют право получать жилые помещения из государственного, муниципального и общественного жилищного фондов по договору: социального найма, коммерческого найма, безвозмездного пользования.

Указанное положение противоречит статье 672 Гражданского кодекса Российской Федерации, которая предусматривает, что объектом социального найма могут быть жилые помещения, находящиеся в домах государственного и муниципального жилищного фонда и предназначенные для социального использования, то есть то жилье, которое предоставляется очередникам органами местного самоуправления, а также государственными или муниципальными организациями.

Следовательно, во Временных правилах отсутствует разграничение социального и коммерческого найма жилого помещения применительно к различным видам жилищных фондов.

Статья 2 Закона Российской Федерации "Об основах федеральной жилищной политики" и статья 38 Жилищного кодекса РСФСР, устанавливают норму предоставления жилой площади на условиях договора найма в размере 12 кв.м на одного человека.

Между тем, в соответствии с частью 2 пункта 4 Временных правил, норма предоставления составляет 18 кв.м общей площади на одного человека.

Таким образом, это положение Временных правил противоречит статье 2 Закона Российской Федерации "Об основах федеральной жилищной политики" о предоставлении жилых помещений на условиях договора найма в пределах нормы жилой площади и статье 38 Жилищного кодекса РСФСР, устанавливающей норму предоставления жилой площади в размере 12 кв.м на одного человека.

Положениями части 6 пункта 6 и части 3 пункта 7 Временных правил порядок и условия предоставления гражданам жилых помещений по договору коммерческого найма и по договору безвозмездного пользования определяются нормативными правовыми актами правительства Республики Татарстан.

Изложенное противоречит пункту "о" статьи 71 и части 1 статьи 76 Конституции Российской Федерации, поскольку отношения, возникающие в процессе заключения договоров коммерческого найма и безвозмездного пользования, являются гражданско-правовыми и регулируются прежде всего федеральными законами (главы 35 и 36 Гражданского кодекса Российской Федерации).

Часть 3 пункта 6 Временных правил предусматривает передачу гражданам жилых помещений по договору коммерческого найма бесплатно.

Между тем, федеральным законодательством не предусмотрена передача гражданам жилых помещений по договору коммерческого найма бесплатно.

Напротив, жилищным законодательством Российской Федерации предусмотрено предоставление жилых помещений гражданам за определенную плату.

Так, в соответствии со статьей 671 Гражданского кодекса Российской Федерации, по договору найма жилого помещения одна сторона - собственник жилого помещения или управомоченное им лицо (наймодатель) - обязуется предоставить другой стороне (нанимателю) жилое помещение за плату во владение и пользование для проживания в нем.

В соответствии с частью 2 пункта 11.1 Временных правил нормой постановки на учет является размер общей площади жилого помещения, приходящийся на каждого проживающего и составляющий 12 кв.м общей площади.

Это положение противоречит статье 29 Жилищного кодекса РСФСР которая при решении вопроса признания граждан нуждающимися в улучшении жилищных условий, исходит из обеспеченности жилой площадью на одного члена семьи.

Как следует из пункта 13 Временных правил, не подлежат принятию и учет нуждающихся в улучшении жилищных условий в течение 5 лет граждане, ухудшившие свои жилищные условия с целью получения жилья.

По утверждению прокурора Республики Татарстан, аналогичного положения в действующих федеральных нормативных правовых актах не содержится, следовательно, пункт 13 Временных правил не основан на действующем законодательстве.

Между тем, в этой части нельзя согласиться с утверждением прокурора Республики Татарстан.

В силу статьи 13 Закона Российской Федерации "Об основах федеральной жилищной политики" от 24 декабря 1992 года N 4218-1 в редакции Федерального закона от 21 апреля 1997 года N 68-ФЗ, порядок и условия предоставления жилого помещения по договору найма гражданам, нуждающимся в улучшении жилищных условий, определяют органы государственной власти и управления Российской Федерации, субъектов Российской Федерации в соответствии с существующей очередью на улучшение жилищных условий, а также с учетом льгот по предоставлению жилых помещений, установленных органами государственной власти и управления Российской Федерации и республик в составе Российской Федерации.

После принятия Конституции Российской Федерации вопрос о сроке принятия на учет нуждающихся в улучшении жилищных условий граждан, ухудшившие свои жилищные условия с целью получения жилья в законодательстве Российской Федерации не урегулирован.

При таком положении применительно к пункту "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации Кабинет Министров Республики Татарстан, как орган исполнительной власти Республики Татарстан, в отсутствие федеральной нормы имел право осуществить собственное правовое регулирование по этому вопросу.

Более того, в силу статьи 209 Гражданского кодекса Российской Федерации собственник имеет право совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие закону и иным правовым актам.

Из содержания пункта 13 оспариваемых Временных правил следует, что запрет в принятии на учет в течение пяти лет установлен в целях исключения злоупотреблений гражданами Республики Татарстан правами на постановку на учет нуждающихся в улучшении жилищных условий.

При наличии таких обстоятельств заявление прокурора Республики Татарстан в указанной части подлежит оставлению без удовлетворения.

В нарушение пункта 5 Примерных правил учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и предоставления жилых помещений в РСФСР часть 2 пункта 16 Временных правил не предусматривает в составе общественной комиссии по жилищным вопросам представителя совета профессиональных союзов.

Следовательно, часть 2 пункта 16 Временных правил противоречит федеральному законодательству.

Кроме того, не основана на федеральном законе часть 4 пункта 16 Временных правил, предусматривающая предоставление гражданами и членами их семей в общественную комиссию по жилищным вопросам сведений о жилых помещениях, а также о гражданско-правовых сделках, совершенных с жилыми помещениями за 5 лет, предшествующих постановке на учет. В этой связи подлежит исключению из пункта 17 Временных правил указание о рассмотрении комиссией документов о жилых помещениях и сделках с ними. Пункт 26, часть 1 пункта 27 Временных правил, предусматривающие учет и проверку сведений о гражданско-правовых сделках с жилыми помещениями за последние пять лет при принятии решения о предоставлении жилых помещений гражданам, нуждающимся в улучшении жилищных условий, противоречат пунктам 33, 34 Примерных правил, регулирующим порядок представления документов гражданами и проверки жилищных условий очередников.

Не отвечает требованиям федерального закона и пункт 31 Временных правил об уменьшении нормы предоставления жилого помещения на соответствующее количество квадратных метров общей площади при совершении гражданами либо членами их семей гражданско-правовых сделок с жилыми помещениями, приведших к уменьшению размера занимаемых жилых помещений либо к их отчуждению.

Согласно пункту 22 Временных правил лица, уклоняющиеся от представления документов для перерегистрации, по истечении месяца после письменного предупреждения исключаются из списков учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий.

Таким образом, пункт 22 Временных правил содержит дополнительную норму о снятии с учета нуждающихся в улучшении жилищных условий, не предусмотренную статьей 32 Жилищного кодекса РСФСР.

В соответствии с подпунктом "и" части 1 пункта 25 Временных правил лица, заболевшие лучевой болезнью в результате аварии на Чернобыльской АЭС, а также ставшие инвалидами в связи с аварией обеспечиваются жилыми помещениями в первую очередь в течение года со дня подачи заявления на принятие на жилищный учет.

Это положение Временных правил противоречит статье 14 Закона Российской Федерации от 15.05.1991 г. N 1244-1 "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС", согласно которой гражданам, получившим или перенесшим лучевую болезнь и другие заболевания, связанные с радиационным воздействием вследствие чернобыльской катастрофы или с работами по ликвидации последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС, а также инвалидам вследствие чернобыльской катастрофы гарантируется одноразовое бесплатное обеспечение независимо от времени постоянного проживания в данном населенном пункте благоустроенной жилой площадью в течение трех месяцев со дня подачи заявления при условии признания их нуждающимися в улучшении жилищных условий либо проживания в коммунальных квартирах, а также одноразовое бесплатное обеспечение дополнительной жилой площадью в виде отдельной комнаты.

Частью 2 пункта 25 Временных правил установлено преимущество для граждан, получающих жилое помещение в первоочередном порядке, в случае освобождения ими занимаемой жилой площади, которая передается для повторного заселения гражданам той же категории учета.

Вместе с тем, в силу статьи 33 Жилищного кодекса РСФСР, жилые помещения предоставляются гражданам только в порядке очередности, исходя из времени принятия их на учет и включения в списки на получение жилых помещений.

Установление преимущества гражданам, получающим жилое помещение в первоочередном порядке, нарушает права других граждан, имеющих право на первоочередное предоставление жилого помещения.

В соответствии с частью 1 пункта 34 Временных правил при принятии решения об улучшении жилищных условий граждан при прочих равных условиях необходимо учитывать момент возникновения нуждаемости при постановке на учет.

Это положение противоречит статье 33 Жилищного кодекса РСФСР, согласно которой жилые помещения предоставляются гражданам в порядке очередности, исходя из времени принятия их на учет и включения в списки на получение жилых помещений.

Часть 17 пункта 34 Временных правил, предусматривает хранение контрольного талона к ордеру в жилищно-эксплуатационной организации как документа строгой отчетности, а ордера - у нанимателя.

Согласно пункту 51 Примерных правил, ордер должен быть сдан в жилищно-эксплуатационную организацию.

Таким образом, часть 17 пункта 34 Временных правил противоречит пункту 51 Примерных правил. Часть 7 пункта 34 Временных правил предусматривает, что после принятия решения о признании жилого дома (помещения) ветхим в состав семьи, имеющей право на безвозмездное предоставление жилья, включаются несовершеннолетние дети нанимателя или собственника жилого помещения.

Указание о собственниках жилого помещения в части 7 пункта 34 Временных правил противоречит федеральному закону, поскольку согласно статье 35 Конституции Российской Федерации принудительное отчуждение имущества для государственных нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения.

Кроме того, в соответствии со статьей 49-3 Жилищного кодекса РСФСР, если дом подлежит сносу по основаниям, предусмотренным законодательством, выселяемым из него собственникам приватизированных квартир с их согласия предоставляется равноценное жилое помещение на праве собственности.

В части 1 пункта 39 Временных правил предусмотрена замена жилых помещений во внеочередном порядке и в размере не более ранее занимаемого жилого помещения гражданам, занимающим жилые помещения (дом), признанные аварийными или грозящими обвалом.

Это положение противоречит статье 96 Жилищного кодекса РСФСР, согласно которой предоставляемое гражданам в связи с выселением из дома, грозящего обвалом, жилое помещение должно быть размером не менее ранее занимаемого.

Доводы М-ой и З-ой о том, что оспариваемые Временные правила подлежат признанию противоречащими федеральному законодательству в полном объеме, поскольку они не прошли государственную регистрацию и не опубликованы в официальных средствах массовой информации Республики Татарстан, не убедительны.

В силу части третьей статьи 15 Конституции Российской Федерации законы подлежат официальному опубликованию. Неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

Таким образом, в соответствии с указанным положением Конституции Российской Федерации не подлежат применению лишь те нормативные правовые акты, которые в установленном порядке не опубликованы.

Оспариваемые Временные правила опубликованы в официальном издании Республики Татарстан.

По основаниям, что нормативный правовой акт не прошел государственную регистрацию, законодатель не предусмотрел признание его противоречащим федеральному законодательству.

Не может быть приняты во внимание и доводы М-ой, З-й о том, что пункт 28 Временных правил противоречит федеральному законодательству.

Какой именно норме федерального законодательства указанный пункт противоречит, заявителями доказательства не приводятся.

Более того, указанный пункт Временных правил предусматривает право гражданина приобрести либо получить жилое помещение менее нормы предоставления.

Являются не убедительными доводы М-ой и З-ой о том, что пункт 34 Временных правил определяет размер предоставляемого жилья исходя из состава семьи на дату принятия решения о признании жилого помещения (дома) непригодным для постоянного проживания.

В подтверждение своих доводов заявители не ссылаются на нормы федерального законодательства и не приводят нормы федерального законодательства, которым противоречит указанный пункт Временных правил.

Кроме того, решением судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Республики Татарстан от 14 февраля 2001 года (вступившим в законную силу определением судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 10 апреля 2001 года) в удовлетворении заявлений А-ва и К-ой о признании противоречащим федеральному законодательству Указа Президента Республики Татарстан "О некоторых особенностях предоставления жилых помещений гражданам, проживающим в ветхом жилищном фонде" от 2 сентября 1999 года, N УП-705 отказано.

Данный Указ Президента Республики Татарстан регулирует размер предоставляемого жилья исходя из состава семьи на дату принятия решения о признании жилого помещения (дома) непригодным для постоянного проживания, который закреплен и в пункте 34 оспариваемых Временных правил.

М-ва и З-ва утверждают, что пункт 38 Временных правил противоречит требованиям статьи 19 Конституции Российской Федерации, поскольку предусматривает замену жилого помещения на праве собственности на равноценное, а не на равнозначное.

Между тем, указанные доводы заявителей не могут быть удовлетворены.

Замена жилых помещений указанным пунктом Временных правил предусмотрена исключительно по обращению граждан.

При этом замена жилого помещения производится на равноценное по рыночной стоимости жилого помещения гражданам, занимающим жилое помещение на праве собственности, по договору мены.

Пункт 3 статьи 35 Конституции Российской Федерации ввел понятие "равноценное возмещение". Предоставление равноценного жилого помещения предусматривает и статья 49-3 Жилищного кодекса РСФСР.

Следовательно, указанный пункт Временных правил не противоречит федеральному законодательству.

Доводы представителей Кабинета Министров Республики Татарстан о том, что оспариваемые Временные правила не противоречат федеральному законодательству, а потому в удовлетворении заявлений М-ой, З-ой и прокурора Республики Татарстан следует отказать, не могут быть удовлетворены по основаниям, изложенным в мотивировочной части указанного решения.

Исходя из изложенного и руководствуясь статьями 194-199, 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Верховный Суд Республики Татарстан, решил:

Заявление М-ой, З-ой, прокурора Республики Татарстан удовлетворить частично.

Признать противоречащими федеральному законодательству, недействующими со дня принятия пункта 1.1, части 2 пункта 4, части 6 пункта 6, части 3 пункта 7, части 3 пункта 6, части 2 пункта 11.1, части 2 и 4 пункта 16, пункта 17 (в части рассмотрения комиссией документов о жилых помещениях и сделках с ними), пункта 26, части 1 пункта 27, пункта 31, пункта 22 (в части исключения из списков учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, лиц, уклоняющихся от представления документов для перерегистрации), подпункта "и" части 1 пункта 25 (в части указания об обеспечении жилым помещением в течение года со дня подачи заявления на принятие на жилищный учет), части 2 пункта 25, части 1 и 17 пункта 34, части 7 пункта 34 (в части, касающейся собственников жилого помещения), части 1 пункта 39 (в части указания размера жилого помещения) Временных Правил учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и предоставления жилых помещений в Республике Татарстан, утвержденных постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан N 35 от 23 января 2003 года.

В остальной части в удовлетворении заявлений отказать.

Решение, после вступления в законную силу подлежит опубликованию в официальных средствах массовой информации Республики Татарстан: газеты "Республика Татарстан" и "Ватаным Татарстан".

Решение может быть обжаловано, а прокурором, участвующим в деле, принесено кассационное представление в Верховный Суд Российской Федерации через Верховный Суд Республики Татарстан в течение десяти дней со дня изготовления мотивированного решения суда.