Постановление Конституционного суда РТ от 1 июня 2005 г. N 16-П "По делу о проверке конституционности подпункта 6 пункта 2 статьи 22 Закона Республики Татарстан от 16 января 2003 года N 3-ЗРТ "О государственной гражданской службе Республики Татарстан" в связи с жалобой гражданки А.М.Полухиной"

Постановление Конституционного суда Республики Татарстан
от 1 июня 2005 г. N 16-П
"По делу о проверке конституционности подпункта 6 пункта 2
статьи 22 Закона Республики Татарстан от 16 января 2003 года
N 3-ЗРТ "О государственной гражданской службе Республики Татарстан"
в связи с жалобой гражданки А.М.Полухиной"

Конституционный суд Республики Татарстан в составе Председателя В.Н.Демидова, судей Д.А.Алкаевой, Ф.Н.Багаутдинова, А.Л.Васина, А.Г.Гатауллина, Л.А.Гусевой,

с участием гражданки А.М.Полухиной, обратившейся с жалобой в Конституционный суд Республики Татарстан, представителей Государственного Совета Республики Татарстан как стороны, издавшей оспариваемый нормативный правовой акт, - заместителя заведующего отделом конституционного законодательства Правового управления Аппарата Государственного Совета Республики Татарстан А.А.Хамматовой, начальника отдела организации назначения и перерасчета пенсий Отделения Пенсионного фонда Российской Федерации по Республике Татарстан С.Н.Гайдук, представителя Президента Республики Татарстан - заведующего сектором государственного и международного права, договорно-правовой работы Государственно-правового управления Президента Республики Татарстан С.Н.Столярова, полномочного представителя Государственного Совета Республики Татарстан - начальника Правового управления Аппарата Государственного Совета Республики Татарстан Ш.Ш.Ягудина, представителя Кабинета Министров Республики Татарстан - заместителя начальника правового управления Аппарата Кабинета Министров Республики Татарстан Г.Л.Удачиной, представителя Председателя Верховного суда Республики Татарстан - судьи Верховного суда Республики Татарстан М.М.Хайруллина, представителя Председателя Арбитражного суда Республики Татарстан - начальника отдела обобщения и информации Арбитражного суда Республики Татарстан И.Ф.Нафиева, представителя прокурора Республики Татарстан - первого заместителя прокурора Республики Татарстан А.Ю.Николаева, представителя Уполномоченного по правам человека в Республике Татарстан - ведущего референта аппарата Уполномоченного по правам человека в Республике Татарстан А.Ф.Шакирова,

руководствуясь частью четвертой статьи 109 Конституции Республики Татарстан, частью пятой статьи 3, частью первой и пунктом 1 части второй статьи 39, статьями 68, 100, 101, 103 Закона Республики Татарстан "О Конституционном суде Республики Татарстан",

рассмотрел в открытом судебном заседании дело о проверке конституционности подпункта 6 пункта 2 статьи 22 Закона Республики Татарстан от 16 января 2003 года N 3-ЗРТ "О государственной гражданской службе Республики Татарстан" (в редакции от 24 сентября 2003 года, с изменениями от 16 декабря 2003 года и от 4 декабря 2004 года).

Поводом к рассмотрению дела явилось обращение гражданки А.М.Полухиной в Конституционный суд Республики Татарстан с жалобой на нарушение ее конституционных прав и свобод подпунктом 6 пункта 2 статьи 22 Закона Республики Татарстан от 16 января 2003 года N 3-ЗРТ "О государственной гражданской службе Республики Татарстан", примененном в ее конкретном деле. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствует ли оспариваемая заявительницей норма Конституции Республики Татарстан.

Заслушав сообщение судьи-докладчика Д.А.Алкаевой, объяснения сторон - гражданки А.М.Полухиной и представителей Государственного Совета Республики Татарстан А.А.Хамматовой и С.Н.Гайдук, выступления приглашенных в заседание представителей: от Президента Республики Татарстан - С.Н.Столярова, от Государственного Совета Республики Татарстан - Ш.Ш.Ягудина, от Кабинета Министров Республики Татарстан - Г.Л.Удачиной, от Председателя Верховного суда Республики Татарстан - М.М.Хайруллина, от Председателя Арбитражного суда Республики Татарстан - И.Ф.Нафиева, от прокурора Республики Татарстан - А.Ю.Николаева, от Уполномоченного по правам человека в Республике Татарстан - А.Ф.Шакирова, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный суд Республики Татарстан установил:

1. Отделение Пенсионного фонда Российской Федерации по Республике Татарстан решением от 8 октября 2003 года N 15-16/16 отказало гражданке А.М.Полухиной в назначении пенсии за выслугу лет на том основании, что у нее отсутствует необходимый, согласно части первой статьи 21 Закона Республики Татарстан от 16 января 2003 года N 3-ЗРТ "О государственной гражданской службе Республики Татарстан", 15-летний стаж государственной службы. В письме от 15 октября 2004 года N 15-12/5197, адресованном гражданке А.М.Полухиной, Отделение Пенсионного фонда Российской Федерации по Республике Татарстан, разъясняя правовые основания отказа в назначении ей пенсии за выслугу лет, указало, что в соответствии с подпунктом 6 пункта 2 статьи 22 Закона Республики Татарстан от 16 января 2003 года N 3-ЗРТ "О государственной гражданской службе Республики Татарстан" период ее работы с 4 сентября 1987 года по 12 июля 1995 года в должностях инспектора, старшего инспектора, инспектора второй и первой категорий Республиканского центра по начислению и выплате пенсий и пособий Министерства социального обеспечения Республики Татарстан (в настоящее время - Министерство социальной защиты Республики Татарстан) не может быть включен в стаж государственной службы, поскольку Республиканский центр не выполнял функции государственного управления, не был преобразован в государственный орган, а должности, которые замещала А.М.Полухина, не были включены в перечень государственных должностей государственной службы Республики Татарстан, как это определено оспариваемой нормой.

Заявительница А.М.Полухина в своей жалобе утверждает, что ее стаж государственной службы должен составлять 20 лет, в том числе 12 лет 1 месяц и 20 дней в должностях бухгалтера-контролера и старшего бухгалтера отдела социального обеспечения Советского района города Казани (с 14 июля 1975 года по 3 сентября 1987 года), и 7 лет 10 месяцев и 8 дней в должностях старшего инспектора, инспектора второй и первой категорий Республиканского центра по начислению и выплате пенсий и пособий Министерства социального обеспечения Республики Татарстан (с 4 сентября 1987 года по 12 июля 1995 года), откуда она была уволена 12 июля 1995 года в связи с ликвидацией указанного Республиканского центра.

По мнению заявительницы, Республиканский центр по начислению и выплате пенсий и пособий Министерства социального обеспечения Республики Татарстан являлся государственным учреждением и выполнял функции государственного управления, которые после его ликвидации согласно пункту 2 постановления Кабинета Министров Республики Татарстан от 25 июля 1994 года N 345 "Об упразднении Республиканского центра по начислению и выплате пенсий и пособий Министерства социального обеспечения Республики Татарстан" были переданы временно Министерству социального обеспечения Республики Татарстан, а затем отделам социального обеспечения районных и городских администраций.

Заявительница считает, что примененный в ее конкретном деле подпункт 6 пункта 2 статьи 22 Закона Республики Татарстан от 16 января 2003 года N 3-ЗРТ "О государственной гражданской службе Республики Татарстан", явившийся правовым основанием для отказа во включении периода ее работы в указанном выше Республиканском центре в стаж государственной службы и связанного с этим отказа в назначении пенсии за выслугу лет государственным гражданским служащим Республики Татарстан, нарушает ее конституционные права и свободы и тем самым не соответствует части первой статьи 38 и части второй статьи 54 Конституции Республики Татарстан.

Таким образом, предметом рассмотрения по настоящему делу является положение, закрепленное подпунктом 6 пункта 2 статьи 22 Закона Республики Татарстан от 16 января 2003 года N 3-ЗРТ "О государственной гражданской службе Республики Татарстан" (в редакции от 24 сентября 2003 года, с изменениями от 16 декабря 2003 года и от 4 декабря 2004 года).

2. Оспариваемая гражданкой А.М.Полухиной норма относится к числу законодательных положений, регламентирующих условия пенсионного обеспечения за выслугу лет государственных гражданских служащих Республики Татарстан, которое представляет собой часть системы социального обеспечения.

Согласно пункту "ж" части первой статьи 72 Конституции Российской Федерации социальная защита, включая социальное обеспечение, находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. По предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, как это следует из части второй статьи 76 Конституции Российской Федерации, издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Условия предоставления права на пенсию государственным гражданским служащим субъектов Российской Федерации за счет средств субъектов Российской Федерации определяются согласно пункту 4 статьи 7 Федерального закона от 15 декабря 2001 года N 166-ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации", законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. При этом регулирование отношений, связанных с гражданской службой, осуществляется в том числе и конституциями (уставами), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации (подпункт 8 пункта 1 статьи 5 Федерального закона от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации").

Таким образом, закрепляя в оспариваемой норме одно из правил исчисления стажа государственной службы государственных гражданских служащих Республики Татарстан, республиканский законодатель исходил из установленного Конституцией Российской Федерации разграничения предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов и реализовал полномочие, принадлежащее ему в силу указанных норм федерального законодательства, а также пункта 2 статьи 75 Конституции Республики Татарстан.

3. Конституция Республики Татарстан гарантирует каждому социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потере кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом (часть первая статьи 54). Поскольку важнейшей частью социального обеспечения является пенсионное обеспечение, постольку конституционное право каждого человека как члена общества на социальное обеспечение включает и его право на пенсию. При этом в соответствии с пенсионным законодательством права гражданина в области пенсионного обеспечения находятся в зависимости в том числе от характера, содержания и условий его трудовой деятельности. Так, принимая во внимание особый характер и условия выполнения трудовых функций (должностных обязанностей) и учитывая определенные ограничения, связанные с прохождением государственной гражданской службы, законодатель (как федеральный, так и республиканский) предусмотрел назначение гражданским служащим, имеющим не менее 15 лет стажа государственной службы и уволенным со службы по определенным совместимым со статусом государственного гражданского служащего основаниям, пенсии за выслугу лет (статья 7 Федерального закона от 15 декабря 2001 года N 166-ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации"; статья 21 Закона Республики Татарстан от 16 января 2003 года N 3-ЗРТ "О государственной гражданской службе Республики Татарстан").

3.1. Пенсия за выслугу лет так же, как и пенсии по старости, инвалидности, потере кормильца, относится к числу трудовых, поэтому назначение данной пенсии закон связывает прежде всего с осуществлением трудовой и иной деятельности, признаваемой законом общественно полезной. Специфика пенсионного обеспечения за выслугу лет, в отличие от обеспечения иными видами трудовых пенсий, обусловлена тем, что основным юридическим фактом, определяющим право на данную пенсию, является не любая, а лишь определенная профессиональная деятельность, разновидности которой исчерпывающим образом устанавливаются законом либо на его основе иными нормативными правовыми актами в закрытых, то есть не подлежащих расширительному толкованию перечнях.

Применительно к пенсионному обеспечению за выслугу лет государственных гражданских служащих Республики Татарстан такой перечень установлен статьей 22 Закона Республики Татарстан от 16 января 2003 года N 3-ЗРТ "О государственной гражданской службе Республики Татарстан". Данный перечень наряду с периодами работы (службы) на соответствующих государственных должностях и должностях государственной гражданской службы Республики Татарстан предусматривает включение в стаж государственной службы также и некоторых иных периодов, в том числе и закрепленных в оспариваемом заявительницей подпункте 6 пункта 2 статьи 22 указанного Закона периодов работы в упраздненных государственных учреждениях, функции государственного управления которых переданы государственным органам, либо в государственных учреждениях, преобразованных в государственные органы, а также в государственных учреждениях, должности в которых были включены в перечни государственных должностей государственной службы, являющиеся соответствующими разделами Реестра государственных должностей государственной службы Республики Татарстан.

3.2. По своему содержанию и смыслу оспариваемая заявительницей норма определяет правовые условия, при наличии которых периоды работы в государственных учреждениях подлежат включению в стаж государственной службы гражданских служащих Республики Татарстан. Такими условиями в силу оспариваемой нормы являются: упразднение государственных учреждений с передачей функций государственного управления, которые они выполняли, государственным органам; либо преобразование государственных учреждений в государственные органы; а также включение должностей, предусмотренных в государственных учреждениях, в перечни государственных должностей государственной службы, являющиеся соответствующими разделами Реестра государственных должностей государственной службы Республики Татарстан. При этом каждое из указанных условий, как это следует из буквального содержания оспариваемой нормы, представляет собой самостоятельное, необходимое и одновременно достаточное правовое основание для включения соответствующего периода работы в государственном учреждении в стаж государственной службы гражданского служащего Республики Татарстан.

Устанавливая в статье 22 Закона Республики Татарстан "О государственной гражданской службе Республики Татарстан" порядок исчисления стажа государственной службы, республиканский законодатель справедливо и правомерно предусмотрел в оспариваемой норме включение в данный стаж также и периодов работы в государственных учреждениях в тех случаях, когда периоды такой работы соответствуют закрепленным в указанной норме требованиям. При этом законодатель обоснованно исходил из учета характера и условий выполнения этой работы в государственных учреждениях как деятельности, связанной с исполнением государственно-властных полномочий в сфере государственного управления.

Целевым предназначением оспариваемой нормы, как это следует из ее содержания и смысла, является установление дополнительных гарантий пенсионного обеспечения за выслугу лет тем категориям государственных гражданских служащих Республики Татарстан, часть трудовой деятельности которых приходилась на работу в упраздненных государственных учреждениях, функции государственного управления которых после их упразднения были переданы государственным органам; либо на работу в государственных учреждениях, преобразованных в государственные органы; а также в государственных учреждениях, должности в которых были включены в соответствующие перечни государственных должностей государственной службы Республики Татарстан.

Тем самым оспариваемая норма, определяющая одно из правил исчисления стажа государственной службы, являющегося основным условием назначения пенсии за выслугу лет государственным гражданским служащим Республики Татарстан, по своему целевому назначению направлена в том числе и на государственную защиту старости, гарантированную частью первой статьи 38 Конституции Республики Татарстан, а также исходит из требования части второй статьи 54 Конституции Республики Татарстан, согласно которому государственные пенсии и социальные пособия устанавливаются законом.

Следовательно, сама по себе норма, содержащаяся в подпункте 6 пункта 2 статьи 22 Закона Республики Татарстан от 16 января 2003 года N 3-ЗРТ "О государственной гражданской службе Республики Татарстан", не имеет дискриминационного характера, поскольку не ограничивает, не отменяет и не нарушает конституционное право граждан на социальное обеспечение, включая и право заявительницы А.М.Полухиной, часть трудовой деятельности которой приходилась на работу в упраздненном государственном учреждении - Республиканском центре по начислению и выплате пенсий и пособий Министерства социального обеспечения Республики Татарстан, на пенсию за выслугу лет государственным гражданским служащим Республики Татарстан.

В то же время проверка законности и обоснованности правоприменительного решения, которым гражданке А.М.Полухиной было отказано во включении периода ее работы в указанном Республиканском центре в стаж государственной службы, и связанного с этим отказа в назначении ей пенсии за выслугу лет государственным гражданским служащим Республики Татарстан предполагает исследование вопроса о том, относились ли функции, которые выполнял упраздненный Республиканский центр, по своему содержанию и характеру к числу функций государственного управления, что не входит согласно части девятой статьи 3 Закона Республики Татарстан "О Конституционном суде Республики Татарстан" в полномочия Конституционного суда Республики Татарстан, поскольку Конституционный суд Республики Татарстан решает исключительно вопросы права и при осуществлении конституционного судопроизводства воздерживается от установления и исследования фактических обстоятельств во всех случаях, когда это входит в компетенцию других судов или иных органов государственной власти Республики Татарстан. Такая проверка указанного правоприменительного решения может быть осуществлена в установленном законом порядке.

Таким образом, положение, закрепленное подпунктом 6 пункта 2 статьи 22 Закона Республики Татарстан от 16 января 2003 года N 3-ЗРТ "О государственной гражданской службе Республики Татарстан", не противоречит Конституции Республики Татарстан, ее статьям 38 (часть 1) и 54 (части 1 и 2), так как оспариваемая норма не ограничивает и не отменяет конституционное право каждого на социальное обеспечение и не может рассматриваться как нарушающая права и свободы человека и гражданина в сфере пенсионного обеспечения государственных гражданских служащих Республики Татарстан.

4. Вместе с тем в соответствии с частью второй статьи 68 Закона Республики Татарстан "О Конституционном суде Республики Татарстан" Конституционный суд Республики Татарстан принимает решение по делу, оценивая как буквальный смысл рассматриваемого акта, так и смысл, придаваемый ему официальным и иным толкованием или сложившейся правоприменительной практикой, а также исходя из его места в системе нормативных правовых актов.

Формулировка оспариваемой нормы в части, предусматривающей включение в стаж государственной службы периода работы в упраздненных государственных учреждениях, функции государственного управления которых переданы государственным органам, имеет неопределенный характер, поскольку допускает возможность неоднозначного толкования правоприменителем содержания и характера функций, которые выполняло упраздненное государственное учреждение.

В то же время закрепленное пунктом 12 статьи 21 Закона Республики Татарстан от 16 января 2003 года N 3-ЗРТ "О государственной гражданской службе Республики Татарстан" (в редакции от 24 сентября 2003 года N 43-ЗРТ) правомочие Совета по вопросам государственной службы при Президенте Республики Татарстан включает в себя также право данного Совета издавать официальные разъяснения в том числе и по вопросу включения в стаж государственной службы периодов, предусмотренных оспариваемой нормой. Однако ни пункт 12 статьи 21 данного Закона, ни сама оспариваемая норма не определяют порядок применения подпункта 6 пункта 2 статьи 22 указанного Закона, подобно тому как по отношению к федеральным государственным гражданским служащим аналогичное оспариваемой норме положение содержит указание на то, что порядок его применения определяется Правительством Российской Федерации (подпункт "и" пункта 10 Перечня должностей, периоды службы (работы) в которых включаются в стаж государственной службы для назначения пенсии за выслугу лет федеральных государственных служащих, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 17 декабря 2002 года N 1413). Это позволяет органам пенсионного обеспечения принимать правоприменительные решения по вопросу включения в стаж государственной службы периодов, предусмотренных оспариваемой нормой, не обращаясь за официальным разъяснением в названный Совет.

Такая неполная урегулированность порядка применения оспариваемой нормы может не только порождать неоднозначность правоприменительной практики, но и не способствует обеспечению надлежащей защиты прав и законных интересов граждан при решении вопроса о назначении пенсии за выслугу лет государственным гражданским служащим Республики Татарстан и тем самым может привести к ограничению либо иному нарушению их конституционного права на социальное обеспечение.

Учитывая это, по усмотрению республиканского законодателя, оспариваемая норма может быть дополнена либо положением, содержащим указание на конкретный государственный орган, правомочный определять порядок применения данной нормы, либо в оспариваемой норме самим законодателем может быть установлен порядок ее применения, что явилось бы дополнительной гарантией соблюдения прав и законных интересов граждан при назначении пенсии за выслугу лет государственным гражданским служащим Республики Татарстан.

Исходя из изложенного и руководствуясь статьей 6, частью второй статьи 66, статьями 67, 69, 71, 73, частью первой статьи 104 Закона Республики Татарстан "О Конституционном суде Республики Татарстан", Конституционный суд Республики Татарстан постановил:

1. Признать положение, закрепленное подпунктом 6 пункта 2 статьи 22 Закона Республики Татарстан от 16 января 2003 года N 3-ЗРТ "О государственной гражданской службе Республики Татарстан" (в редакции от 24 сентября 2003 года, с изменениями от 16 декабря 2003 года и от 4 декабря 2004 года) соответствующим Конституции Республики Татарстан.

2. Настоящее постановление окончательно, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после его провозглашения, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.

3. Согласно статье 72 Закона Республики Татарстан "О Конституционном суде Республики Татарстан" настоящее постановление подлежит незамедлительному опубликованию в газетах "Ватаным Татарстан" и "Республика Татарстан". Постановление должно быть опубликовано также в "Вестнике Конституционного суда Республики Татарстан".