Приложение. Концепция модернизации и развития системы социального обслуживания населения Республики Татарстан

Приложение
к постановлению КМ РТ
от 3 июля 2006 г. N 335

Концепция
модернизации и развития системы социального обслуживания населения Республики Татарстан

Настоящая Концепция модернизации и развития системы социального обслуживания населения Республики Татарстан (далее - Концепция), подготовленная в соответствии с федеральными законами от 02.08.95 г. N 122-ФЗ "О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов", от 10.12.95 г. N 195-ФЗ "Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации", от 24.06.99 г. N 120-ФЗ "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних", от 24.11.95 г. N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации", а также Программой социально-экономического развития Республики Татарстан на 2005-2010 годы, утвержденной Законом Республики Татарстан от 27.12.2005 г. N 133-ЗРТ, представляет систему взглядов на развитие системы социального обслуживания населения Республики Татарстан до 2007 года и содержит обоснованные цели, задачи и направления развития и модернизации системы социального обслуживания.

Настоящей Концепцией предлагается внедрить адресный подход к реализации прав граждан на социальное обслуживание, характеризующееся переходом от всеобщего охвата социальными услугами к избирательному и скоординированному удовлетворению потребностей наиболее уязвимых категорий граждан в социальном обслуживании.

1. Основные цели и принципы модернизации системы
социального обслуживания населения

1.1. Содержание проблемы

В Республике Татарстан, как и в целом по Российской Федерации, наблюдается устойчивый рост потребности населения в социально-бытовых, социально-медицинских, социально-психологических, социально-правовых услугах, услугах по социальной адаптации и реабилитации, предоставляемых гражданам в соответствии с состоянием здоровья и с учетом социальных показаний.

Система социального обслуживания в Республике Татарстан на 01.01.2006 г. состоит из 168 учреждений различного типа. Ежегодно социальные услуги получают более 1,5 млн. человек, в том числе более 760,0 тыс. граждан пожилого возраста и инвалидов.

Несмотря на суммарное увеличение объема социальных услуг, предоставляемых государственными социальными службами, и численности их получателей, остается нерешенным вопрос качества, эффективной результативности и доступности этих услуг.

Отмечается наличие неудовлетворенного спроса на социальные услуги в стационарных учреждениях, прежде всего психоневрологического профиля, в реабилитационных учреждениях как для взрослых инвалидов, так и для детей с ограниченными возможностями, а также в надомном обслуживании.

Очередность на получение пожилыми людьми и инвалидами социальных услуг на дому на протяжении нескольких лет варьируется от 1,5 до 2,5 тыс. человек и приняла застойные формы.

Очередность в стационарные учреждения для престарелых и инвалидов составляет около 758 человек, в том числе в психоневрологические интернаты - 658 человек, при этом 337 человек находятся в очереди более одного года. Кроме того, по данным Министерства здравоохранения Республики Татарстан, в помещении в психоневрологические интернаты нуждаются 280 чел. психохроников, которые находятся в психиатрических клиниках системы здравоохранения.

Не преодолены неравномерность развития сети учреждений в муниципальном разрезе, а также различия объема и качества социальных услуг из-за разницы располагаемых ресурсов. При этом не везде существующие учреждения функционируют одинаково эффективно, с должной отдачей государственных инвестиций.

В связи с вышеизложенным особую актуальность приобретает вопрос оптимизации и совершенствования существующей инфраструктуры социального обслуживания, модернизации деятельности по оказанию социальных услуг.

По объективным причинам спрос на жизненно важные услуги социального обслуживания формируют прежде всего граждане пожилого возраста. Численность пожилых граждан в Республике Татарстан на 01.01.2005 г. составляет 743,4 тыс. человек, при этом лиц в возрасте 80 лет и старше - 76,2 тыс. человек, или 10,25 процента. Среди общего количества граждан пожилого возраста одиноких - 41,2 тыс. человек (5,5%), одиноко проживающих - 85,5 тыс. человек (11,5%), одиноких, нуждающихся в постороннем уходе, - около 30 тыс. человек (в том числе в постоянном уходе нуждаются 15,5 тыс. человек).

Общими для них остаются следующие проблемы:

недоступность требуемого по медицинским и социальным показаниям качественного ухода на дому;

неприспособленность жилья для безопасного проживания;

недостаточный уровень обеспеченности индивидуальными средствами реабилитации, компенсирующими снижение способности к самообслуживанию и передвижению;

социальная отчужденность и отсутствие взаимопонимания между поколениями.

Острой остается проблема социальной адаптации лиц без определенного места жительства и занятий. Ключевые проблемы лиц без определенного места жительства и занятий - хронические заболевания, инвалидность, необеспеченность жильем, утрата трудовых навыков и социальных связей. Часть из них является распространителями социально опасных заболеваний, источником роста преступности.

Социальное обслуживание лиц без определенного места жительства и занятий от случая к случаю, не подкрепленное реальными мерами по восстановлению социального статуса, исключает возможность социальной адаптации и реабилитации данной категории, что поддерживается миграционной активностью данной социальной группы.

В большинстве бомжи - это уроженцы или бывшие жители региона, лишь одну треть их составляют мигрирующие лица. С 2001 по 2006 год тремя центрами социальной адаптации для лиц без определенного места жительства и занятий общей мощностью 125 койко-мест обслужены более 2,3 тыс. лиц без определенного места жительства и занятий, и только 76 человек были устроены в стационарные учреждения социального обслуживания, 409 человек - трудоустроены при содействии специалистов центров.

Отсутствие норм, регламентирующих деятельность по оказанию социальных услуг лицам без определенного места жительства и занятий, освободившимся из мест лишения свободы, также осложняет работу по социальному сопровождению и социальной адаптации этих групп населения.

Таким образом, особую актуальность приобретает комплексный межведомственный подход в решении данной проблемы при активном участии самого лица без определенного места жительства и занятий в переломе ситуации дезадаптации, изменении социального статуса на основе принципа самообслуживания, обязательного трудоустройства с целью последующего возмещения расходов на его содержание в учреждении социального обслуживания. Все эти меры направлены на предупреждение социального иждивенчества со стороны данной категории граждан.

В последнее десятилетие в Республике Татарстан наблюдается увеличение контингента инвалидов, особенно трудоспособного возраста, и детей-инвалидов.

Общее количество инвалидов по Республике Татарстан в 2005 году составило 292,0 тыс. человек, в том числе детей-инвалидов - 15,5 тыс. человек (5,3% общего количества инвалидов), инвалидов трудоспособного возраста - 92,5 тыс. человек. За последние 5 лет количество лиц, ежегодно впервые признаваемых инвалидами, возросло с 26,6 до 68,8 тысячи человек, в том числе инвалидов трудоспособного возраста - с 13,4 до 16,5 тысячи, детей-инвалидов - с 2,2 до 2,3 тысячи.

Происходит качественное изменение контингента инвалидов. В структуре общей инвалидности взрослого населения преобладают лица пенсионного возраста, однако велика и доля инвалидов трудоспособного возраста (68,3% и 31,7% - соответственно). При этом на 01.01.2006 г. инвалиды тяжелой степени потери трудоспособности (I-II групп) составляют 57,5% общего числа инвалидов и 69,8% общего числа впервые признанных инвалидами.

В связи с вышеизложенным проблема инвалидности является не только геронтологической, но и проблемой лиц трудоспособного возраста.

Инвалиды молодого возраста (от 18 до 45 лет) составляют 21,7% общего числа инвалидов. Это наиболее активная часть инвалидов, стремящаяся интегрироваться в нормальную жизнь, имеющая реабилитационный потенциал. Однако молодые инвалиды испытывают недостаток социальных услуг реабилитационной направленности, которые помогли бы им реализовать этот потенциал.

Серьезных изменений требует организация деятельности детских реабилитационных учреждений, которых в настоящее время насчитывается 14. Анализ показывает, что имеют место случаи осуществления ими несвойственных функций, ввод в штатное расписание ставок учителей, воспитателей, в то время как обучение детей-инвалидов в соответствии со статьей 18 Федерального закона от 24.11.95 г N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" отнесено к компетенции органов образования.

Учитывая, что в составе населения Республики Татарстан находятся целевые группы потребителей социальных услуг из числа граждан, находящихся в особо сложных жизненных обстоятельствах, преодолеть которые без профессиональной помощи специалистов социальных служб они не в состоянии, отдельными направлениями реализации Концепции следует считать меры, направленные на:

предупреждение социального иждивенчества лиц без определенного места жительства, в том числе освободившихся из мест лишения свободы;

социальную реабилитацию инвалидов, прежде всего инвалидов трудоспособного возраста и детей-инвалидов;

совершенствование социального обслуживания граждан пожилого возраста;

социальную реабилитацию семей, семей с детьми и детей, находящихся в трудной или социально опасной ситуации.

1.2. Предупреждение социального иждивенчества лиц без определенного места жительства и занятий, в том числе освободившихся из мест лишения свободы.

В целях организации эффективного социального обслуживания лиц без определенного места жительства и занятий и предупреждения социального иждивенчества необходимо:

разработать и внедрить регламент межведомственного взаимодействия министерств и ведомств по работе с лицами без определенного места жительства и занятий;

разработать и принять меры, предусматривающие применение санкций за использование лицами без определенного места жительства и занятий технических помещений жилых домов и инженерных коммуникаций;

разработать и принять нормативные акты, запрещающие использовать технические помещения жилых домов (чердаки и подвалы) для иных целей, кроме профилактических осмотров, ремонта, аттестации на предмет соответствия СНИПам;

разработать и ввести систему обсуждения информации по изменению запрещающих правил и санкций для лиц без определенного места жительства и занятий в СМИ;

разработать перечень мотивационных мер для хозяйствующих субъектов и физических лиц с целью участия их в софинансировании центров социальной адаптации для лиц без определенного места жительства и занятий;

обеспечить участие населения в принятии решений по оказанию мер социальной помощи лицам без определенного места жительства и занятий.

1.3. Социальная реабилитация инвалидов

В целях повышения уровня и качества жизни инвалидов в обществе необходимо принять меры по:

обеспечению свободного доступа людей с ограниченными возможностями к общественным ценностям и объектам социальной инфраструктуры, в том числе в области образования, культуры, физической культуры и спорта;

совершенствованию системы социальной реабилитации и адаптации инвалидов, расширению спектра услуг по медицинской, социальной и профессиональной реабилитации людей с ограниченными возможностями;

комплексной профилактике инвалидности;

созданию для людей с ограниченными возможностями рабочих мест, востребованных на рынке труда;

дальнейшему созданию условий по обучению детей-инвалидов в учреждениях начального, среднего профессионального и высшего профессионального образования;

укреплению материально-технической базы учреждений социального обслуживания инвалидов;

разработке комплексной программы социальной защиты инвалидов в Республике Татарстан на 2006-2010 годы "Интеграция инвалидов в общество".

1.4. Совершенствование социального обслуживания граждан пожилого возраста

В целях повышения качества жизни и социального обслуживания пожилых граждан необходимо принять меры по:

развитию медицинской помощи лицам старших возрастных групп;

повышению уровня и качества жизни граждан пожилого возраста путем совершенствования организации взаимодействия государственных структур и общественных объединений в решении социальных проблем пожилого поколения республики, развитии гражданских инициатив;

разработке системы взаимопомощи (банка времени) граждан пожилого возраста путем создания банка данных граждан пожилого возраста, способных помочь другим престарелым, и банка потребностей в услугах, которые могут быть оказаны гражданам пожилого возраста и инвалидам;

разработке комплексной программы социальной поддержки граждан пожилого возраста в Республике Татарстан на 2006-2010 годы "Пожилые люди Татарстана" и республиканской целевой программы "Трудовое долголетие" на 2006-2010 годы;

развитию системы постоянного непрерывного профессионального образования граждан пожилого возраста;

обеспечению права работающих граждан пожилого возраста на занятость, устранению дискриминации в отношении граждан предпенсионного и пенсионного возраста на рынке рабочей силы;

информированию о текущем состоянии рынка труда, адекватного возможностям пожилых граждан, в разрезе муниципальных образований;

организации и проведению мониторинга потребности одиноких граждан пожилого возраста в специальных жилых домах для одиноких престарелых;

разработке и внедрению инновационной методики индивидуальной оценки нуждаемости граждан пожилого возраста в социальных услугах (по 8-10 классам нуждаемости), учитывающей потребности в услугах по социальному обслуживанию в зависимости от состояния здоровья и социальных показаний;

развитию сети специальных жилых домов или переоборудованию имеющегося жилья, отвечающего потребностям и состоянию здоровья, для одиноких людей престарелого возраста, престарелых супружеских пар в составе муниципального жилищного фонда в рамках реализации региональных программ социальной ипотеки как ответ на рост потребности пожилых граждан в жилищах с удовлетворяющими их условиями комфортного проживания.

1.5. Социальная реабилитация семей, семей с детьми и детей, находящихся в трудной или социально опасной ситуации

С точки зрения доступности социальных услуг актуальной задачей является оценка состава потребительской корзины для граждан с учетом различных моделей потребительского поведения.

Реализация одного из основополагающих принципов повышения качества социальных услуг, оказываемых населению, позволит создать условия для:

предотвращения (нивелирования) влияния демографических процессов на социальное развитие Республики Татарстан;

укрепления семейных связей и связей между поколениями;

поддержки семейного ухода и расширения возможностей вовлечения лиц трудоспособного возраста, занятых семейным уходом, в сферу экономики и иную деятельность;

развития механизмов семейного жизнеустройства пожилых граждан, в том числе недееспособных, а также форм семейного воспитания детей, находящихся в трудной жизненной ситуации.

2. Основные направления модернизации и развития социального
обслуживания населения в Республике Татарстан

2.1. Современное состояние правовой и организационной базы развития системы социального обслуживания

В современных условиях развития экономических отношений социальные услуги должны оцениваться такими показателями, как стоимость услуги, критерии качества, показатели эффективности и доступности. Каждая социальная услуга должна быть ориентирована на конкретного потребителя, его предпочтения (возможность выбора) и финансовые возможности.

На снижение эффективности и качества предоставления социальных услуг влияют следующие факторы:

отсутствие утвержденного базового перечня гарантированных социальных услуг, а также государственных стандартов в сфере социального обслуживания, в том числе стандартов объема и качества социальных услуг;

недостаточная четкость в определении прав и обязанностей сторон при предоставлении социальных услуг, недостаточная ответственность по отношению к получателю услуг;

неравномерность развития сети учреждений в муниципальном разрезе;

различие объема и качества социальных услуг, предоставляемых отдельными учреждениями социального обслуживания, вследствие различной имущественной и финансовой обеспеченности;

несовершенство порядка оплаты социальных услуг;

отсутствие эффективного механизма учета мнения получателей социальных услуг;

отсутствие механизма социального заказа на социальные услуги.

Перечисленные выше наиболее существенные проблемы требуют проведения комплекса первоочередных мер, в том числе:

совершенствование нормативного правового регулирования в сфере социального обслуживания населения Республики Татарстан;

разработка и внедрение государственных стандартов в сфере социального обслуживания, системы оценки качества предоставляемых социальных услуг; законодательное регулирование прав и обязанностей при предоставлении социальных услуг; создание условий для развития негосударственного сектора социального обслуживания населения;

совершенствование инфраструктуры государственных учреждений социального обслуживания;

создание сбалансированной, мобильной, экономичной и адекватной потребностям населения сети государственных учреждений социального обслуживания.

2.2. Совершенствование нормативного правового регулирования в сфере социального обслуживания населения Республики Татарстан

В целях совершенствования нормативного правового регулирования в сфере социального обслуживания необходимо:

оптимизировать перечень гарантированных государством социальных услуг;

стандартизировать социальное обслуживание;

внедрить систему контроля деятельности по предоставлению услуг социального обслуживания, в том числе в негосударственном секторе социального обслуживания, а также систему контроля качества предоставляемых услуг;

внедрить механизм государственного заказа в сфере социального обслуживания населения в Республике Татарстан;

осуществить переход от сметного финансирования содержания учреждений к программно-целевому бюджетированию системы социального обслуживания;

организовать мониторинг потребности категорий населения в социальных услугах.

2.3. Совершенствование инфраструктуры государственных учреждений социального обслуживания

В целях реструктуризации и развития сети государственных учреждений социального обслуживания населения необходимо:

провести комплексную инвентаризацию существующей сети учреждений на основе мониторинга эффективности их работы и определить наиболее эффективные типы учреждений и виды социального обслуживания;

по результатам инвентаризации провести оптимизацию существующей сети путем закрытия и преобразования неэффективно работающих социальных служб;

внедрить новые подходы в управлении учреждениями социального обслуживания (выстраивание управленческой вертикали, создание попечительских советов, сокращение аппаратов социальных учреждений);

утвердить типовые штатные расписания учреждений социального обслуживания;

разработать и внедрить программное обеспечение в рамках автоматизированной системы "Адресная социальная помощь" по учету социальных услуг, предоставляемых государственными учреждениями социального обслуживания уязвимым группам населения.

На основе анализа деятельности учреждений планируется создать в структуре комплексных центров социального обслуживания единую службу надомного обслуживания, объединяющую отделения социального обслуживания на дому и специализированные отделения социально-медицинского обслуживания с изменением функциональных обязанностей социальных работников и порядка обслуживания по гибкой схеме.

В целях расширения возможности трудовой занятости членов семей, занятых семейным уходом, назрела необходимость переориентации отделений дневного пребывания на оказание комплексных услуг по жизнеобеспечению пожилых граждан и инвалидов, потерявших способность к самообслуживанию и имеющих высокую степень зависимости, во время отсутствия работающих членов семьи (в дневное время, на время командировки, выезда в отпуск и т.д.), в связи с чем планируется отделения дневного пребывания и социальные гостиницы преобразовать в отделения временного пребывания с возложением на них функций:

дневной занятости для пожилых и инвалидов (по круглосуточной, ежедневной либо по гибкой схеме) на условиях оплаты стационара с повышенной комфортностью и соответствующим набором реабилитационных услуг;

предоставления временного приюта женщинам и детям, подвергшимся насилию в семье, прежде всего в тех муниципальных образованиях, где нет детских приютов.

Подобные отделения временного пребывания могут быть как на базе центров социального обслуживания, так и при других учреждениях, например, при домах-интернатах, но в каждом районе.

Отделения срочного социального обслуживания, отделения социально-психологической и социально-правовой помощи после оптимизации сети будут интегрированы в отделения социальной помощи семье и детям при центрах социального обслуживания с передачей им соответствующих функций.

Таким образом, центры социального обслуживания могут включать:

отделения социального обслуживания на дому;

отделения социальной помощи семье и детям;

отделения временного пребывания;

социально-реабилитационные отделения

и станут главным звеном комплексной инфраструктуры предоставления социально-реабилитационных услуг нуждающимся категориям населения на территории муниципального образования.

Высвобождаемая штатная численность и финансовые ресурсы в результате планируемой модернизации будут направлены на развитие и создание востребованных типов учреждений социального обслуживания.

Кроме того, планируется:

реорганизовать социально-реабилитационные центры для несовершеннолетних в социальные приюты с созданием в их структуре необходимых служб по социальной адаптации и патронажу;

закрыть социальные магазины;

исключить из перечня государственных гарантий такие типы учреждений, как "социальная гостиница" и "специальный дом для одиноких престарелых", так как их функции должны быть обеспечены в условиях развития маневренного и социального жилищного фонда муниципального образования в рамках развития программы социальной ипотеки.

Учитывая рост количества граждан с психическими заболеваниями, нуждающихся в постоянном уходе, предлагается перепрофилировать существующие дома-интернаты для престарелых и инвалидов в Лениногорском, Сармановском, Зеленодольском муниципальных районах в психоневрологические, рассчитанные в целом на 714 стационарных мест.

В Нурлатском районе планируется перепрофилировать Чулпановский дом-интернат в женский специализированный интернат для престарелых и инвалидов из числа лиц, освобождаемых из мест лишения свободы.

В целях расселения контингента этих домов-интернатов в ближайшее время следует:

ввести в строй дома-интернаты, имеющие 90-процентную готовность, в Алькеевском, Апастовском, Тюлячинском, Чистопольском, Елабужском муниципальных районах;

расширить коечную сеть Кайбицкого дома-интерната с 15 до 25 койко-мест, Черемшанского и Корноуховского домов-интернатов - с 25 до 50 койко-мест и Чистопольского дома-интерната - с 51 до 145.

Кроме того, назрела необходимость создания в системе учреждений здравоохранения хосписов, больниц сестринского ухода для безнадежно больных людей, которые нуждаются исключительно в медицинском уходе и облегчении страданий, а не в социальной реабилитации и адаптации и в настоящее время в нарушение существующих норм содержатся в учреждениях социального обслуживания (400 человек, в том числе 200 психохроников). Для этих целей планируется использовать базу закрывающихся учреждений здравоохранения.

В связи с реализацией принятых Правительством Республики Татарстан решений о развитии семейного жизнеустройства детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в 2006 году из существующих 22 детских домов и школ-интернатов планируется закрыть 3 учреждения, в 2007-2008 годы - по 4 учреждения ежегодно.

Существующая сеть реабилитационных учреждений не может удовлетворить устойчивую потребность в них детей-инвалидов с тяжелыми и, как правило, множественными нарушениями, в отношении которых необходимо проводить реабилитацию курсами несколько раз в год.

Для решения данных вопросов планируется открытие реабилитационных центров для детей и подростков с ограниченными возможностями в Азнакаевском, Альметьевском, Буинском, Заинском, Менделеевском, Чистопольском муниципальных районах.

Кроме того, планируется преобразование социально-оздоровительных центров граждан пожилого возраста и инвалидов в социально-реабилитационные учреждения для взрослых инвалидов в Альметьевском, Бавлинском муниципальном районах и городских округах "город Набережные Челны" и "город Казань".

Реализация данных мер позволит создать в Республике Татарстан целостную, территориально-дифференцированную систему социального обслуживания, обеспечивающую доступность и высокое качество предоставления социальных услуг в государственной системе социального обслуживания.

3. Предварительная оценка ожидаемой эффективности
и результативности реализации Концепции

Основным объективным показателем результативности реализации настоящей Концепции будет сокращение численности граждан, ожидающих места на обслуживание в стационарном учреждении социального обслуживания или получение услуг на дому, а также соблюдение адекватных индивидуальной нуждаемости сроков ожидания приема на социальное обслуживание.

Экономический эффект от реализации настоящей Концепции будет выражаться в:

сокращении числа граждан, нуждающихся в социальных услугах, предоставляемых в стационарных учреждениях;

высвобождении занятых уходом членов семьи и включении их в трудовые ресурсы республики;

возвращении к продуктивному труду части лиц без определенного места жительства и занятий и инвалидов трудоспособного возраста;

сокращении рецидивной преступности среди лиц, освободившихся из мест лишения свободы;

создании оптимальной сети учреждений социального обслуживания;

эффективном использовании бюджетных средств, выделяемых на отрасль.

Социальный эффект реализации настоящей Концепции, включая его нравственно-этический аспект, превышает возможный экономический результат, так как направлен на развитие системы внутрипоколенческих и межпоколенческих связей, сотрудничества, взаимопомощи и поддержки, а также активизацию волонтерской деятельности в республике.

4. Реализация Концепции

Реализация настоящей Концепции осуществляется Министерством социальной защиты Республики Татарстан совместно с заинтересованными министерствами и ведомствами республики, органами местного самоуправления муниципальных образований на основании Плана мероприятий по модернизации и развитию системы социального обслуживания населения Республики Татарстан.

Решение задач настоящей Концепции обеспечивается в рамках республиканских и ведомственных целевых программ, законов Республики Татарстан, постановлений и распоряжений Кабинета Министров Республики Татарстан, программ социально-экономического развития муниципальных образований, нормативно-правовых актов органов местного самоуправления муниципальных образований.