Решение Верховного Суда РТ от 7 октября 2005 г. N Зп-1-61/2005 О признании противоречащим федеральному законодательству постановления Кабинета Министров Республики Татарстан от 13 мая 2004 года N 232 "О создании органов управления Государственного резервного фонда земель при Президенте Республики Татарстан"

Решение Верховного Суда Республики Татарстан
от 7 октября 2005 г. N Зп-1-61/2005
(извлечение)

ГАРАНТ:

Определением СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 1 февраля 2006 г. N 11-Г05-25 настоящее решение в части отказа в признании недействующим пункта 2.2 Устава Государственного резервного фонда земель при Президенте Республики Татарстан отменено. В остальной части это же решение суда оставлено без изменения, а кассационное представление участвующего в деле прокурора - без удовлетворения

Именем Российской Федерации

Верховный суд Республики Татарстан в составе:

председательствующего судьи Г-на

при секретаре З-ой,

рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению Прокурора Республики Татарстан в государственных и общественных интересах о признании противоречащим федеральному законодательству постановления Кабинета Министров Республики Татарстан от 13 мая 2004 года N 232 "О создании органов управления Государственного резервного фонда земель при Президенте Республики Татарстан",

установил:

Прокурор Республики Татарстан обратился в Верховный суд Республики Татарстан с заявлением в государственных и общественных интересах о признании противоречащим федеральному законодательству постановления Кабинета Министров Республики Татарстан от 13 мая 2004 года N 232 "О создании органов управления Государственного резервного фонда земель при Президенте Республики Татарстан", которым утверждены Устав Государственного резервного фонда земель при Президенте Республики Татарстан и состав Попечительского совета Государственного резервного фонда земель при Президенте Республики Татарстан.

В обоснование своего заявления прокурор указал, что в нарушение положений Закона Российской Федерации "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" на Фонд, который является некоммерческой организацией, возложены задачи и функции органа государственного контроля.

В соответствии с положениями статьи 50 Гражданского кодекса Российской Федерации, Федерального закона "О некоммерческих организациях" органы государственной власти не могут создавать некоммерческие организации, которые становятся собственниками переданного им учредителями государственного имущества. В нарушение указанных положений пунктом 4.1 Устава Фонда предусмотрено, что имущество, переданное Фонду при его создании либо приобретенное им за счет бюджетных средств, выделенных на организацию деятельности и техническое оснащение Фонда, является собственностью Фонда, также пунктом 4.2 Устава Фонда предусмотрено, что средства фонда могут формироваться за счет средств бюджета Республики Татарстан.

Кроме того, как указано в заявлении прокурора, оспариваемым постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан в состав Попечительского совета Государственного резервного фонда земель при Президенте Республики включены должностные лица территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, однако Кабинет Министров Республики Татарстан не полномочен включать в состав создаваемых им органов должностных лиц, состоящих в структуре федерального органа исполнительной власти, и давать им директивные указания о порядке и способах выполнения ими функциональных обязанностей.

Представитель Кабинета Министров Республики Татарстан Г.Л.Удачина и представитель Президента Республики Татарстан М.Б.Сунгатуллин с заявлением прокурора не согласились, пояснив, что в соответствии с действующим федеральным законодательством не имеется запрета на создание органами государственной власти некоммерческих организаций в форме фонда с передачей ему государственного имущества для его деятельности, о чем свидетельствует и многочисленная практика создания некоммерческих организаций в форме фондов органами государственной власти Российской Федерации.

Выслушав объяснения сторон, участвующих в деле, изучив материалы дела, Верховный суд Республики Татарстан считает, что оснований для удовлетворения заявления Прокурора Республики Татарстан не имеется по следующим основаниям.

Постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 13 мая 2004 года N 232 "О создании органов управления Государственного резервного фонда земель при Президенте Республики Татарстан" утверждены Устав Государственного резервного фонда земель при Президенте Республики Татарстан и состав Попечительского совета Государственного резервного фонда земель при Президенте Республики Татарстан.

В обоснование своего заявления Прокурором Республики Татарстан указано, что в соответствии с разделом 2 Устава на Государственный резервный фонд земель при Президенте Республики Татарстан возложены задачи и функции государственного управления. Это противоречит, как указал прокурор, части второй пункта 3 статьи 7 Закона РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках", согласно которой запрещено совмещение функций органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации с функциями хозяйствующих субъектов, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного надзора.

При этом прокурор указывает, что в соответствии со статьей 29 Земельного кодекса Российской Федерации предоставление земельных участков гражданам и юридическим лицам из земель, находящихся в государственной собственности, осуществляется на основании решения исполнительных органов государственной власти, обладающих правом предоставления соответствующих земельных участков в пределах их компетенции. Субъекты Российской Федерации осуществляют управление и распоряжение земельными участками, находящимися в собственности субъектов Российской Федерации (пункт 2 статьи 10 Земельного кодекса Российской Федерации). В Республике Татарстан органом, принимающим решения о предоставлении земельных участков из земель, находящихся в республиканской собственности, является Кабинет Министров Республики Татарстан, либо уполномоченный орган исполнительной власти Республики Татарстан в области земельных отношений в соответствии со статьями 3, 4 Земельного кодекса Республики Татарстан. Также прокурор указывает на положения, содержащиеся в Указе Президента Республики Татарстан от 22 ноября 2004 года N УП-26 "О резервировании земельных участков на территории Республики Татарстан" и Положение о Министерстве земельных и имущественных отношений Республики Татарстан, утвержденное постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 9 июля 2001 года N 430.

Таким образом, во всех этих нормативных правовых актах речь идет об управлении и распоряжении находящимися в республиканской собственности земельными участками, а также их приватизации.

Согласно разделу 2 Устава Государственного резервного фонда земель при Президенте Республики Татарстан основными задачами фонда являются повышение эффективности использования земельных участков на территории Республики Татарстан; создание условий для реализации Республиканской программы жилищного строительства; создание условий для развития ипотеки, формирование системы жилищного кредитования и привлечения инвестиций в сферу жилищного строительства; реализация других мероприятий, предусмотренных республиканскими программами развития ипотеки и жилищного строительства Республики Татарстан. Для реализации основных задач Фонд осуществляет следующие функции: ведет анализ и мониторинг процесса формирования земельных участков, подлежащих включению в государственный резерв земель Республики Татарстан, и их дальнейшего пользования; проводит работы по инвентаризации и выявлению свободных, а также высвобождаемых при ликвидации ветхого жилищного фонда земельных участков для их последующего включения в государственный резерв земель Республики Татарстан; участвует в формировании перечней земельных участков, подлежащих включению в государственный резерв земель Республики Татарстан; разрабатывает и вносит предложения об использовании земельных участков, включенных в государственный резерв земель Республики Татарстан; участвует в реализации Программы использования земельных участков, включенных в государственный резерв земель Республики Татарстан, и осуществляет контроль за ходом ее выполнения; ведет контроль за использованием по назначению земельных участков, включенных в государственный резерв земель Республики Татарстан.

Из данных положений раздела 2 Устава видно, что Устав не содержит каких-либо задач и функций органов государственного управления. Ни одна из вышеперечисленных задач и функций не затрагивает указанные в заявлении Прокурора Республики Татарстан функции органов государственной власти по управлению и распоряжению земельными участками, находящимися в государственной собственности Республики Татарстан.

Нельзя согласиться и с доводами прокурора о том, что органы государственной власти не могут создавать некоммерческие организации, которые становятся собственниками переданного им учредителями государственного имущества.

В соответствии с частью первой статьи 118 Гражданского кодекса Российской Федерации фондом для целей настоящего Кодекса признается не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная гражданами и (или) юридическими лицами на основе добровольных имущественных взносов, преследующая социальные, благотворительные, культурные, образовательные или иные общественно полезные цели.

Аналогичные положения содержатся и в статье 7 Федерального закона "О некоммерческих организациях".

В соответствии с пунктом 1 статьи 124 Гражданского кодекса Российской Федерации Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений - гражданами и юридическими лицами. При этом от имени Российской Федерации и субъектов Российской Федерации органы государственной власти могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности.

Гражданский кодекс Российской Федерации, а также Федеральный закон "О некоммерческих организациях" не содержат каких-либо ограничений по участию государственных органов в создании некоммерческих организаций, действующее законодательство строго не ограничивает возможный состав учредителей фонда.

В то же время необходимо отметить, что в пункте 4 статьи 66 Гражданского кодекса Российской Федерации содержится запрет государственным органам выступать участниками хозяйственных обществ, если иное не установлено законом.

Также статьей 6 Федерального закона "Об общественных объединениях" ограничен круг возможных учредителей общественного фонда только гражданами и юридическим лицами - общественными объединениями. В соответствии со статьей 8 Федерального закона "О благотворительной деятельности и благотворительных организациях" в учреждении благотворительных фондов не могут участвовать органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также государственные и муниципальные унитарные предприятия. Не вправе выступить учредителями благотворительного фонда и государственные и муниципальные учреждения.

Государственный резервный фонд земель при Президенте Республики Татарстан не является общественным фондом, который является одним из видов общественного объединения, также не является и благотворительным фондом. В действующем федеральном законодательстве отсутствует прямое указание на невозможность создания органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации других видов некоммерческих фондов в отличие, как было указано выше, общественных и благотворительных фондов.

В соответствии с преамбулой Указа Президента Республики Татарстан от 22 января 2004 г. N УП-26 "О резервировании земельных участков на территории Республики Татарстан" Государственный резервный фонд земель создан в целях повышения эффективности использования земельных участков на территории Республики Татарстан и, соответственно, является государственным фондом.

Более того, федеральное законодательство в настоящее время предусматривает право органов государственной власти субъектов Российской Федерации создавать помимо государственных унитарных предприятий и учреждений иные юридические лица.

Так, согласно пункту 3 статьи 26.11 вступившей в силу с 1 января 2005 года главы IV.2 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в целях осуществления полномочий по предметам ведения субъектов Российской Федерации и по предметам совместного ведения (осуществляемым самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации) органы государственной власти субъекта Российской Федерации могут создавать государственные унитарные предприятия, государственные учреждения и другие организации. Таким образом, законодатель указывает на возможность создания органами государственной власти субъектов Российской Федерации, помимо государственных унитарных предприятий и учреждений, иных как коммерческих, так и некоммерческих организаций.

Возможность создания и создание органами государственной власти субъектов Российской Федерации иных, помимо учреждений, некоммерческих организаций нашли свое отражение в Федеральном законе "О разграничении государственной собственности на землю". Согласно пункту 1 статьи 4 этого закона одним из оснований внесения земельных участков в перечень земельных участков, на которые у субъектов Российской Федерации возникает право собственности, является включение земельных участков в состав земель указанного в статье назначения, если эти земельные участки предоставлены органу государственной власти субъекта Российской Федерации, а также государственному унитарному предприятию, государственному учреждению, другой некоммерческой организации, которые созданы органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

В соответствии со статьей 10 Федерального закона "Об общественных объединениях" предусмотрена возможность создания иных видов фондов, отличных от общественного фонда, таких как частный, корпоративный, государственный, общественно-государственный.

Также суд не может согласиться с доводами прокурора о том, что имущество, находящееся в государственной собственности, может быть передано его собственником в собственность граждан и юридических лиц только в порядке, предусмотренном законами о приватизации государственного имущества (часть 1 статьи 217 Гражданского кодекса Российской Федерации).

Федеральный закон "О некоммерческих организациях" не содержит положений, в силу которых учредитель некоммерческой организации в форме фонда обязывался бы вносить вклад в имущество фонда исключительно в виде каких-либо материальных объектов (например, недвижимости, акций, различного рода оборудования и т.п.). Добровольным взносом учредителя может быть и такой вид имущества как денежные средства, или имущественные права, интеллектуальная собственность и другое, то есть такие объекты, на которые исходя из смысла статьи 217 Гражданского кодекса Российской Федерации и Федерального закона "О приватизации государственного и муниципального имущества" действие законов о приватизации не распространяется.

Согласно пункту 4 статьи 3 Федерального закона "О приватизации государственного и муниципального имущества" к отношениям по отчуждению государственного и муниципального имущества, не урегулированным данным федеральным законом, применяются нормы гражданского законодательства. Отсюда следует, что рассмотрение вопроса о регулировании отношений по созданию органами государственной власти некоммерческих организаций - фондов следует осуществлять с учетом указанного положения Федерального закона "О приватизации государственного и муниципального имущества".

Пунктом 4.2 Устава Фонда предусмотрено, что средства Фонда могут формироваться в том числе за счет средств бюджета Республики Татарстан, направляемых в порядке, определяемом законом Республики Татарстан о бюджете Республики Татарстан на соответствующий год.

Это соответствует бюджетному законодательству, согласно которому юридическим лицам могут предоставляться бюджетные средства субъектов Российской Федерации на безвозмездной и безвозвратной основах на осуществление определенных целевых расходов (субвенция), либо на условиях долевого финансирования целевых расходов (субсидия). Согласно статье 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации предоставление субсидий и субвенций допускается из бюджетов субъектов Российской Федерации в случаях, предусмотренных федеральными целевыми программами, федеральными законами, региональными целевыми программами и законами субъектов Российской Федерации. Согласно пункту 4 статьи 20 Бюджетного кодекса Республики Татарстан субвенции и субсидии юридическим лицам предоставляются в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации и законодательством Республики Татарстан.

В соответствии со статьей 25 Закона Республики Татарстан "О бюджете Республики Татарстан на 2004 год", а также статьей 21 Закона Республики Татарстан "О бюджете Республики Татарстан на 2005 год" предусмотрено право Кабинета Министров Республики Татарстан выделять в соответствующем году субвенции и субсидии организациям любых организационно-правовых форм и форм собственности и определять порядок их предоставления в соответствии с действующим законодательством.

На основании изложенного суд приходит к выводу о том, что положения пунктов 4.1 и 4.2 Устава Фонда не противоречат федеральному законодательству.

Таким образом, учреждение Кабинетом Министров Республики Татарстан некоммерческой организации в форме фонда не противоречит федеральному законодательству. Созданный Государственный резервный фонд земель при Президенте Республики Татарстан не наделен функциями государственного управления и контроля.

В заявлении Прокурора Республики Татарстана также указывается на то, что Кабинет Министров Республики Татарстан не уполномочен включать в состав создаваемых им органов должностных лиц, состоящих в структуре федерального органа исполнительной власти, и давать им директивные указания о порядке и способах выполнения ими функциональных обязанностей. Включение в состав Попечительского совета Государственного резервного фонда земель при Президенте Республики Татарстан таких должностных лиц противоречит федеральному законодательству.

С данными доводами нельзя согласиться по следующим причинам. Должностные лица территориальных органов федеральных органов исполнительной власти включаются Кабинетом Министров Республики Татарстан в создаваемые им коллегиальные совещательные и консультативные органы по согласованию. Доказательств того, что данные должностные лица федеральных органов исполнительной власти были включены в состав Попечительского совета без их согласия, заявителем не представлено. Участвующий в деле прокурор подтвердил в судебном заседании, что данных об отсутствии согласия этих должностных лиц у заявителя не имеется.

Право федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов принимать участие в работе органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, в том числе в работе создаваемых ими органов, вытекает из полномочий федеральных органов по предметам совместного ведения, установленным федеральными законами в силу статьи 72 и части второй статьи 77 Конституции Российской Федерации.

При таких обстоятельствах суд оснований для удовлетворения заявления прокурора не находит, оспариваемое постановление Кабинета Министров Республики Татарстан соответствует требованиям федерального законодательства и оснований для признания его недействительным не имеется.

Доводы заявителя о том, что в соответствии со статьей 31 Федерального закона "О некоммерческих организациях" органы государственной власти и органы местного самоуправления создают только государственные и муниципальные учреждения, закрепляют за ними имущество на праве оперативного управления в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации и осуществляют их полное или частичное финансирование, являются необоснованными. Данная статья Закона о некоммерческих организациях регулирует вопросы экономической поддержки некоммерческих организаций органами государственной власти и органами местного самоуправления и не решает вопросы о порядке создания и составе учредителей некоммерческих организаций.

В соответствии с абзацем вторым пункта 1 статьи 31 указанного Федерального закона органы государственной власти и органы местного самоуправления в пределах своей компетенции могут оказывать некоммерческим организациям экономическую поддержку в различных формах. Приведенные# в пункте 1 перечень различных форм экономической поддержки не являются исчерпывающим, что позволяет, по мнению суда, органам государственной власти и местного самоуправления оказывать экономическую поддержку создаваемым ими некоммерческим организациям, в том числе и путем передачи им государственного имущества в установленном законодательством порядке.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 194-199 и 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Верховный суд Республики Татарстан решил:

В удовлетворении заявления Прокурора Республики Татарстан в государственных и общественных интересах о признании противоречащим федеральному законодательству постановления Кабинета Министров Республики Татарстан от 13 мая 2004 года N 232 "О создании органов управления Государственного резервного фонда земель при Президенте Республики Татарстан" отказать.

Решение может быть обжаловано и опротестовано в Верховный Суд Российской Федерации через Верховный суд Республики Татарстан в течение 10 дней со дня изготовления мотивированного решения суда.